VI. La fortune commune et la fortune particulière

Dès les premières années qui suivirent l'entrée en vigueur de la loi un fait très curieux se produisit. Certains établissements d'assurance s’enrichissaient outre mesure, accumu-

lant plus de capitaux qu'il n’en fallait pour constituer les

rentes. D’autres, au contraire, étaient dans une situation précaire, et allaient s’appauvrissant chaque jour davantage.

Ce résultat constituait un grand danger pour l’avenir de l’œuvre des assurances ouvrières. On ne tarda pas, grâce aux statistiques recueillies, à en découvrir la cause,

Logiquement, en donnant l’autonomie financière à chacun des établissements d'assurance, la loi aurait dû leur permettre de proportionner les cotisations de leurs membres aux dépenses que leur occasionne le service des rentes. Le législateur a au contraire fixé d’une façon uniforme pour tout l’Empire le montant des cotisations. Il a voulu que tous les assurés de l’Empire, d'une même classe, touchent une rente égale au prix d’une même cotisation. Or, voici, à quoi aboutit ce procédé.

On constata, en comparant les comptes annuels des établissements d'assurance que certains d’entre eux, ceux des régions agricoles, encaissaient peu de cotisations et payaient beaucoup de rentes alors que les établissements des grandes villes au contraire touchaient beaucoup de cotisations et servaient relativement moins de rentes. Là résidait évidemment la cause de l'inégalité financière entre les établissements régionaux. Restait à expliquer pourquoi les Etablissements des régions agricoles reçoivent peu de cotisations et paient relativement plus de rentes que les établissements des grandes villes.

Le contrôle du collage régulier des timbres d'assurance est plus difficile à la campagne, à cause même de l’éparpillement des ouvriers sur de vastes territoires. Beaucoup de paysans allemands ne sont pas liésà un patron par un rapport durable de service. Ils travaillent une partie de l’année pour eux-mêmes sans être obligés à l'assurance et, quand

ils ont terminé leur propre ouvrage, vont louer leurs ser-

vices aux grands propriétaires fonciers. D’après les statistiques de ces dernières années la moyenne des semaines de travail salarié de l’ouvrier agricole ne dépasse pas 38 semaines par an. Cet enchevêtrement de périodes de travail salarié obligeant à l’assurance et de périodes d'indépendance rend le contrôle du collage des timbres d'assurance extrêmement difficile. Il s'ensuit qu’un certain nombre de paysans arrivent à se soustraire à l'obligation de coller leurs timbres d'assurance. Pendant ce temps, la rente n’augmente pas, mais nous avons vu que toute rente comprend en outre d'une partie variant suivant le nombre des timbres collés, une autre partie, la base, indépendante des cotisations. Si un assuré devient invalide après avoir collé fort peu de timbres, juste le nombre minimum pour avoir droit à la rente, il a bien acquis la partie variable de sa rente, mais il n’a pu payer la base de cette rente. Il s'ensuit un déficit pour l'établissement d'assurance.

Dans les grandes villes, au contraire, le contrôleur peut, par une simple visite dans une usine importante, surveiller le collage régulier des timbres d’un grand nombre d’assurés. Il existait d’ailleurs déjà des caisses de prévoyance dans beaucoup d'industries avant la création de la loi d’assurance. L'ouvrier est habitué à payer des cotisations, il comprend l'utilité de l'assurance et essaye moins de se dispenser de coller les timbres.

On comprend donc pourquoi les établissements d'assurance des régions agricoles ont des déficits par suite de la négligence des paysans à payer les cotisations. Ils sont obligés souvent de servir des rentes à des assurés qui sont loin de les avoir acquises par leurs cotisations. La base de la rente doit leur être versée sans aucune compensation. Mais

la cause essentielle de la mauvaise situation des versiche-

rungsanstalten des régions agricoles réside bien plutôt dans le grand nombre des rentes qu’ils ont à payer. Et ce sont les statistiques qui révèlent les raisons de ce nombre relativement élevé des rentes de vieillesse et d'invalidité à la campagne.

Des enquêtes faites ces dernières années ont en effet établi que sur un nombre déterminé de personnes il y a plus d'ouvriers âgés à la campagne que dans les villes.

Sur un groupe de 1000 personnes, il en arrive à l’âge de

79 ans :

ARDans ASTICULUTE MEN NRC ON 27,4 0/00 DM El ITAUSEIC HR EME RTE 7,3 0/00 Cu) IE COMIMer Ce CtITANSDORS EE 12-000)100 d » toutes les autres professions. . 14,2 0/00

Ce fait, absolument indiscutable, explique à lui seul à la fois le grand nombre des rentes de vieillesse et aussi des rentes d'invalidité à la campagne.

En effet, d’après la statistique précédente, sur un groupe d'un même nombre de personnes :

7,3 0/00 arrivent à l’âge de 70 ans dans l'industrie. 27,4 0/00 » » dans lagriculture.

Il s'ensuit que pour un même nombre de personnes, les

rentes de vieillesse accordées dans l'agriculture et dans l'industrie sont dans le rapport de 27,4 à 7,3 soit 3,7.

Les rentes vieillesse sont ainsi pour un même nombre de personnes, en chiffres ronds 4 fois plus nombreuses dans les régions agricoles que dans les centres industriels. Les Etablissements des Campagnes paient sur un même nombre d’assurés { fois plus de rentes de vieillesse que ceux des régions industrielles, ils ne reçoivent pas plus de cotisations, bien au contraire. C’est donc une cause

réelle d’inégalité, Dans l’industrie sur 1000 assurés fort peu

voient 70 ans, ils sont déjà morts longtemps avant d’avoir atteint cet âge |

Mais, ce désavantage des établissements des campagnes pourrait avoir sa compensation s’il y avait relativement moins d’invalides à la campagne que dans les villes. Or il n’en est rien par cette raison même qu'il y a dans Pagriculture proportionnellement plus d'ouvriers âgés que dans les centres industriels.

En effet, les statistiques enseignent que sur un groupe de 1000 assurés :

de 20 à 4o ans ilyaen moyenne 1,6 0/00 cas d'invalidité

ho à 50 ans -- 3,9 0/00 — oo à 60 ans — 16,8 0/00 — 60 à 70 ans — 48 o/00 —

Les campagnes comprenant pour un même groupe d’assurés plus d'ouvriers âgés auront par le fait même plus de cas d’ivalidité. C’est ainsi que :

Pour 1000 personnes il y a :

Dans l’agriculture. . . . . 11,692 0/00 cas d'invalidité

D industrie. : « -. 4 %5,5a% 0/00 —

» le commerce et trans-

PR A Lu 0: 4 $40.a/oo —

» les autres professions .: 5,928 0/00 — En moyenne pour toutes les

Hittessions:. 1." Ln: 5,928 0/00 —

Le nombre des rentes d'invalidité accordées pour un même groupe de personnes, dans l'agriculture et dans l’industrie est donc dans le rapport de 11.092 à 5.924, soit environ 2.

Les établissements d'assurance des régions agricoles distribuent donc pour un même nombre d'assurés 2 fois de rentes

plus d'invalidité que les établissements des villes.

Les curieuses constatations qui précèdent expliquent les différences profondes existant entre les établissements d’assurance. Les personnes Jeunes restent longtemps dans l’assurance et paient ainsi beaucoup de cotisations ; ce sont des assurés avantageux pour les établissements d'assurance. Les personnes âgées, au contraire, puisque la loi est récente, n’ont pas encore pu payer un nombre appréciable de cotisations le jour oùelles deviennent invalides ou quand elles atteignent l'âge de 70 ans. Leur rente est moins élevée que si elles avaient collé plus de timbres ; mais la base fixe de la rente n’a pas eu le temps d’être payée. Là réside, en dernière analyse la cause du déficit.

Les actuaires de l'Office impérial mirent en relief les inégalités profondes qui existent entre Îles établissements d'assurance par le calcul suivant : si l’on suppose qu’à partir du 1° janvier 1900, les établissements d’assurance deviennent libres de fixer eux-mêmes dans leur ressort les cotisations de leurs assurés, pour constituer une même rente de 125 marks, 96.

a Les établissements des régions

agricoles demanderaient. . . 21 pi. 55 par semaine b Les établissements des régions

industrielles demanderaient. . 12 pf. 69 —

e Les établissements de Berlin et

capitales demanderaient. . . 9 pi. 06 —

Une même rente coûterait donc aux ouvriers des champs deux fois plus cher qu'aux ouvriers des grandes villes.

Pourtant les auteurs de la loi de 1889 avaient cru pouvoir promettre aux établissements d'assurance la liberté de fixer eux-mêmes les cotisations à partir de 1900. Ils étaient

par conséquent loin de prévoir les inégalités financière qui

se sont produites. L'expérience seule pouvait les révéler et de bonnes statistiques indiquer la cause.

Il était nécessaire de chercher au plus tôt un remède à à cette situation. Dès l’année 1896, le gouvernement impérialetle Reichstag mirent à l'étude un certain nombre de projets Plusieurs combinaisons furent imaginées. Nous les indiquerons brièvement avant d'exposer l’expédient ingénieux que la loi de 1899 a définitivement adopté.

1° Les ouvriers actuellement âgés obtiennent la rente de vieillesse sans avoir payé un nombre de cotisations suffisant pour constituer la base de la rente. Cette situation est, il est vrai transitoire, dans une trentaine d'années, tous les assurés, obligés de verser dès l’âge de 16 ans des cotisations auront apporté aux établissements d'assurance une somme sinon suffisante, du moins d’une valeur appréciable. Les plus âgés seront ceux qui auront le plus collé de timbres. Mais, en attendant cette époque, les ouvriers de plus de 4o ans n’en ont pas moins de grands avantages, 1ls recouvrent une rente moyennant quelques centaines de cotisations. Aussi, pour compenser cet avantage a-t-on imaginé de demander, provisoirement, une cotisation plus élevée aux assurés d’un âge avancé. Par ce moyen, on aurait évidemment supprimé la cause de déficit des établissements des régions agricoles.

Le législateur de 1889 s'était absolument refusé à introduire le coefficient des risques dans la détermination du montant des cotisations. Les personnes âgées et exposées à devenir invalides sont justement celles qui peuvent le moins s'imposer des sacrifices pour payer l’assurance puisque leur salaire est très faible. L'assurance allemande a d’ailleurs essentiellement le caractère d’une mutualité,

les plus jeunes et les plus forts paient pour les plus vieux

et les plus malheureux en attendant que Péquilibre se produise, Aussi, n'est-il pas étonnant que Îles auteurs de la nouvelle loi de 1899 aient renoncé à demander de plus importantes cotisations aux assurés âgés. |

»° La loi de 1889 avait bien autorisé les établissements d'assurance à s'unir les uns aux autres pour former ce qu’on appelle en termes techniques «des unions de réassurance ». Mais les Etablissements les plus favorisés se sont naturellement gardés de consentir à partager les risques désavantageux @es voisins et aucune union de réassurance n’a été fondée depuis 1889. Restait encore la possibilité de rendre ces unions obligatoires, de grouper par exemple un établissement de ville et un établissement des campagnes. Mais, c'était décourager les établissements riches, leur enlever tout intérêt à la bonne gestion de leurs capitaux et s'engager dans des difficultés d'organisation inextricables.

30 Les socialistes, beaucoup plus hardis dans le choix des moyens, proposèrent de supprimer les cotisations des patrons et des ouvriers et de demander les ressources de l'assurance à un impôt général sur le revenu : les plus riches constituant une rente aux vieillards et aux infirmes. Cette solution est évidemment très simple : Les établissements d'assurance alimentés par le produit d’un impôt général recevraient du ministre des finances les capitaux nécessaires au service des rentes: les versicherungsanstalten des campagnes ayant plus de rentes à payer toucheraient une part plus importante.

Malheureusement, la proposition présentée par les socralistes aboutit à la suppression de l'épargne individuelle, elle enlève aux ouvriers le sentiment de leur responsabilité

pour l'avenir. Pourquoi économiser, penseraient-ils, puis-

un toes -16

PR ee

que lEtat se charge de nous assurer la vie à partir d’un certain âge et quand les forces viendront à diminuer ». Le législateur allemand tout en demandant aux riches d’aider les pauvres dans leur effort d'épargne (cotisation des patrons, subvention d’Empire) n’a pas voulu soustraire les ouvriers à l'obligation de participer eux-mêmes à leur assurance. L'assurance est un acte de prévoyance individuelle qui comporte un sacrifice personnel de la part de l'assuré. Les socialistes souhaiteraient de voir tous les citoyens d’un même pays transformés en pensionnés de l'Etat. Les auteurs des lois d'assurance ont repoussé ces prétentions.

h° Certains députés du Centre au Reichstag, faisant ressortir la mauvaise situation des établissements des campagnes, proposèrent à leur tour de supprimer purement et simplement l'obligation d'assurance dans les régions agricoles. Nous avons déjà signalé ce projet en déterminant le champ d’action de la loi d'assurance. On ne saurait contester d’une part que les rentes de vieillesse et d'invalidité sont moins nécessaires à la campagne et d'autre part que les difficultés financières proviennent de l'assimilation, au point de vue de l’assurance, des ouvriers de l'industrie et des ouvriers de l’agriculture. Mais, comme nous l'avons observé, le jour où le législateur créa des rentes de vieillesse et d'invalidité et imposa aux patrons et aux contribuables l’obligation d’aider à les constituer il avait institué une faveur qu’il ne pouvait sous aucun prétexte refuser à une classe de travailleurs. On ne pouvait consacrer une inégalité sociale pour lever des difficultés financières.

5° On proposa enfin de remplacer tous les établissements

d'assurance par un établissement unique, sorte de caisse De Saint-Aubert 16

d'Etat analogue à la caisse nationale des retraites pour la vieillesse en France. On ne peut assurément imaginer répartition plus large des risques d'invalidité que celle qui s’étend à tous les citoyens d’un même pays. Les populations jeunes et valides des grands centres payeraient pour les vieillards des campagnes. La création d’une caisse d’assurance d'Etat mettrait fin à toutes ces inégalités dangereuses entre les établissements d'assurance régionaux et pourtant le législateur allemand y a absolument renoncé et il est essentiel d'en bien préciser les raisons. Le placement des capitaux considérables nécessaires à la garantie des rentes est une opération très délicate. Les institutions d’assurance, quelle que soit leur nature, ne valent qu’autant qu’elles peuvent faire un emploi à la fois sûr et avantageux de leur fortune. Et, à un point de vue plus général, la répartition des capitaux sur lune ou l’autre branche de lPactivité humaine peut avoir des conséquences économiques redoutables. Dans ces dernières années par exemple les compagnies d’assurance privées ont placé leur fortune en construction d'immeubles dans les grandes villes. Ne peut-il pas en résulter dans un avenir plus ou moins éloigné une crise immobilière ? Si les dangers de mauvais placements dans des compagnies privées sont à craindre, combien sérieuses pourraient être les suites d’un emploi mal étudié des capitaux énormes d’une assurance générale !

Or, les établissements d’assurance régionaux n’ont pas de grandes difficultés à placer leur argent. Ils sont bien renseignés sur la sécurité de leurs placements et peuvent les répartir sur différentes valeurs sans rompre l'équilibre sur

le marché. Leurs capitaux favoriseront surtout des entre-

prises locales d'utilité publique de premier ordre : travaux de voirie, d'assainissement, construction de docks, magasins généraux, etc., etc. L'expérience de ces dix dernières années est à ce point de vue absolument décisive.

Oserait-on espérer d’un établissement unique autant de prudence et de sagesse ? L'existence d’une pareille accumulation de capitaux constitue un danger permanent. La fortune de cette caisse ne pourrait-elle pas devenir un jour de révolution la proie du part triomphant ? Et sans prévoir d'aussi graves circonstances, ne peut-on pas voir un gouvernement à bout de ressources imposer les valeurs d'Etat comme placements des capitaux de l’assurance. Le voisinage de la caisse nationale des retraites est une tentation permanente pour les ministres des finances et un danger réel pour l'indépendance de cet établissement.

Les Etats confédérés n'auraient d’ailleurs jamais consenti à la création d’une caisse unique à Berlin, pour ainsi dire à la portée du gouvernement impérial. Aussi, après un court débat, la commission parlementaire qui examina cette proposition concluait-elle dans les termes qui suivent : « La centralisation irait tout à fait à l’encontre du mouvement de décentralisation qui se manifeste partout dans le monde moderne ».

Malgré de sérieuses difficultés le législateur allemand, après dix ans d’expériences, a donc persévéré dans la décentralisation financière établie par la loi de 1889. Ce fait est intéressant à retenir pour les législateurs qui voudraient créer à l'instar de l’Allemagne des assurances ouvrières.

6° Devant l’échec de ces différentes propositions de réforme, on examina s’il n’était pas possible sans rien modifier à l'organisation actuelle des établissements d’assu-

rance régionaux, de sauver les établissements des campagnes d’une faillite inévitable. Après bien des tâtonnements, la combinaison suivante fut imaginée : 2

Les déficits, nous l’avons expliqué, proviennent de ce que certains assurés, les plus âgés surtout, deviennent invalides sans avoir versé un nombre suffisant de cotisations pour payer « la base » de leur rente d'invalidité. Le principe de la combinaison qui suit consiste justement à faire payer par un fonds commun A tous les établissements d'assurance la base de toutes les rentes et en général les prestations indépendantes du nombre des cotisations.

La fortune à venir des établissements d’assurance est divisée à cet effet en deux parties absolument distinctes l’une de l’autre :

19 La fortune particulière à chaque établissement d’assurance avec ses charges (Sonder last) et ses recettes propres (Sonder vermügen).

>° La fortune commune (Gemeinlast) comprenant elle aussi des charges (Gemeinlast) et des recettes communes (Gemeinvermügen).