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Cette dépense ira décroissant d'année en année pour les raisons que nous venons d'indiquer. Les majorations, dans les trente premières années de la loi atteignent évidemment leur maximum. Les vieillards âgés de 65 ans au moment de l'entrée en vigueur de la loi reçoivent 100 fr. de rente sans avoir versé de cotisation. C’est là une très lourde charge mais une dépense inévitable. Le jour où l’on crée une loi d'assurance il faut accorder une rente faible 1l est vrai mais appréciable à tous les ouvriers âgés.
L'Etat français est-il capable de supporter un supplément de dépenses de go millions ? Oui, si le parlement trouve les moyens d'opérer un dégrèvement équivalent ou imagine des ressources nouvelles, sans augmentation d'impôts. Nous avons indiqué le système du monopole de l’alcool de M. Alglave. Il y en a d’autres. Nous ne voulons pas supposer qu'un des pays les plus riches de l’Europe soit incapable de consacrer go millions à aider 8 millions de Français à s'assurer contre la misère et la faim dans les mauvais
jours !
Après avoir indiqué les ressources de l'assurance et la valeur des rentes d’après les projets français, il importe d'examiner quelles institutions ont été proposées ou pourraient l'être pour réaliser le service de l'assurance. La
question d'organisation n’est pas la moins délicate !
NL Organisation de l'assurance.
A. Les projets français.
L'expérience tentée par l'Allemagne nous donne, au point de vue de l’organisation de l'assurance ouvrière, de très précieuses Indications. Nous avons signalé les avantages de l'autonomie laissée aux caisses régionales (Versicherungsanstalten), les établissements gèrent leur fortune avec une très grande habileté et distribuent les rentes d'invalidité avec une scrupuleuse Justice. La supériorité des organes décentralisés semble absolument démontrée ; on ne saurait songer à centraliser en une seule caisse, analogue à la caisse nationale des retraites par exemple, tous les services de l’assurance ouvrière. Aussi, les projets Guieysse, Lebon et Ricard prévoient-ils la création des caisses régionales d’assurance.
Mais les faits qui se sont produits en Allemagne depuis 10 ans ont révélé le grave danger de l’autonomie financière des caisses régionales d'assurance. Dans ces années de période transitoire en effet les caisses régionales ont plus de rentes à payer qu’elles ne reçoivent de cotisations : les campagnes ont relativement plus de vieillards et d’invalides que les villes. Aussi les caisses agricoles sont-elles presque en déficit tandis que les caisses des grands centres de population ont des excédents de recettes considérables.
De Saint-Aubert 22
Pour combler leurs déficits, ou arrêter les excédents, les caisses devraient pouvoir élever ou abaisser le montant des cotisations. Or, cette opération est impossible : il faut que la cotisation soit la même pour toute l’étendue du pays.
Le législateur allemand de 1899 s’est tiré de cette difficulté par une curieuse innovation. Il laissa aux établissements régionaux leur autonomie et la disposition de leur fortune, mais il créa à côté de la fortune particulière à chaque établissement un fonds commun à tous les organes d'assurance. Ce fonds commun sert au paiement d'une partie des rentes et comble les déficits des établissements pauvres.
Il était impossible d'imaginer une plus ingénieuse CO mbinaison. Aussi, sommes-nous heureux d'en retrouver le principe dans le projet Ricard que nous allons analyser.
L'assurance est réalisée par des caisses régionales autonomes, en tout point semblables aux établissements d’assurance de la loi allemande. Les caisses régionales ont la personnalité civile. Elles perçoivent les cotisations d’assurance des ouvriers de leur ressort, font fructifier les capitaux recueillis, instruisent les demandes de rentes et liquident les rentes.
A côté du ministre du commerce fonctionne un Conseil central des retraites ouvrières dont les attributions se rapprochent de celles de l'Office impérial des assurances. Toutefois, ce conseil aura en plus la gestion du « fonds commun ». Toutes les cotisations des patrons, en effet, au lieu de devenir, comme les cotisations des assurés, la propriété des caisses régionales viennent former le « fonds commun » affecté au paiement d’une fraction des rentes liquidées par les caisses régionales.
En réalité le système financier de M. Ricard ne diffère
du système allemand que sur un point. Le « fonds commun » de la loi allemande reste par fractions entre les mains des établissements d'assurance qui le gère séparément. Le fonds commun du projet Ricard est géré par les fonctionnaires du Conseil central de Paris.
Si le législateur français veut créer des caisses régionales vraiment autonomes, il devra nécessairement adopter le système du «fonds commun ».MM.Lebon et Guieysse, frappés des dangers de la décentralisation financière de l’assurance et ne songeant probablement pas à la combinaison précédente, se résolurent à rejeter le principe de l’autonomie financière des caisses régionales. D’après leurs projets tous les capitaux d’assurance sont la propriété d’une caisse centrale, la caisse générale d'assurance. Toutefois les caisses régionales sont investies du droit de placer les capitaux prélevés dans leur ressort, au nom de la caisse générale dont elles sont de simples succursales.
Les caisses régionales des projets Lebon et Guieysse sont un essai intéressant de décentralisation administrative des services d'assurance et surtout du service de placement des capitaux. Car, 1l faut le reconnaître le placement des capitaux est une des grandes difficultés des lois d'assurance. Quel que soit le système financier adopté, il y aura toujours des sommes importantes à faire fructifier. Les caisses régionales trouveront des placements sûrs el avantageux plus facilement qu’une caisse unique.
Mais dans les projets Lebon et Guieysse, l’autonomie des caisses régionales est plutôt fictive, puisque celles-ci n’ont pas la faculté de posséder en leur propre nom. Le projet Ricard, au contraire, laisse aux caisses régionales la propriété pleine et entière des cotisations des assurés de leur
ressort.
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Ces organisations ayant une fortune propre auront bien plus de vie et d’activité que les « succursales » proposées
par MM. Lebon et Guieysse.
Les caisses régionales autonomes seront toutefois sou-
mises pour le placement de leur fortune à certaines prescriptions à déterminer. Nous les indiquerons plus loin. Nous allons exposer maintenant ce que nous croyons
pouvoir devenir l’organisation des assurances en France.
B. Essai d'organisation de l'assurance.
Nous distinguons trois sortes d'organes d'assurance :
io Le conseil central ;
20 Les caisses régionales ;
3° Les sous-préfectures, les bureaux municipaux et les
tribunaux arbitraux.
10 Le conseil central.
a) Sa composition.
Le conseil central à son siège à Paris. Nous empruntons au projet Guieysse la nomenclature des membres qui le composent :
Le conseil central est présidé par le ministre du commerce et comprend :
2 sénateurs nommés par le Sénat ;
2 députés nommés par la Chambre ;
2 membres de la Cour des Comptes ;
2 membres du Conseil d'Etat, nommés par le ministre du commerce.
Le directeur de la caisse des dépôts et consignations ;
Le directeur général ees fonds au ministère des finances ;
Mali Dee
Le directeur des contributions directes ;
2 inspecteurs des finances ;
2 présidents des caisses régionales et 4 actuaires agrégés de l’Institut ou personnes notoirement connues en matière de prévoyance et nommées par le ministre du commerce.
Les membres du conseil, autres que les membres de droit sont nommés pour { ans.
Le conseil central rappelle par sa composition l'Office impérial des assurances. Nous croyons qu'il serait utile de lui donner à peu près les mêmes attributions que l’organe
suprême des assurances de l'Empire allemand.
b) Attribution du conseil supérieur.
Les attributions du conseil supérieur de la caisse centrale sont :
1° La rédaction des règlements d'administration et leur envoi aux caisses régionales ;
2° La rédaction des instructions et règlements spéciaux relatifs aux placements des capitaux de l’assurance par les caisses régionales ;
3° L'administration des capitaux qui ne sont pas entre les mains des établissements d'assurance régionaux (le fonds commun) ;
4° Le règlement des conflits entre les organes des caisses régionales ;
5° La revision des décisions des tribunaux arbitraux ;
6° Lestravaux de statistique, de calcul rendus nécessaires pour le bon fonctionnement de l’assurance ;
7° La rédaction d’un rapport annuel sur la situation des caisses régionales et du fonds commun, et la distribution de ce rapport aux membres du gouvernement et des deux
Chambres.
Nous n’insisterons pas sur ces attributions de l’autorité centrale d’assurance. Nous n'avons voulu d’ailleurs que donner des indications générales afin de préciser notre
pensée.
20 Les caisses régionales.
a) Direction.
Il est créé dans chaque département ou groupe de départements une caisse régionale d’assurance dont le siège est fixé au chef-lieu du département, ou dans le cas de caisse régionale commune à plusieurs départements, au chef-lieu d’un de ces départements.
Les caisses régionales sont gérées par des fonctionnaires nommés par le gouvernement sous la surveillance d’un conseil régional.
Les conseils régionaux, comme le propose le projet Guieysse, comprennent un inspecteur des finances nommé par le ministre du commerce et qui est spécialement attaché à la caisse régionale, le trésorier général et le directeur des contributions directes du département où est le siège de la caisse régionale.
Ces trois fonctionnaires forment l’élément, « fonctionnaire » du conseil. À côté d'eux siège un élément électif comprenant, pour chacun des départements compris dans la circonscription d’assurance :
2 conseillers généraux nommés par le conseil général ;
6 membres choisis par les employeurs ou patrons, faisant partie des comités d'arrondissement et nommés par eux ;
6 membres choisis parmi les assurés membres de la commission cantonale et nommés par eux.
Les membres désignés par le gouvernement et les mem-
bres élus sont nommés pour 4 ans. Ils nomment leur président ;
Le conseil régional, proposé par M. Guieysse ressemble au comité des établissements d'assurance allemands. Les fonctionnaires eten particulier l’inspecteur des finances expédieront les affaires courantes. Les autres membres du conseil se réuniront, en assemblée pléniaire, périodiquement, tous les mois par exemple, pour examiner les questions importantes en particulier celles qui se rapportent au place-
ment des capitaux.
b) Rôle des caisses régionales.
La direction de la caisse régionale :
1° Examineet instruit les demandes de rentes d'invalidité, accorde les rentes si les demandes lui paraissent justifiées. Si la rente est refusée, le refus motivé est notifié à l’assuré ;
2° Emet les timbres d’assurance et les dépose dans les bureaux de poste pour qu’ils y soient mis à la disposition des patrons comme les timbres d’affranchissement ;
3° Gère les capitaux qui proviennent de l’émission et de la vente des timbres d'assurance dans le département. La direction doit se conformer à ce sujet aux instructions de la caisse centrale ;
4° Le paiement des rentes est effectué par l'intermédiaire de la poste, sur mandat de la direction de la caisse régionale. Tous les trois mois, un règlement de compte a lieu entre la caisse centrale et l’administration des postes. La caisse centrale indique à chaque caisse régionale la somme qu'elle devra payer pour sa part ;
5° La direction rend compte en détail au conseil central de toutes les opérations qu’elle a effectuées et soumet à son
approbation tous les projets de placements. Toute décision
importante qui n'aurait pas été approuvée par la caisse centrale pourra être annulée.
Le conseil central accordera aux caisses régionales toute la liberté d'action qu'il croira compatible avec la bonne et sage gestion des capitaux. Il est difficile de préciser quelle devra être l'indépendance réelle des caisses régionales. Nous avons la certitude que, gagnées aux idées de décentralisation qui vont chaque jour progressant dans Île monde, les autorités centrales sauront donner aux caisses d’assurance des départements une très large autonomie ; sans abdiquer leur droit de surveillance et de réglementation. La création des caisses régionales résout le difficile problème du placement des capitaux de l'assurance. On a souvent, depuis quelques années, affirmé que le service des rentes nécessitera une capitalisation pouvant aller jusqu’à 12 milliards. Le système financier dit « système de capitalisation ou de couverture complet » aboutissait bien à une accumulation énorme de capitaux. Mais ce procédé est aujourd’hui abandonné et remplacé soit par le système « des primes fixes », soit par le système de la répartition avec constitution d’un fonds de réserve. D’après les calculs des actuaires de l'Office du travail annexés au projet Lebon, les capitaux des caisses d'assurance ne dépasseront pas 1 milliard 1/2. Cette somme se répartira entre les caisses régionales et le fonds commun géré par le conseil central. Ce serait faire preuve de parti pris que d'affirmer l’impossibilité pour chacun de ces organes de placer un capital de 80 à 100 millions dans une grande région.
Les valeurs d'Etat, les obligations départementales et communales constitueront une notable fraction de la fortune des caisses d’assurance. Les rentiers se plaindront peutêtre de cette demande importante de valeurs d’Etat. Ils
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auront la possibilité de placer leurs capitaux dans l’industrie. D’immenses territoires, dans des régions infiniment fertiles, restent encore incultes. Ces pays nouveaux ouverts par de hardis explorateurs à la civilisation ont besoin de capitaux pour leur mise en œuvre. Ceux-là qui redoutent l'accumulation d’un milliard de capitaux dans le monde désespèrent singulièrement de l’intelligence et de l'esprit d'initiative des générations à venir.
Les avantages des caisses régionales pour le placement des capitaux paraissent incontestables. Mais nous savons bien l’objection que rencontrent tous les projets de décentralisation dans les pays de régime parlementaire.On craint de voir les passions politiques s’introduire jusque dans les conseils d'assurance. Si cette objection était décisive contre la création des lois sociales, le régime parlementaire serait à jamais condamné. Nous osons espérer qu'il n'en est rien. L'Allemagne, sans être un pays de régime parlementaire, connaît aussi les luttes politiques ardentes qui divisent les hommes. Et pourtant, jamais la politique ne s’est introduite dans les comités des établissements d'assurance. Les patrons et les ouvriers, membres des organes d’assurance ont compris l'importance et la gravité de leurs fonctions ; ils jouent consciencieusement le rôle d’administrateurs que la loi leur impose. L'expérience a d’ailleurs démontré, dans tous les Etats, que les passions politiques font trêve même chez les hommes les plus révolutionnaires lorsque ceux-ci se trouvent face à face avec les responsabilités du pouvoir ou occupés à la défense de leurs intérêts professionnels. Rien n'est plus capable de moraliser les classes populaires et de les soustraires à l'influence des idées de désordre, que de les intéresser dans une large mesure à la
gestion des affaires publiques.
Les caisses régionales ont leur siège au chef-lieu du département; elles sont encore très éloignées des assurés. Aussi, est-1l nécessaire de créer, dans les arrondissements des organes locaux, dontla collaboration sera extrêmement
précieuse.
30 Les organes locaux.
Les organes locaux des caisses régionales sont : 1° Les sous-préfectures et les bureaux municipaux ;
2° Les tribunaux arbitraux.
19 Sous-préfectures et bureaux municipaux.
Nous avons étudié en Allemagne le rôle, en matière d’assurance, des sous-préfets (landrathe) dans les régions agricoles et des bureaux municipaux dans les villes de plus de 10.000 habitants.
L’instruction préliminaire des demandes de rentes d’invalidité, les enquêtes sur l’état de santé des assurés qui réclament la rente ne peuvent être confiées qu'à des autorités, d’une part, assez voisines du domicile de assuré pour connaître sa situation de santé, de l’autre, assez éloignées pour être soustraites aux influences locales. Il était, par exemple, impossible de demander aux maires des villages de donner un avis sur le bien-fondé desrequèêtes des assurés. Des sentiments d'amitié, des liens de famille, quelquefois au contraire, la haine et la passion politique empêcheraient le maire de donner un avis sincère sur l’état de santé de l’invalide et d’instruire les demandes avec impartialité. Les sous-préfets dans les arrondissements agricoles, les mairies dans les grandes villes nous paraissent répondre aux conditions précédentes,
Dès qu’un assuré devient invalide, il s'adresse à la mairie de son domicile. Celle-ci commet un médecin pour lexaminer, réunit les pièces justificatives : acte de naissance, carte-quittance, certificat d'identité, certificat du médecin, et envoie le tout au sous-préfet.
Celui-ci examine le dossier et s’il croit devoir donner un avis favorable à la demande de rente, envoie immédiatement toutes les pièces à la caisse régionale. Si, au contraire, le sous-préfet ne juge pas la demande fondée, avant d'émettre un avis, il convoque l'assuré à comparaître devant lui, ou, s’il ne peut se transporter, à produire des explications par mandataire. Un supplément d'enquête, une nouvelle expertise médicale peut être ordonnée.
Tout avis défavorable à un assuré doit être discuté en présence de deux représentants des patrons et des assurés, Au sous-préfet est adjoint, en effet, un comité de patrons et d’assurés qui, une fois par semaine, viennent siéger en séance publique.
Les membres du comité de représentants à la sous-préfecture sont nommés par les sociétés de secours mutuels, les syndicats patronaux et ouvriers et, à leur défaut, les conseils municipaux de l'arrondissement. Il est donné à chacun de ces groupements un nombre de voix proportionnel au nombre des membres ouvriers et patrons qu'ils comprennent. Mais les patrons seuls prennent part au vote des délégués patrons, les ouvriers seuls votent pour les délégués assurés.
Nous repoussons le suffrage universel pour l'élection des membres de cette sorte de conseil d'arrondissement spécial aux assurances. Le vote au suffrage universel ne se fait jamais sans une certaine agitation qu'il importe d’éviter
dans la formation des organes d'assurance.
Les membres du comité d'arrondissement sont au nombre de dix. Ils doivent, au moins pour moitié, habiter dans un rayon de ro kilomètres de la sous-préfecture. Les fonctions sont d’une durée de quatre ans.
Le comité doit, pour siéger, se composer d’au moins un patron et un assuré, sous la présidence du sous-préfet. Il y aura une séance par semaine.
Après le débat oral sur les demandes de rente, les membres du comité rédigent leur avis par écrit. Le procès-verbal de la séance et ces avis sont joints au dossier. L'ensemble des pièces est enfin envoyé à la caisse régionale qui décide, accorde ou refuse la rente.
L'intervention du comité d'arrondissement est une garantie très sérieuse pour les assurés. Nous insistons sur l'utilité de cette procédure devant des délégués patrons et ouvriers. Car, une loi d'assurance contre l’invalidité doit donner aux assurés la plus grande confiance dans les autorités qui instruisent leur demande de rente.
Cette organisation locale est empruntée à la législation allemande. Nous ne croyons pas possible d'imaginer une combinaison à la fois plus simpleet plus parfaite.
Les sous-préfets en France sont presque unanimement considérés comme des fonctionnaires dont l'existence, au point de vue administratif tout au moins, n’est peut-être pas indispensable. Nous ne partageons pas cet avis. Nous croyons qu’ils pourraient devenir très utiles. En leur confiant le rôle d’organes locaux des caisses régionales d’assurance, on décentraliserait les services d'assurance, sans aucune augmentation de dépenses ni aucune création de fonctionnaires nouveaux.
Dans les villes de plus de 10.000 habitants, c'est la mairie
elle-même qui joue le rôle du sous-préfet. Au maire est
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joint un comité municipal quiremplit la mème fonction que le comité d'arrondissement : il émet son avis motivé après les débats relatifs aux demandes de rente.
Malgré cette sérieuse procédure, les assurés peuvent être mécontents de la décision prise par la caisse régionale à l'égard de leur demande de rente. Il importe de créer des
tribunaux arbitraux très à la portée des assurés. 29 Tribunaux arbitraux cantonaux.
Le projet Guieysse prévoyait l'existence d’un « comité cantonal » dans chaque canton pour le règlement des conflits en matière d'assurance.
Ce comité ou tribunal arbitral comprend :
Le juge de paix, président;
Trois employeurs ou patrons et trois assurés nommés par les membres de la caisse régionale d'assurance.
La composition de ce tribunal et le mode d'élection des assesseurs rappelle très exactement celles des tribunaux de la législation allemande.
Les tribunaux arbitraux de canton jugent les conflits entre patrons et assurés ou entre ceux-ci et la caisse régionale d'assurance.
La procédure auprès des tribunaux arbitraux est très simple. Tous les genres de preuves sont admis.
Il n’existe contre les décisions arbitrales que le moyen de la revision auprès du conseil supérieur de la caisse centrale de Paris.
Les organes locaux de l'assurance peuvent donc fonctionner sans création de fonctionnaires. C’est évidemment un avantage incontestable; la combinaison que le législateur adoptera devra éviter d'augmenter le nombre des fonction-
naires.
Les caisses régionales, sous la surveillance rigoureuse de la caisse centrale, sont les organes essentiels de l’assurance obligatoire. Mais il existe déjà des caisses patronales délivrant des rentes d'invalidité et de vieillesse ; le gouverne-
ment aura la faculté de les assimiler à des caisses régionales.
4° Caisses patronales reconnues.
Les membres des caisses reconnues satisferont à lobligation d'assurance par leur seule affiliation à ces caisses. Ils n'auront pas besoin de coller de timbres si ces institutions prévoient un autre mode de perception des cotisations.
Pour qu’une caisse de retraite soit agréée par le gouvernement, 1l faudra qu’elle accorde à ses membres des avantages au moins égaux à ceux de la caisse d'assurance d’Etat. Seront agréées, par exemple, les caisses de retraite des ouvriers et employés des compagnies de chemins de fer, des grandes administrations, des compagnies minières, etc... Les rentes de ces ouvriers et employés seront majorées par Etat, comme celles de la caisse d'assurance d’Etat, si elles
ont été accordées dans les mêmes conditions.
