CHAPITRE III

PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI TENDANT A ELARGIR L'INTERVENTION DE L'ETAT

Dans les chapitres précédents, nous avons examiné les deux interventions actuelles de l'Etat dans l’assurance contre la grêle. Nous nous proposons, dans le présent chapitre, d’étudier les projets et propositions de loi qui ont cherché à développer cette intervention en organisant un système complet d'assurance.

Tous ces projets et toutes ces dispositions ne concernent pas exclusivement l’assurance-grêle, mais comprennent souvent l’ensemble des risques agricoles: grêle, gel, inondation, mortalité du bétail, incendie.

Nous allons être obligés de procéder à une énumération qui sera forcément longue — nous nous excusons auprès du lecteur, — mais c’est, à notre avis, la seule méthode possible : l’économie de chaque proposition doit être étudiée dans son ensemble, car elle se rapporte à la situation agricole telle qu'elle était au moment où cette proposition a été présentée.

Voyons d’abord l'activité législative avant la guerre 1914-1918, puis celle de nos jours.

SECTION Î

Avant la guerre 1914-1918

L'idée première remonte à Louis Blanc, alors qu'il était secrétaire du Gouvernement provisoire de 1848 (1). Celui-ci proposa la création d’une Caisse Nationale dont les rouages se développeraient dans toutes les branches administratives du pays. L’assurance devrait être obligatoire, les primes perçues par le percepteur au moyen de centimes additionnels. En cas de refus par l’assuré des offres fixées par l’expertise, la question serait tranchée par un jury analogue à celui de l’expropriation (?). Mais ce projet était trop idéaliste et devait rapidement disparaître. De même une proposition de M. Huguenin, reprenant la même idée, échouait en 1851.

Cette idée de socialisme d'Etat se retrouve formulée d’une manière très forte dans un projet de 1857, dû à Napoléon IIT en personne. C’est M. Senon, chef de section au ministère d'Etat qui fut chargé d'élaborer un projet de décret pour l'établissement d’une Caisse générale des Assurances Agricoles (%). « Le but de l'institution, disait le Moniteur, est d’indemniser les cultivateurs, au moyen d’une cotisation annuelle, fixe et volontaire, des pertes causées dans leurs récoltes et leurs bestiaux. » Ce projet entendait faire de l’assurance une attribution de l'Etat et constituait de plein droit tous les maires agents de la Caisse générale.

(1) Moniteur Universel des 1 mars, 27 avril, 2, 3, 6, mai 1848.

(2) On retrouve dans la nomination du nouvel expert, le vieux principe de tradition française qui fait de l’ordre judiciaire le protecteur de la propriété.

(3) Moniteur du 15 juin 1857.

Après de longues discussions le Conseil d’Etat, réuni en Assemblée générale, repoussa le projet à une forte majorité. Mais l'Empereur tenait à la réalisation de son idée et il fit constituer officieusement la Caisse d'assurances, officiellement repoussée par le Conseil d'Etat.

Elle fut fondée en 1858, au capital de 1 million de francs. Mais, dès 1861, elle ne put payer, en ce qui concerne la grêle, que 40 % à ses adhérents. On porta alors le capital à 2 millions, puis à 12 millions en 1863. Puis ce furent les liquidations successives de la Caisse bétail en 1866, de la Caisse grêle en 1867 et de la Caisse incendie en 1869. L’essai échoua donc lamentablement.

Après cet insuccès, l’idée de l’assurance par l'Etat fut abandonné jusqu’en 1879, date de la proposition Vacher (‘), qui reprend les dispositions du projet de 1857.

En 1882, proposition présentée par M. Langlois : « Tous les biens exposés à l’un des cinq risques: grêle, incendie, gelée, épizootie et inondation devront être obligatoirement assurés par une Mutuelle nationale » (5).

Dans chaque département les Conseils généraux nommaient les Directeurs, l’Assemblée Nationale, le Directeur et le Contrôleur général. Les percepteurs feraient le recouvrement des cotisations comme des impôts. Des règles d'organisation très complexes mettant en marche toute la hiérarchie administrative empéchèrent cette proposition d'aboutir.

Les propositions précédentes se bornaient à faire de

(4) Annales de la Chambre des Députés ; Documents Parlementaires, 1879.

(5) Annales de la Chambre des Députés ; Documents Parlemenlaires, 1882.

l’assurance une « attribution de l’Etat » tout en garantissant le paiement des sinistres à l’aide de cotisations. Mais à partir de 1890 nous voyons apparaître un système d'assurances agricoles mettant à Îa « charge du budget » le paiement de tous les sinistres (6). Ce furent :

En 1890, la proposition Quintaa ("), stipulant que l'Etat, assurait à chaque agriculteur l'intégralité du montant de sa récolte moyennant 20 centimes additionnels aux quatre contributions directes de tous les contribuables. Ce système devait permettre la création d’une sorte de Trésor de l’agriculture. Mais cette proposition faisait peser sur les contribuables, même non agriculteurs, les centimes additionnels, ce qui était par trop injuste. Aussi M. Quintaa, en 1891, y substitua-t-il une seconde proposition où étaient affranchis les immeubles des contribuables dont l’industrie était étrangère à l’agriculture (f). Entre temps, M. Rivet avait dépoé uns proposition analogue (°),.

Toujours en 1891, M. Chollet présentait une proposition ({°) ayant pour objet la création d’une « Caisse générale d'assurances agricoles » dirigée par l'Etat. L'assurance était obligatoire pour la grêle, et les cotisations proportionnelles à la valeur des objets assurés, l'Etat devant verser chaque année dans cette Caisse une somme égale aux secours qu'il accordait annuellement aux sinistrés.

Les propositions précédentes nécessitaient une augmentation de charges des contribuables. En 1893 MM. Daynaud, de Cassagnac, Fauré et Peyrusse ima-

(6) TarrzraNpteR : Assurances Agricoles, 1899.

(7) Première proposition Quintaa du 17 mai 1890. (8) Deuxième proposition Quintaa du 17 mai 1891. (9) Proposition Rivet du 9 mars 1891.

(10) Proposition Chollet du 8 décembre 1891.

ginèrent de pourvoir aux assurances agricoles par l'attribution du produit de l’impôt foncier (#) qui serait versé à une Caisse spéciale. Ils préconisèrent une double assurance : d’abord l’assurance obligatoire, chaque contribuable de l’impôt foncier étant ainsi assuré du remboursement des pertes occasionnées par les fléaux atmosphériques à concurrence des fonds ainsi réunis. Puis une assurance facultative, les agriculteurs pouvant verser 20 centimes additionnels destinés à constituer une réserve en cas d'insuffisance de la première assurance. Ces deux Caisses seraient gérées par la Caisse des Dépôts et Consignations.

En 1893 également (?) M. Jonnart crut trouver la solution dans le système des Caisses de Secours fondées à la fin du xvm° et au début du xix° siècles et dont certaines fonctionnaient encore (%). M. Jonnart voulait généraliser ces Caisses départementales dans lesquelles l'Etat, sans être l’assureur direct, interviendrait pour autoriser certains de ses agents à les administrer sous le contrôle du Préfet. Chaque Caisse départementale aurait une existence autonome, mais se rattacherait à une Caisse centrale dite Caisse Nationale de Secours faisant office de réassurance. Pour aider leur développement, M. Jonnart proposait d'interdire à l’Etat de distribuer aucune indemnité aux agriculteurs sinistrés, les fonds devant être versés à la Caisse Nationale, qui aurait ainsi comme ressources le ver-

(11) Proposition du 26 janvier 1893.

(12) Proposition Jonnart du 28 mars 1893.

(13) Caisse des Ardennes, créée en 1779 par l’Archevêque de Reims, dans un but d'assistance, réorganisée en 1868 et 1875, sous forme de Société d'Assurance avec un Conseil d’Administration nommé par le Préfet.

Caisse de la Marne, instituée à Chalons en 1804, réorganisée en

Caisse de secours contre la grêle dans la Meuse, créée en 1805.

Caisse de la Somme, organisée par des arrêtés de 1819 et de

sement de 1/20 des recettes des Caisses départementales, l’apport de l'Etat provenant des subventions non versées, les intérêts du fonds de réserve.

Cette idée de l’assurance organisée en plusieurs paliers fut reprise par M. Viger en 1894 (4), alors Ministre de l’Agriculture. Son projet, plus étudié, préconisait l’organisation des Caisses communales ou cantonales réassurées par des Caisses départementales, elles-mêmes réassurées au 2° degré par une Caisse Nationale de Secours. Des exemptions d'impôts devaient faciliter leur développement. Ce projet fut en partie réalisé par la loi du 4 juillet 1900, que nous avons vue précédemment, et l’organisation actuelle de la mutualité agricole est, dans ses grandes lignes, celle préconisée par M. Viger.

En 1893 MM. Rey et Lachièze présentaient une première proposition (%) ayant pour objet la création d'une Caisse Nationale d’assurances mutuelles entre les communes, mais elle ne fut pas discutée et il y eut plusieurs mois après une seconde proposition presque semblable (15).

L'assurance serait facultative entre les communes, mais, si le Conseil municipal décidait l'assurance, obligatoire pour tous les propriétaires de la commune. Les cotisations seraient variables et proportionnées aux risques. Quant à l'Etat, il administrerait la Caisse Centrale et verserait une subvention égale à 20 % des cotisations ; les dommages, pour donner droit à l’indemnité, devraient être supérieurs à 10 % et la perte serait remboursée à concurrence de 75 %.

De leur côté, MM. Philippon et Sochon, reprenant l’idée émise par M. Jonnart, déposèrent, la même

(14) Projet Viger, 24 avril 1894.

(15) Première proposition du 6 mai 1898. (16) Deuxième proposition du 5 décembre 1893.

année (!), une proposition de loi basée sur l’établissement d’une Caisse centrale et des Caisses départementales. Mais la Caisse Nationale était pour eux le véritable assureur et non une simple Caisse de réassurance, des Caisses départementales faisant ici office d’intermédiaire. L'assurance était obligatoire, mais les intéressés pouvaient choisir entre l'assurance par l'Etat ou l’assurance par les Sociétés privées.

A la même époque la Commission du Crédit Agri cole, présidée par M. Méline, étudia toutes les diverses propositions précédentes. Elle admit le principe de l’assurance obligatoire et proposa une Caisse Nationale garantissant les récoltes contre la grêle à concurrence de 18/20. Cette Caisse serait gérée et administrée par l'Etat, qui verserait annuellement une subvention ; les tarifs devraient tenir compte de la nature et de la situation du risque.

Dans un autre ordre d'idées, certaines propositions se placent exclusivement au point de vue de la connexité qui doit exister entre le Crédit agricole et l’Assurance agricole.

M. Gendre, en 1894 ({#), prenait comme point de départ que l’assurance est nécessaire à la conservation du gage. Îl faut donc réserver les bienfaits du Crédit agricole aux agriculteurs assurés. Aussi proposait-il la création de Caisses d’assurances agricoles émanant des Syndicats agricoles. L'assurance et le crédit seraient alors garantis tous deux par un gage spécial, un privilège sur la récolte.

M. Calvet reprit cette idée en 1895 ({) et la développa. Il préconisait en premier lieu un système de

(17) Première proposition du 27 mai 1893.

Deuxième proposition du 21 novembre 1893.

(18) Proposition du 3 juillet 1894.

(19) Proposition du 12 juillet 1895.

Caisse analogue à celui de M. Philippon et, en second lieu, d'organiser en faveur des seuls agriculteurs assurés un crédit rural particulier dont les ressources seraient constituées par les bénéfices réalisés par l'assurance.

Depuis 1900 de nombreuses propositions sont encore à l’ordre du jour, mais elles n’apportent aucun élément nouveau, se contentant de reproduire les suggestions émises précédemment. Citons-les donc rapidement :

En 1901, M. Devins imaginait de créer un impôt de 1 % sur le revenu des valeurs mobilières en vue d’allouer aux sinistrés agricoles une indemnité de 835 % du montant de leur perte (?°).

En 1903, M. Bouhay Alex (?) concluait à une Caisse Nationale dotée de crédits équivalents à ceux qui étaient inscrits alors au budget pour secours aux sinistrés de l’agriculture. L'assurance demeurait facultative et le contrat se formait par une simple déclaration d'adhésion faite à la mairie.

Avec une proposition Magnaudé et Augé nous en revenons à un système entièrement étatiste : assurance obligatoire à une Caisse d'Etat, cotisation à l’hectare recouvrée comme impôt (2). C’est à un système analogue, moins l'obligation de l’assurance, que se ralliaient en 1909 MM. Fitte et Noguès.

En 1910, deux propositions nouvelles étaient déposées. Celle de M. Charles Dumont (#) proposait d’imposer aux propriétaires une contribution obligatoire d'assurance contre la grêle ; les primes devaient varier

(20) Proposition du 22 mai 1901.

(21) Proposition du 30 juin 1908.

(22) Notons aussi deux propositions de loi relatives À l’établissement du monopole de toutes les assurances ; celle de M. ne du 27 février 1908 et celle de M. Couderc, le 12 juillet

(23) Proposition de loi du 10 juin 1910.

suivant la nature des cultures, l’indemnité égale à 80 % de la perte serait attribuée dans la proportion de 1/3 au propriétaire et de 2/3 au fermier. M. Tabouriech (#) reprenait la même idée. Pour tous les deux il y aurait une Caisse Nationale autonome entièrement gérée par l'Etat.

En 1911, au Sénat, M. Emile Rey (#) reprit sa proposition, déposée en 1895 à la Chambre. Celle-ci fit l’objet d’un rapport sommaire de M. Lebert concluant à la prise en considération. M. Rey se préoccupait de faire subventionner par l'Etat les Caisses mutuelles établies par la loi de 1900 à raison de 0,25 par membre et 25 % des cotisations. Mais il se proposait aussi de créer une Caisse centrale de réassurance mutuelle, gérée par la Caisse des Dépôts et Consignations. A cette Caisse serait attribué un fonds initial de dotation de 1.800.000 francs à prélever sur le produit des jeux.

SECTION II

Depuis la guerre 1914-1918

Si les hostilités marquèrent un temps d'arrêt de l’activité législative, les propositions et projets tendant à établir une assurance d'Etat contre la grêle se succédèrent dès la reprise économique. Nous laisserons de côté les projets tendant à organiser un monopole général de l’assurance (°).

(24) Proposition de loi du 8 juin 1910.

(25) Proposition de loi du 6 juin 1911.

(26) On peut citer :

— En 1924, la proposition de loi de M. Jules Nadi, Député, tendant à l'institution du monopole.

— En 1925, projet de caisse nationale de réassurance pour

En 1919 (7) M. Herriot, alors sénateur, pensait que la solution « était dans l'équilibre des risques par la Fédération des Caisses d'Assurances mutuelles contre la grêle, Fédération départementale d’abord, nationale ensuite ». Aussi propose-t-il la formation à la base, de Caisses communales d’assurances dont Îla création était facultative pour tout Conseil municipal. et que celui-ci alimentait par une taxe sur la propriété non bâtie pouvant varier de 0,30 à 1,32. A défaut du Conseil municipal, la Caisse pourrait être établie par un Syndicat agricole. Au-dessus des Caisses communales, il y aurait une Fédération départementale réassurant 70 % obligatoirement. Enfin une Caisse nationale réassurant également obligatoirement 70 % des risques assurés par la Caisse départementale. Ce projet ne demandait aucun concours financier de l'Etat.

En 1933 (#) M. Chéron, alors Ministre de l’Agriculture, déposait un projet qui ne fut même pas rapporté à la Chambre. C'était un projet « de faculté absolue et de pur encouragement à la mutualité ». Admettant que l'échec du développement des Caisses locales grêle provenait de la difficulté à parer aux premiers risques par l'insuffisance de leurs ressources, M. Chéron envisageait deux mesures : d’abord des prêts à des Caisses régionales de Crédit agricole et la création d’un fonds de garantie alimenté par les allocations jusqu'alors distribuées et qui seraient amenées à disparaître.

Rappelons le décret du 2 août 1923 relatif au fonctionnement des Caisses Mutuelles Agricoles, que

assurer l'équilibre du budget sur des bases nouvelles, par M. Caillaux, alors Ministre des Finances.

— En 1933, proposition de la loi de M. Vincent Auriol, tendant à assurer l'équilibre du budget général de l'exercice 1933, par l'institution du monopole.

(27) Proposition de loi du 5 septembre 1919.

(28) Proposition de loi du 13 novembre 1923.

nous avons vu précédemment, et qui rappelle cei taines idées émises dans les précédentes propositions, . puisqu'il organisait l’assurance à trois degrés.

En 1924, un groupe de députés (?) trouvant le développement de la Mutualité agricole insuffisante, déposait une proposition de résolution tendant à inviter le Gouvernement à préparer et à soumettre sans retard aux Chambres un projet de loi organisant un système d'assurance nationale contre la grêle et les ouragans.

En 1925, M. Carrère (%) reprend le projet de M. Herriot et le développe. Il part du point de vue que les « circonstances de la grêle » imposent la création de l'assurance par région, et-que les risques étant dispersés et limités, l'Etat doit venir en aide aux agriculteurs supportant la charge principale de l’assurance. Les régions particulièrement exposées étant classées, l’assurance municipale pourra être organisée, et le rôle des propriétés foncières non bâties servira de base à l'imposition annuelle. M. Carrère développe longuement ensuite quelle serait l’administration des régions d'assurances et le fonctionnement par commune, dont le maire serait l'agent chargé de centraliser toutes les opérations.

Cette proposition fut envoyée à la Commission de l’Hygiène et de l’Assurance sociales. M. Bonnevay, rapporteur (%) critique la division arbitraire en région de grêle et expose un projet inspiré de M. Chéron d’après lequel l’assurance contre la grêle serait tout d’abord garantie par des mutualités agricoles encou-

‘29) Proposition de MM. Bellac, Couderon, Teyssier, Cante, Marquet, 28 juin 1924.

(30) Proposition de M. Carrère, Sénateur, 9 juin 1925.

(81) Séance du 2 juillet 1926 : au rapport de M. Bonnevay, s’ajoutaient deux avis, l’un de M. Amédée Vidal, au nom de la Commission d'Administration Générale ; l’autre de M. Duchein, eu nom de la Commission d’Agriculture.

ragées au moyen de prêts et de subventions et fonctionnant indépendamment de toute espèce d'obligation. En outre, dans les départements plus spécialement exposés à la grêle, les Conseils généraux auraient le droit d'organiser, pour certaines cultures, l’assurance obligatoire dans le cadre du département, en laissant aux assujettis le choix de leurs assureurs, qui pourraient être soit les mutuelles énoncées précédemment, soit des organismes privés.

Mais la question n’était toujours pas résolue. En 1927, M. Albert Sérol, député (?) déposait une proposition de résolution invitant le Gouvernement à déposer notamment un projet de loi, organisant l'assurance mutuelle des travailleurs des champs, contre la perte de capitaux et de récoltes causées par les fléaux naturels.

En 1928, M. Roche chargé d’un rapport supplémentaire sur la proposition Carrère de 1925, reprenait intégralement celui de Bonnevay de 1926.

En 1929, M. Boudet (*) déposait une proposition de loi ayant pour objet la création d’une Caisse autonome d'assurance nationale agricole contre les calamités.

La même année, M. Bonnevay (#), député, déposait une nouvelle proposition pour inciter les cultivateurs à s'assurer. Une fois le cultivateur assuré à un organisme quelconque l'Etat interviendrait et supporterait la moitié de sa prime. Le principe de liberté de l’assurance serait maintenu, mais un certain contrôle des primes des Compagnies privées aurait lieu par le Ministre de l’Agriculture, éclairé par un Comité consultatif des assurances agricoles.

(32) Annexe au procès-verbal de la séance du 3 novembre 1927. 133) LE — — 26 juillet 1929.

(34) — — — 28 mai 1929.

Nous avons vu que la loi de finances du 30 décembre 1928 avait prévu l’organisation d’une Caisse d’assurances contre les calamités agricoles. Aussi plusieurs propositions tendent-elles, au cours de l’année 1930 à déterminer le fonctionnement de cette Caisse. D'un côté nous avons le projet du Gouvernement présenté par M. Tardieu (#) et de l’autre les propositions de M. Delbos (#%) et Monnet (*).

L'année suivante, après examen de ces textes, un rapport fut fait par M. Chevrier (#), rapporteur de la Commission d'Agriculture, et un avis présenté par M. Taudière (®).

Nous n'en étudierons pas le contenu puisque ces diverses suggestions ont abouti à la loi de finances du 31 mars 1932 qui, nous l’avons vu précédemment, a institué les Caisses de Solidarité et les allocations spéciales pour les agriculteurs habitant dans les communes calamiteuses. Notons simplement que dans les propositions socialistes Delbos et Monnet se trouvait l’idée d’une organisation nationale de l'assurance grêle suivant les bases déjà émises par M. Carrère et M. Bonnevay et qui n’a pas abouti. À ce sujet signalons un nouveau rapport sur la proposition Carrère présenté par M. Gadaud (*), en 1931 également.

En 1933 (“), à la Chambre des députés, était déposée une nouvelle proposition de résolution invitant le Gouvernement à présenter un projet de loi sur l’assurance contre les calamités agricoles par M. J. Renaud, qui trouvait insuffisante la loi de 1932. Cette propo-

(35) Annexe à la séance du 19 décembre 1929.

(36) — — 22 novembre 1929.

(37) -— = 20 décembre 1929.

RS 2 27 juin 1930.

(39) — — 4 novembre 19390.

(40) Rapport du 2 juillet 1931.

(41) Proposition du 30 mai 1933.

sition prévoyait l’organisation d’une assurance véritable, générale, obligatoire, dont l’équilibre serait réalisé grâce à une contribution de l'Etat (prélevée sur le budget de la Guerre) et à des cotisations progressives prélevées sur les assurés.

En 1934, puis en 1935 (®), M. Mahagne déposait une proposition de loi tendant à assurer aux agriculteurs le remboursement de leurs récoltes détruites par la grêle. M. Mahagne ne demandait l’ouverture d’aucun crédit. Dans les départements où la demande en serait faite par la Chambre d'Agriculture, l'assurance serait obligatoire : déclaration à la mairie des récoltes, prime perçue par le fisc, experts désignés par les électeurs agricoles.

En 1935 (#), M. Delom Sorbé faisait un rapport au nom de la Commission d'Agriculture chargée d'’examiner la proposition précédente de M. Renaud. Se ralliant à l’esprit général de la proposition, M. Delom Sorbé préférait l'établissement des primes au moyen de centimes additionnels au principal de l’impôt foncier sur les propriétés non bâties.

SECTION III

Considérations générales

L'énumération précédente était nécessaire pour montrer combien le législateur s’est sans cesse préoccupé de la question des assurances agricoles.

Cherchons maintenant à dégager les idées directrices de ces projets et de ces propositions.

(42) Proposition du 25 juin 1935.

(43) — 25 juin 1935.

On remarque que celles-ci tournent autour de trois questions qui se commandent l’une l’autre :

— D'abord, quel procédé l'Etat doit-il employer pour assurer contre la grêle ?

— Ensuite, cette assurance doit-elle être obligatoire ?

— Enfin, quelles ressources l’Etat pourra-t-il utiliser pour couvrir les risques grêle ?