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à l’autre, puisque l’invalidité n’est que la conséquence d’une maladie plus ou moins prolongée, et que l’assurance-maladie par son action préventive, aboutit à diminuer les charges financières de l’assurance invalidité. La rente d'invalidité n'est en somme qu'une prolongation durable du secours de maladie précédemment accordé et par conséquent il serait assez logique de prévoir une organisation unique pour recueillir les cotisations et distribuer les prestations des deux assurances. Mais à bien examiner la question, il nous semble que le législateur, lors de la codification des assurances sociales, n’a point regretté de ne les avoir pas unifiées. L'organisation actuelle

ayant donné des résultats excellents, les auteurs de l'assurance

s’opposèrent formellement à tout changement,non pas qu'il soit impossible de transformer de nos jours l’organisation actuelle en une organisation unifiée, mais parce que les risques sont réellement de nature différente. La séparation des organismes dans l'assurance locale, n’est point due au hasard quelles qu'aient pu être les déclarations officielles du gouvernement allemand (r),mais elle est dictée par des considérations d'ordre technique et administratif. L'assurance-invalidité comporte l'allocation de pensions rares mais permanentes et nécessite un capital de couverture relativement important, tandis que l’assurance contre la maladie ne prévoit que des secours temporaires, fréquents il est vrai, mais n’exigeant qu'un capital peu élevé. Tandis qu’il suffit de créer pour cette dernière des caisses d’une faible importance, d’une étendue territoriale limitée et situées a proximité de la résidence des assurés, il est indispensable pour la première d’avoir des organismes capables de fournir de grands efforts, d'un ressort territorial étendu et d’une puissance financière considérable. S'il est inutile et même nuisible de confier à des caisses importantes le service de l’assurance maladie, il ne fait pas de doute que les caisses de malades, même groupées entre elles seraient incapables de supporter le gros risque de l’invalidité. Ce sont les caisses régionales puissantes qui se prêtent le mieux à la réalisation pratique de l’assurance-invalidité.

1. Voir : L’unification des assurances sociales dans la Vie sociale,1996, p. 65. :

La solution adoptée, a d’ailleurs fourni les meilleurs résultats, car, nous allons le voir, l’organisation actuelle répond aux besoins des intéressés. La caisse régionale, aidée par des Offices locaux, donne toutes les garanties pour le paiement rapide et régulier des pensions allouées. Les patrons ont intérêt à une institution peu coûteuse et à un mode de perception simple des primes. L'unification des assurances aurait nécessairement pour conséquence une augmentation de la tâche des personnes occupées à titre honorifique ; il faudrait prévoir le remplacement d’une partie de ces emplois gratuits par des fonctionnaires ; les dépenses s’en trouveraient augmentées, sans que les frais administratifs aient été sérieusement diminués. Quant à la simplicité du mode de perception, celle-ci ne dépend nullement de l'unification des organismes, elle est motivée par la différence des risques mêmes. Ajoutons encore que les caisses elles-mêmes sont hostiles à toute unification, dans laquelle elles voient une menace contre leur autonomie financière, et c’est l'intérêt même de l'assurance de conserver à tout prix cette autonomie qui a permis d’écarter tout esprit bureaucratique, et de faire de ces caisses des institutions bien vivantes et capables de rendre des services importants à la classe laborieuse (1).

Gette autonomie financière des organes est en effet l’une des caractéristiques du système allemand. La caisse de Strasbourg comprend un comité-directeur, composé de fonctionnaires d'Etat et une délégation, comparable au conseil d’administration d’une société privée. Ce sont ces organes qui exécutent les opérations financières en toute souveraineté, recueillent les cotisations et distribuent les prestations légales. La caisse jouit de la personnalité juridique et peut ainsi gérer ses richesses avec une grande liberté, elle peut notamment voter son budget librement. Sa souveraineté financière n'est limitée que dans la mesure indispensable pour que les obligations de l’assurance soient garanties. L'autorité de contrôle, en l'espèce l'Of-

.1. La nouvelle loi française du 5 avril 1928 semble avoir unifié les différents risques ; en réalité elle prévoit des fonds de répartition et. de capitalisation suivantlecas, Voirmon article dansla Viesociale,octobre 1928, p. 102-107. ;

fice général des Assurances Sociales d'Alsace et de Lorraine, a le droit de formuler des objections au cas où les dépenses de la caisse menaceraient de rompre l'équilibre financier de l’Assurance (1). Ce système des caisses régionales, jouissant d’une large autonomie sous un contrôle technique peu gênant, nous paraît le meilleur moyen de faire de l’assurance invalidité non une institution bureaucratique, c’est-à-dire trop attachée à la lettre des règlements, mais une œuvre sociale ayant pour principe de se rendre utile à la classe ouvrière.

Là situation financière des caisses d’assurance.

Du moment que l’essurance est basée sur un système des primes moyennes on doit prévoir une situation financière variable suivant les différentes caisses régionales. Puisque le bilan actuariel ne tient pas compte des conditions particulières de certaines caisses, la situation financière de chacune ne peut être conforme à la situation générale prévue par les actuaires, que si son risque est identique au risque moyen adopté dans les calculs. C’est l'hypothèse qui fut admise par le législateur lors de la création de l'assurance invalidité. On prévoyait un développement sensiblement égal de la fortune des diftérentes caisses ; une situation déficitaire semblait exclue de prime abord pour les caisses agricoles et même fort improbable pour celles des régions industrielles. Aussi les actuaires se croyaientils en droit de renoñcer à tout système de réassurance et de se contenter d'une répartition des charges entre les différentes caisses au prorata du taux et non de la valeur technique des primes. Maïs toutes ces hypothèses initiales étaient erronées, comme le prouva l'expérience ultérieure. Après dix années d'existence la situation générale de l'assurance invalidité était

1. Le projet du budget est à soumettre 2 semaines avant la séance de la Délégation à l'Office général de l'assurance. L’autorilé de surveillance examine sile projet est conforme à la loi et aux statuts etsiles dépenses projetées ne menacent pas l'équilibre financier de la caisse. En cas d'inobservation de la loi ou des statuts, ou bien si le bilan actuariel prouve que les dépenses de l’Institut ne lui permettent plus de tenir ses engagements sans attaquer les réserves mathématiques, l'Office doit faire opposition au budget, insister sur une réduction des dépenses ou bien envisager une majoration des primes. Le litige est porté devant la Chambre du contentieux administratif dont la décision est définitive.

satisfaisante, tandis que la situation individuelle de certaines

caisses était fort embarrassée ; et, chose imprévue, c'étaient les

caisses des grandes villes et des régions industrielles qui étaient

prospères, alors que les caisses agricoles par contre souffraient d’un déficit technique qui ne leur permettait pas de tenir leurs

engagements. En l’absence d’un service de réassurance, cette

situation ne pouvait qu'empirer êt compromettre gravement le fonctionnement général de l'institution (1).

Comment expliquer la situation financière précaire des caisses rurales à laquelle on ne s’attendait pas ?

La première cause réside certainement dans un mode de gestion défectueux. Chaque établissement a en effet le devoir de veiller par un contrôle sévère à la rentrée régulière des recettes en timbres ; celles-ci ne sont suffisantes que sides mesures administratives rigoureuses garantissent la perception exacte du nombre et du montant des cotisations. D'autre part tout en admettant une certaine libéralité dans l'octroi des rentes, il est impossible d'en augmenter le nombre sous peine d’aggraver démesurément les charges (2), de même les dépenses pour le traitement curatif, prestation facultative, doivent être subordonnées à la capacité financière ; et la loi elle-même ne permet les dépenses sociales que jusqu’à un certain pourcentage des ressources. Il faut placer avantageusement les capitaux, réaliser les économies dans l'administration. C’est en partie pour ne pas avoir observé ces règles élémentaires d’une bonne gestion financière que les caisses agricoles étaient en déficit.

Il faut ajouter que les conditions de travail dans les régions agricoles sont spéciales et que notamment la durée annuelle du travail est moins grande que dans l'industrie, ce qui amène une réduction de recettes. D'après certaines observations on peut admettre que plus de la moitié des assurés agricoles ne sont soumis que pendant 25 semaines par an à l'obligation de l'assurance, le reste du temps les ouvriers travaillent pour

1. En période d'équilibre, certaines caisses agricoles (par exemple la caisse de la Prusse Orientale) devaient percevoir pour une pension annuelle de 155,64 m. une prime hebdomadaire de 48,41 Pf tandis que les institutions des grandes villes (Berlin) n'auraient eu besoin que d’une contribution de 17,08 Pf Pour une pension annuelle de 270,94 m,.

2. Vu les salaires modiques à la campagne, les ouvriers agricoles sont plus aisément considérés comme invalides, 2

leur propre compte. Ce fait réduit sensiblement le nombre moyen des primes etle montant des ressources des caisses rurales tandis que la charge en rentes reste sensiblement la même. Enfin ilest manifeste que les populations rurales ont tendance à se soustraire au paiement des cotisations ; tandis que les ouvriers syndiqués de l’industrie sont habitués aux versements pour leurs caisses de secours, les travailleurs des campagnes, plus isolés, n’ont pas encore apprécié, comme il convient, les bienfaits de l'assurance. Signalons que le contrôle est d'ailleurs plus difficile et plus coûteux dans les campagnes. Au surplus les établissements industriels bénéficient de certains éléments ‘favorables qu’on n'observe pas dans la même mesure dans les régions agricoles ; le nombre de cas d’extinction des droits par sortie volontaire est plus grand, ainsi que celui de suspension de rentes par cumul avec les pensions d'accident est plus grand dans l'industrie qu'ailleurs. Toutes ces causes ont une influence certaine sur la situation défavorable des caisses agricoles, mais restent néanmoins d’importance secondaire.

D'autres éléments dépendant des circonstances locales ont une plus grande influence. La répartition des assurés dans les diverses classes de salaire est nécessairement différente suivant les régions. Or, c'est de cette répartition que dépend-précisément l'accroissement des ressources d'une caisse ; les classes inférieures versent des primes trop faibles et les classes supérieures trop fortes pour les rentes allouées ; donc si les premières sont prépondérantes, et c’est justement le cas pour les caisses agricoles, la majeure partie des recettes sert au paiement des rentes ; dans les régions industrielles par contre, où l'effectif des assurés des classes supérieures est plus nombreux, il n’est nécessaire d'employer à cet effet qu'une partie infime des ressources, par conséquent les caisses industrielles peuvent accumuler dans un laps de temps relativement court une fortune considérable, alors que les autres moins favorisées s’acheminent vers un déficit certain.

Mais la cause essentielle de la situation précaire de certaines caisses réside dans une mauvaise répartition par âge de la population assurée. Les calculs du législateur de 1889 reposent

Rene

sur l'hypothèse que la répartition par âge dans l’ensemble de l'assurance est proportionnelle à celle des cotisants des caisses régionales ; c’est admettre que chaque caisse comprend d'une manière générale un même nombre de bons et de mauvais risques. En réalité les caisses rurales se composent en grande partie d’assurés âgés, tandis que celles des régions industrielles assurent des ouvriers jeunes et bien portants. Il existe un mouvement d'immigration des jeunes vers les centres industriels laissant dans les régions agricoles un vide qui n'est comblé que par l'émigration d'ouvriers d’un âge plus avancé. On constate doncune véritable fuite des bons risques vers les caisses industrielles, alors que les mauvais retournent ou restent dans celles de la campagne. Or, comme le nombre moyen des cas d'invalidité dépend de l’âge des assurés, il en résulte une augmentation considérable du nombre des pensions. D’après l'expérience de l’assurance-invalidité (1), la proportion des invalides par rapport au nombre des assurés est de 48 % pour les âges compris entre 60 et 70 ans. Ce chiffre est 30 fois plus élevé que pour les âges de 20 à 4o ans, et 2 fois plus que pour ceux de 40 à 60 ans, Par conséquent la proportion des ouvriers âgés étant plus élevée dans les régions agricoles que dans les centres industriels, le nombre des rentes d'invalidité augmente d’une façon anormale pour les caisses agricoles. D'après certaines statistiques, celui-ci s’élèverait au double du nombre moyen des pensions accordées par les caisses industrielles et le nombre des rentes de vieillesse atteint encore des proportions beaucoup plus considérables. C’est là une conséquence directe de la mauvaise répartition par âge des assurés.

Cette progression anormale du nombre des pensions impose à certaines caisses une charge beaucoup trop lourde par rapport à leurs ressources ; celles-ci en effet, conséquence du principe de la prime moyenne, ne changent pas malgré cet accroissement de leur charge. Pour des motifs d'ordre social, les cotisations sont indépendantes de la gravité du risque ; Par conséquent les cotisations payées par les vieux dans les régions agricoles ne couvrent pas leurs risques, tandis que les