CHAPITRE IV

Projet d'organisation de l'Assurance libre

contre le chômage involontaire

dans Tagglomération bruxelloise.

Le moment est venu de déduire une conclusion de l'ensemble des documents réunis dans cette étude. Pour ne pas nous perdre dans des considérations théoriques abstraites et pour rester sur le terrain de la pratique, — sur lequel nous nous sommes efforcé de nous maintenir pendant tout le cours de ce travail, — nous n'avons cru pouvoir mieux faire que de donner à notre conclusion la forme d'un projet d'organisation de l'assurance contre le chômage dans l'agglomération bruxelloise. On trouvera infra le projet de statuts de la mutuaHté à fonder à cet effet, et nous allons tâcher d'en faire saisir exactement le sens et la portée par quelques explications préalables.

§ 1<»^. — Forme de l'Assurance contre le Chômage involontaire.

La première question qui s'est posée à nous est celle de savoir quel système il faut préférer : celui de l'assurance libre ou celui de l'assurance obligatoire ? Nous donnons la préférence à l'assurance facultative. Toutefois il importe d'ajouter que notre préférence se justifie, non par des raisons intrinsèques, mais uniquement par des considérations d'opportunité. Nous ne sommes point de ceux qui repoussent a priori le principe même de l'assurance obligatoire et estiment que la malheureuse expérience de St-Gall a fait faire définitivement banqueroute à ce principe. A nos yeux, si l'expérience de St-Gall doit servir de leçon, c'est uniquement pour montrer comment l'assurance obligatoire contre le chômage ne doit pas être organisée. Peut-être le temps n'est il pas éloigné où une autre municipalité (Bâle, Zurich ou quelque grande ville d'Allemagne) nous démontrera par son exemple qu'une organisation

viable peut-être donnée à l'assurance obligatoire contre le chômage involontaire.

Mais nous reconnaissons volontiers que le principe de l'assurance obligatoire n'est pas chez nous entré dans les mœurs, comme en Allemagne, où le principe de l'obligation est consacré pour les assurances contre la maladie (depuis 1883), les accidents (depuis 1884), l'invalidité et la vieillesse (depuis 1889) (1). Or l'histoire du droit nous enseigne que ce sont les mœurs qui font les lois et non les lois qui améliorent les mœurs : n'est pas viable une loi qui ferait violence aux mœurs, c'est-àdire aux idées reçues et courantes. Il serait donc tout au moins maladroit d'appliquer le principe de l'obligation à l'assurance ouvrière la plus récente en date, l'assurance contre le chômage, alors que l'opinion n'est pas encore préparée par l'étude ou la consécration de ce principe appliqué aux assurances ouvrières plus anciennes, l'assurance contre les accidents, la maladie, l'invalidité et la vieillesse.

Il nous a paru que la meilleure forme '^ adopter pour l'organisation de l'assurance libre contre le chômage involontaire, c'est la constitution d'une Société mutuahste assurant à ses membres des secours temporaires en cas de chômage involontaire. Il va sans dire que la fondation de cette société serait abandonnée à l'initiative privée ; mais à raison de la torpeur bien connue de l'initiative privée, il serait désirable de voir les pouvoirs pubhcs stimuler autant que possible le zèle des intéressés et provoquer notamment par des démarches officieuses la fondation de la dite Société mutualiste.

Nous supposons la création d'une seule société pour toute l'agglomération bruxelloise. La raison en est que l'assurance contre le chômage est une matière trop nouvelle et trop inconnue pour qu'il ne faille pas montrer la plus grande prudence et la plus grande circonspection dans

(i)En Autriche, l'assurance est obligatoire contre les accidents (depuis 1887) et contre la maladie (depuis 1888). En Suisse, où l'on s'inspire surtout de la législation germanique, le principe de l'assurance obligatoire n'est pas encore consacré par une loi fédérale ; mais cette question y est étudiée et discutée d'une manière approfondie, de sorte que là aussi on peut dire que l'opinion est préparée et que la question est mûre.

son organisation. Il va sans dire que le contrôle d'une seule mutualité d'assurance sera plus simple et plus aisé que la surveillance de multiples sociétés du même genre. D'ailleurs l'expérience de Berne et de Cologne ne nous permet-elle pas de prévoir que, — du moins pendant les premières années, — le nombre des sociétaires sera relativement restreint? Rien n'empêche au surplus la Société mutualiste de se diviser en sections, du moment où le nombre de ses membres s'accroîtrait considérablement.

Nous supposons également que la Société mutualiste ne poursuit d'autre but que d'assurer des secours temporaires aux sociétaires atteints par le chômage. Certes on pourrait concevoir qu'une Société mutualiste ayant une Caisse de maladie, d'accidents, de frais funéraires, etc., institue en outre une Caisse de chômage, et il serait désirable que pareille tentative fût encouragée par des subventions des pouvoirs publics. Cepeiîdant, en entrant dans cette voie, on risquerait fort de compromettre l'organisation môme de l'assurance contre le chômage; car nous est avis que celle-ci, — à ses débuts du moins, — ne saurait être d'une trop grande simplicité.

Une Société mutualiste d'assurance contre le chômage ne rentre pas dans l'une des catégories mentionnées par la loi du 23 juin 1894 sur les sociétés de secours mutuels. Elle ne jouirait donc pas de la reconnaissance légale. Mais serait-il téméraire d'affirmer que, si pareille société se constituait et prospérait^ le législateur n'hésiterait pas à ajouter à la nomenclature de l'article 1°^ de la loi du 23 juin 1894, une nouvelle catégorie de sociétés mutualistes,celles qui assurent aux sociétaires des secours temporaires en cas de chômage involontaire ? (1).

§ 2. — BÉNÉFICIAIRES DE l'AsSURANCB.

L'idéal serait incontestablement que tous les salariés, auxquels leurs ressources minimes ne permettent pas de réserver une poire pour la soif, — par exemple tous ceux dont le salaire n'excède pas 2,000 francs l'an, — fussent assurés contre le risque de chômage. Toutefois, pour ne

(i) Le même vœu a été exprimé en France par M»" le professeur Raoul Jav, dans la Revue politique et parlementaire ^ VII (1896), p. 348-350.

pas compromettre, à ses débuts, l'existence de la Mutualité projetée, nous proposons de n'y admettre, — du moins pendant les premières années, — que les ouvriers, à Texclusion des gens de service. Mais nous donnons au terme « ouvrier » le sens large que lui attribue l'arrêté royal du 15 août 1889 organique des Conseils de l'industrie et du travail : nous entendons par ouvriers, non seulement les ouvriers proprement dits, mais aussi les contremaîtres et les artisans (art. 6, 1° du projet de statuts).

Pour être admis dans la Mutualité d'assurance, l'ouvrier doit résider dans l'agglomération bruxelloise, depuis un an s'il est belge et depuis cinq ans s'il est étranger (art. 6, 2o).Tous les ouvriers qui résident dans les villages voisins et viennent travailler dans l'agglomération bruxelloise sont donc exclus. 11 serait d'ailleurs, sinon impossible, du moins fort onéreux pour la Mutualité établie à Bruxelles de contrôler efficacement la situatioii de membres qui habiteraient au loin.

La condition de résidence dans l'agglomération bruxelloise ne suffit pas pour donner accès à la Mutualité d'assurance; il faut, en outre, travailler dans l'agglomération ou tout au moins pour un établissement situé dans l'agglomération (art. 6, 3°).

Il y a sans doute fort peu d'ouvriers qui résident dans l'agglomération et travaillent au dehors ; mais s'il s'en trouve, ils ne peuvent avoir accès à la Mutualité, parceque les difficultés de contrôle seraient aussi grandes à leur égard qu'à l'égard des ouvriers résidant au dehors. Il va sans dire toutefois qu'un ouvrier travaillant pour un patron bruxellois (un peintre-décorateur par exemple) conserverait le droit d'entrer dans la Mutualité, bien que son patron l'ait envoyé en province ou même à l'étranger pour effectuer certains travaux.

Il est à remarquer aussi que Iç membre de la Mutualité qui quitte l'agglomération bruxelloise ne perd pas nécessairement la qualité de membre. Pour qu'il en soit ainsi, il faut que son départ soit définitif, sans esprit de retour (art. 11). S'il s'en va uniquement faire une saison dans une ville d'eau par exemple, il peut conserver sa qualité de membre. Attacher à tout départ, même momentané, l'exclusion de la Mutualité d'assurance, ce serait engager tous les membres de celle-ci à ne jamais chercher d'occupation que dans l'agglomération bruxelloise même et

provoquer peut-être sur le marché du travail de Bruxelles une dangereuse recrudescence de l'offre de bras. Aussi estimons-nous qu'il est plus sage, pour la Mutualité d'assurance, de favoriser au contraire les déplacements de ses membres atteints par le chômage (comparez : art. 33).

Une limite d'âge minima et maxima doit être fixée pour les membres de la Mutualité d'assurance ; car chez le tout jeune ouvrier et chez le vieillard, le risque de chômage est trop considérable pour être encore assurable. La limite minima est de 18 ans (art. 6, 4^) et la limite maxima, 65 ans (art. 12). Seulement nous n'admettons pas qu'un ouvrier puisse encore entrer dans la Mutualité après l'âge de 60 ans accomplis (art. 6, 4<>) ; car la présence de nombreux membres âgés constitue pour la caisse de la Mutualité une lourde charge qui ne peut être compensée que par la circonstance que la dite caisse a bénéficié de la cotisation de ces membres pendant un certain nombre d'années. Durant les six derniers mois, le membre qui atteint la limite d'âge est dispensé du paiement des cotisations (art. 12), par la raison que le membre entrant doit payer la cotisation pendant six mois avant de pouvoir jouir des avantages que confère la Mutualité (art. 29).

Nous admettons les femmes dans la Mutualité d'assurance (art. 7). Cette disposition se justifie d'elle-même. Néanmoins il est certain qu'elle accroîtra les difïîcullés de contrôle et de surveillance. Dès lors ne seraitil pas prudent, — pendant les premières années seulement, — de tenir les femmes à l'écart, à l'exemple de la Caisse de Cologne (voir : supra p. 57, §5).

Dans notre projet, l'admission des membres n'est pas abandonnée à l'arbitraire du Conseil d'administration ou même de l'Assemblée générale. Du moment où les conditions prescrites par l'art. 6 de notre projet sont réunies, l'admission est de drbit. Il doit en être ainsi, par la raison que la Mutualité est subventionnée par les pouvoirs publics et qu'il est inadmissible qu'une personne puisse être privée du bénéfice de ces subventions par suite d'un pur caprice d'une assemblée.

§ 3. — Prime db l'Assurance, La prime ou cotisation à payer par les membres de la Mutualité d'as*

surance doit être en corrélation avec le montant de l'indemnité à toucher en cas de chômage et aussi avec le coefficient de risque de chômage.

Nous avons vu supra que la caisse de St-Gall (§ 7 et 11 des statuts organiques du 23 juin 1895, p. 82 et 83), les projets de Bàle (§ 15 et 26 p. 99 et 103) et le projet de Zurich (art. 17 du projet de règlement organique du 13 octobre 1897, p. 131), pour proportionner la cotisation ou prime d'assurance au montant de l'indemnité de chômage, imaginent un système fort compliqué de distinction de classes de salaire. Ce procédé, outre qu'il manque absolument de simplicité, présente cet autre inconvénient grave d'impliquer un contrôle constant du taux exact des salaires de chaque assuré. Aussi croyons-nous que le système consigné par nous dans l'art. 23 de notre projet, mérite à tous égards la préférence. Toute vérification et tout contrôle du salaire des assurés disparaissent : ceux-ci fixent eux-mêmes et à leur gré le montant de leur cotisation mensuelle. L'indemnité qu'ils recevront en cas de chômage sera en corrélation directe avec la prime qu'ils auront payée : pour maintenir cette corrélation constante, nous avons imaginé le critérium du salaire d'une heure.

Le sociétaire qui entre dans la Mutualité fixe le salaire d'une heure, sur le pied duquel il désire être assuré. Ce salaire ne doit pas nécessairement être celui que l'assuré gagne réellement en une heure. Rien n'empêche par exemple un ouvrier gagnant 50cenlimes l'heure de s'assurer sur le pied d'un salaire de 25 centimes l'heure. D'ailleurs il arrivera fréquemment qu'un ouvrier se trouve contraint de s'assurer sur le pied d'un salaire inférieur à son salaire réel ; car nous fixons le maximum de 40 centimes l'heure, au salaire sur le pied duquel l'assurance peut être agréée parla Mutualité. Ce maximum se justifie parla circonstance que l'indemnité de chômage croit en raison directe du montant du salaire déclaré, de sorte qu'admettre l'assurance sur le pied d'un salaire supérieur à 40 centimes l'heure, ce serait accroître singulièrement les charges delà Caisse d'assurance. D'autre part, nous fixons au salaire à déclarer par le sociétaire entrant un minimum de 15 centimes l'heure, parce qu'il ne faut pas non plus que les cotisations puissentôtre par trop minimes.

Du moment où le sociétaire entrant aura fait la déclaration du

salaire d'une heure, sur le pied duquel il désire être assuré, il connaîtra l'étendue exacte de ses droits et de ses obligations. Supposons par exemple un ouvrier n'ayant pas charge de famille et appartenant à une profession qui ne l'expose pas à des chômages périodiques; il déclare s'assurer sur le pied d'un salaire de 25 centimes l'heure. Que va-t-il résulter de cette déclaration? La cotisation mensuelle sera de 50 centimes (art. 23 du projet de statuts) ; l'indemnité journalière en cas de chômage sera de fr. 1.25 (art. 30) ; le maximum de ce qui pourra être touché pendant un exercice annuel sera de 75 francs (art. 32).

Voilà pour ce qui est de la corrélation entre le" montant de la cotisation et le montant de l'indemnité. Reste à déterminer les mesures à prendre pour proportionner le montant de la cotisation à l'intensité du risque de chômage. Nombreuses sont les circonstances qui influent sur l'étendue des risques de chômage : celle-ci peut croître pon seulement à raison de la nature de la profession, mais aussi par suite de circonstances purement individuelles d'âge, d'état physique ou moral, etc. 11 va sans dire qu'il est matériellement impossible à une mutualité d'assurance contre le chômage de tenir compte de toutes les circonstances purement individuelles et de fixer isolément pour chaque sociétaire le coefficient de risque. Il faut se contenter d'une approximation et se borner à grouper les professions en un certain nombre de catégories, suivant qu'elles sont plus ou moins exposées au chômage. Pareil groupement des professions sera assurément malaisé, tant que nous ne posséderons pas une statistique complète du chômage dans l'agglomération bruxelloise ; d'autre part nous ne pouvons tirer parti qu'avec une extrême prudence des statistiques étrangères, d'ailleurs fort incomplètes, que nous possédons, car les conditions du travail diff*èrent notablement d'un endroit à un autre.

Les Caisses d'assurance de Berne et de Cologne ne font aucune différence entre les professions et fixent pour tous les assurés une prime ou cotisation uniforme ; mais n'est-ce point là une des principales imperfections de ces deux institutions, qui en arrivent ainsi, grâce à cette uniformité, à n'attirer à elles que les plus mauvais risques ? (1)

(i) Le même vice entachait la Caisse de St-Gall et à celle-ci il devait nécessairement être fatal, puisqu'à St-Gall l'assurance avec prime uniforme était

Cependant il faut reconnaître, d'autre part, qu'à rechercher une trop scrupuleuse exactitude, on risque de tomber dans Técueil d'une complication excessive. Aussi proposons-nous, à l'exemple du projet de Bâle du 8 novembre 1894 (§ 4, supra p. 95) et du projet de Zurich du 13 octobre 1897 (art. 5 du projet de règlement organique, supra p. 129), de diviser les professions en deux catégories, selon qu'elles sont exposées ou non à des chômages périodiques ou saisonniers (art. 22 du projet de statuts). Mais, à la différence des règlements et projets de règlements auxquels nous empruntons le principe de cette division, nous ne fixons pas, dans notre projet de statuts, les professions qui appartiennent à chacune de ces catégories. Nous préférons abandonner à la Mutualité elle-même (sous réserve du recours prévu par l'art. 40 alin. 2 et suiv.) le soin de dresser la liste des professions rentrant dans chacune des deux catégories (art. 22 alin. 2). Elle pourra maintenir continuellement son classement er^ harmonie avec l'expérience de tous les jours; tandis qu'un groupement arrêté dès à présent ne varietur courrait le risque d'être arbitraire et inexact à défaut de sa base naturelle et sûre : une statistique complète et impartiale du chômage professionnel. Ainsi, par exemple, il semble constant que les ouvriers du bâtiment doivent être rangés dans la catégorie des travailleurs exposés à un chômage périodique et régulier; cependant, ne serait-il pas inexact de les y ranger tous indistinctement? Les auteurs du premier projet de Bâle de 1894 l'avaient si bien compris qu'ils autorisaient le Conseil d'Etat à faire passer d'une catégorie dans l'autre certaines industries du bâtiment moins exposées au chômage saisonnier, et le second projet de Bâle de 1896 divise les industries du bâtiment en deux groupes distincts (§ 4 des projets de Bâle-ville, supra p. 95).

Nous proposons de doubler la cotisation mensuelle pour les ouvriers exposés à un chômage périodique : ils payeront quatre heures du salaire déclaré, tandis que les autres n'en payeront que deux (art. 23 du projet de statuts).

Dans notre pensée, la division des professions en deux catégories

obligatoire et que les bons risques ne pouvaient par coniéquent se soustraire à celte assimilation avec l«s mauvais risques.

n'est que provisoire ; nous la proposons à cause surtout de notre souci de donner à l'organisation de l'assurance contre le chômage la forme la plus simple. Mais nous croyons que lorsque l'organisme nouveau aura fonctionné pendant quelque temps et aussi lorsque nous posséderons la base solide d'une statistique complète du chômage professionnel, rien ne s'opposera à une organisation un peu plus complexe de la Mutualité d'assurance. N'apparaîtra-t-il pas en effet qu'entre ces deux extrêmes : 1°) les professions à chômage périodique et saisonnier (telles que les industries du bâtiment s'exerçant en plein air), et 2°) les industries où le chômage est purement accidentel (telles qu'un grand nombre d'industries manufacturières), il y a une nombreuse catégorie intermédiaire de professions où le travail subit certaines fluctuations sans jamais cesser complètement (telles certaines industries du vêtement et de l'alimentation)? Dès lors la division des professions en trois groupes ou catégories ne paraîtra-t-elle point équitable : le premier groupe payant une cotisation mensuelle de quatre heures de salaire, le deuxième groupe, une cotisation de trois heures de salaire, et le troisième groupe, une cotisation de deux heures de salaire ?

Cette division triparlite aurait pour conséquence d'attirer davantage à la Mutualité d'assurance les bons risques, c'est-à-dire les ouvriers les moins exposés au chômage, notamment ces ouvriers de manufactures ou d'usines qui n'ont à craindre d'autre chômage involontaire que celui qui résulterait d'un accident tel que l'incendie de l'usine ou la faillite du patron. Or il ne faut rien négliger pour attirer ces éléments dans la Mutualité d'assurance^ car ils constituent incontestablement les plus sûrs garants de sa prospérité.. Aussi avons nous, dans le but de favoriser les bons risques, emprunté au projet de Zurich (art. 23, s a/)ra p. 132) la disposition de l'art. 36 alin. 3 de notre projet de statuts, qui réduit de moitié la cotisation du sociétaire qui pendant quatre années consécutives a payé régulièrement ses primes, sans toucher aucune indemnité.

§ 4. — Secours bn cas de chômage.

A. Chômage couvert par l'assurance. — L'assurance ne couvre que le chômage involontaire, c'est-à-dire celui que l'ouvrier n'a pas provoqué par lui-même. Le chômage résultant d'accident ou de mala-

die, bien qu'il soit involontaire, est exclu, parce que les risques d^accident et de maladie doivent faire l'objet d'assurances distinctes (art. 26 du projet de statuts).

En cas de grève, la Mutualité d'assurance ne peut intervenir, parce qu'elle doit rester neutre dans le conflit entre le capital et le travail. Dans les autres cas de chômage, il sera généralement fort aisé de déterminer si la privation d'emploi a été ou non provoquée par la conduite du chômeur. De crainte d'être incomplet, nous n'avons pas voulu énumérer les actes qui rendraient le chômage volontaire ; nous avons préféré, â cet égard, nous en rapportera l'appréciation du Conseil d'administration, dont les décisions peuvent d'ailleurs toujours faire l'objet du recours prévu par l'art. 40 alin. 2 et suiv. de notre projet de statuts.

B. Offre de travail. — Le membre privé d'emploi doit immédiatement se faire inscrire à la fois chez le secrétaire-trésorier (auquel il indiquera les motifs de la privation d'emploi) et à la Bourse du travail (art. 27).

Le premier devoir de toute institution d'assurance contre le chômage est de s'efforcer de trouver du travail aux chômeurs. Mais l'accomplissement de cette tâche entraine de nombreuses difficultés, qu'il est impossible de trancher a priori^ et pour la solution desquelles il faut s'en remettre au bon sens et au tact du Conseil d'administration de la Mutualité d'assurance. Aussi nous sommes-nous borné à formuler, dans l'article 28 de notre projet de statuts, quelques principes qui guideront le Conseil d'administration dans son appréciation.

Selon nouS;il ne faut pas nécessairement que le travail offert rentre exactement dans le cadre de la profession habituelle du chômeur ; il n'en doit être ainsi que pour les ouvriers ayant une instruction professionnelle complète dans un métier spécial, car l'emploi de ceux-ci dans une autre profession serait incontestablement de nature à nuire à leur capacité professionnelle. Quant aux manouvriers, c'est-à-dire aux ouvriers dépourvus de toute instruction professionnelle, puisqu'ils ne mettent à la disposition de l'industrie que leur force physique, rien n'empêche de les employer à tout travail qui ne dépasse pas leurs forces (par exemple le déblaiement des neiges en hiver). Mais entre

ces deux extrêmes: ouvriers dépourvus de toute instruction professionnelle et ouvriers ayant une instruction professionnelle complète dans un métier spécial, il y a une nombreuse catégorie intermédiaire, que M. le professeur Adler de Bàle appelle les demi-instruits. A Tégard de ceux-ci il est impossible d'autoriser ou de proscrire d'une manière générale et absolue le passage d'une profession à une autre : le Conseil d'administration appréciera dans chaque cas particulier suivant les circonstances de l'espèce.

Une autre question que nous avons tranchée dans notre article 28, c'est celle de savoir si le chômeur peut être contraint d'accepter un emploi rendu vacant par une grève ou un lock-out. Nous n'avons pas hésité à donner à cette question une solution négative, à l'imitation des projets de Bàle (§25, supra p. 103), parce que toute institution d'assurance contre le chômage involontaire doit rester complètement étrangère aux conflits entre le capital et le travail.

Nous n'avons pas voulu trancher ne varietur la question de savoir si tout chômeur pouvait être contraint d'accepter une place en dehors de l'agglomération bruxelloise. Sur ce point aussi il nous a paru préférable de nous en remettre au Conseil d'administration, qui s'inspirera de la situation du chômeur et des exigences financières de la caisse.

Il est naturel que la Mutualité d'assurance, pour trouver plus facilement de l'occupation à ses membres, se tienne constamment en rapport avec les Bourses et Bureaux du travail (art. 27 alin. 2 du projet de statuts). En outre, dans cet ordre d'idées, les adi^nistrations communales pourront fréquemment venir en aide à la Mutualité d'assurance, notamment lorsque, dans des circonstances exceptionnelles, elles ont un besoin pressant de bras pour certains travaux imprévus ou momentanés, par exemple le déblaiement des neiges ; sans compter qu'en donnant, dans ces cas, la préférence aux ouvriers affiliés à la Mutualité d'assurance, les administrations communales pourraient provoquer de nombreuses adhésions à la dite Mutualité et contribuer ainsi au développement de celle-ci.

C. Indemnités de Chômage. — Si les efforts tendant à trouver de l'occupation restent vains, le membre de la Mutualité a droit à une

indemnité, après un chômage d'une semaine (art. 29). Dans les règlements de toutes les Caisses d*assurance,que nous avons passés en revue, le droit à une indemnité ne s'ouvre non plus qu'après un chômage de quelques jours, et, ainsi que nous l'avons vu, cette disposition se justifie d'elle-même. Il en est de même de la disposition aux termes de laquelle tout sociétaire n'a droit à une indemnité de chômage qu'après avoir régulièrement payé sa cotisation pendant au moins six mois (art. 29). Signalons en passant que cette dernière disposition a plusieurs corollaires importants : i^) la dispense pour les sociétaires atteints par la limite d'âge de payer la cotisation pendant les six derniers mois (article 12) ; 2o) l'obligation pour le sociétaire qui a touché le maximum d'indemnité pendant une année, de payer six cotisations mensuelles avant de pouvoir prétendre à une nouvelle indemnité (art. 36), et S^) la réserve avec laquelle il y a lieu d'accueillir les demandes de réadmission de sociétaires démissionnaires (art. 15), car il importe d'éviter que les ouvriers soumis au chômage à certaines époques fixes, ne se retirent de la Mutualité pendant quelques mois, chaque année, pour n'y rentrer que précisément six mois avant l'époque de leur chômage périodique.

Dans notre projet, les indemnités de chômage se paient en toutes saisons et non pas seulement pendant les mois d'hiver, comme c'est le cas à Berne et à Cologne. A nos yeux, cette disposition restrictive des règlements de Berne et de Cologne présente le grand inconvénient de ne rendre l'assurance contre le chômage utile qu'aux seuls ouvriers du bâtiment et des terrassements exposés au chômage d'hiver. De môme que l'uniformité de la prime, cette disposition a pour effet d'écarter de la Caisse d'assurance tous les bons risques. Or, comme nous nous préoccupons, dans notre projet, d'attirer à la Mutualité d'assurance les bons risques en même temps que les mauvais, nous préférons le système du paiement des indemnités en toutes saisons.

Quant au montant de l'indemnité journalière de chômage, elle est calculée en prenant pour base le salaire sur le pied duquel le sociétaire a déclaré vouloir s'assurer (art. 23 et 30 combinés) : l'indemnité journalière est de cinq heures du salaire déclaré. Ainsi, par exemple, un sociétaire déclare, lors de son admission, s'assurer sur le pied d'un salaire de 20 centimes l'heure : il paiera une cotisation mensuelle de 80 ou 40 centimes selon qu'il appartiendra à la première ou à la seconde

catégorie (art. 23) et touchera une indemnité journalière de 1 franc, qui sera portée à fr. 1.50 s'il a charge de famille (art. 30). A remarquer, dans l'article 30 du projet de statuts, l'expression « sociétaires qui ont charge de famille » ; nous préférons cette formule à la formule a sociétaires mariés », parce que, selon nous, le célibataire qui a la charge de ses vieux parents mérite autant la majoration d'indemnité que le sociétaire marié.

Il saule aux yeux que, dans le système que nous proposons, l'indemnité journalière de chômage sera toujours inférieure au salaire : elle oscillera entre 75 centimes ou fr. 1.25 au minimum et 2 francs ou fr. 2.50 au maximum (art. 23 et 30 combinés). Le môme phénomène se rencontre dans toutes les Caisses d'assurance contre le chômage et se justifie non seulement par des raisons d'ordre financier, mais aussi par cette considération que l'assurance ne doit garantir au chômeur que le strict nécessaire, sinon elle enlèverait à la recherche de travail par le chômeur le puissant stimulant de l'intérêt personnel.

Ce sont les mômes raisons qui ont fait écarter toute indemnité pour les dimanches et jours fériés légaux (art. 31), et limiter la durée des secours à 60 jours ouvrables ou 10 semaines par an (art. 32). Des restrictions analogues se rencontrent dans tous les organismes d'assurance contre le chômage. Elles sont fondées d'ailleurs sur les éléments de statistique que nous possédons. En effet, M. le professeur Adler de Bâle estime la durée moyenne du chômage à 67 jours par an, et il base cette estimation sur : 1°) la statistique dressée par les syndicats ouvriers allemands^ d'après laquelle la durée moyenne du chômage serait de 10 semaines par an, 2^) les statistiques dressées à Zurich, d'après lesquelles la durée moyenne du chômage était en 1892-93 de 66 1/2 jours par an et en 1893-94, de 58 jours par an (1). On peut ajouter à ces renseignements de M. Adler, les données suivantes : L'enquête sur le chômage à Hambourg en 1893, donne une moyenne de 10 semaines de chômage par chômeur; le recensement du 2 décembre 1895 donne, pour Stuttgard, une durée moyenne de 40 jours par chômeur; le même

(i) Voir : Raoul Jay, Un projet d'assurance contre le chômage dans le canton de Bâle- Villes p. lo.

recensement donne pour Hambourg, sur 18,288 chômeurs, 13,840 qui ont chômé moins de 60 jours et 4,448 seulement qui ont chômé plus de 60 jours; enfin, pour toute l'étendue de l'empire d'Allemagne, ce même recensement donne 85.36 ^/o des chômeurs ayant chômé moins de 90 jours et 14.64 o/o seulement ayant chômé plus de 90 jours. Il est vrai que d'autres statistiques donnent au chômage une durée moyenne plus considérable : d'après le recensement de 1890 aux Etats-Unis cette durée moyenne serait de 3 mois; dans le Massachusets en 1893, elle serait de plus de 4 mois; à Bruxelles en 1893-94 elle serait également de 4 mois. Mais il faut faire au sujet de ces statistiques la remarque suivante :non seulement elles ne font guère la distinction entre le chômage volontaire et le chômage involontaire, mais aussi elles embrassent généralement, outre les véritables ouvriers désireux de travailler, les chômeurs de profession auxquels leurs habitudes de paresse ou leur complexion physique interdisent tout travail sérieux. Ce n'est que sous le bénéfice de ces réserves que nous pouvons utiliser les résultats de ces statistiques, notamment quant à la durée moyenne du chômage. Pour l'enquête faite à Bruxelles en; 1893-94, il est de toute évidence qu'elle comprend de nombreux chômeurs de profession; car les 1,527 chômeurs qu'elle signale, se décomposent, quant à la durée du chômage, de la manière suivante :

715 chôment depuis environ 3 mois 453 » » » 6 »

31 » » » 1 an

Or cette même enquête nous révèle que, sur les 1,527 chômeurs, il n'y en a que 1,076 qui soient robustes et que 451 sont physiquement faibles. N'est-il pas d'évidence que ceux qui chôment 1 an, 9 mois ou même 6 mois se recrutent presqu'exclusiveraent parmi ce contingent d'invalides, qui relèvent bien plutôt de la bienfaisance publique que d'une Caisse d'assurance contre le chômage involontaire? Lajustesse de cette observation saute encore bien plus aux yeux lorsqu'on consulte l'enquête faite en 1893-94 non seulement dans la ville même de Bruxelles, mais dans 7 communes de l'agglomération bruxelloise; car cette enquête

accuse, pour ces sept communes, un ensemble de 3,459 chômieurs, dont 2,047 auraient chômé moins de trois mois et 1,414 plus de trois mois; or, parmi ces derniers, il en est 503 qui chômaient depuis plus de six mois, 149 depuis plus d'un an et 172 depuis plus de deux ans : En vérité, sont-ce encore là des ouvriers? (1)

Comme l'indemnité de chômage est fort minime, il serait assurément désirable qu'elle fut payée intégralement pendant toute la durée du chômage; mais il se pourrait cependant que, pour équilibrer son budget, le Conseil d'administration soit amené à réduire le montant de l'indemnité journalière, lorsque le chômage se prolonge. Nous lui en avons réservé la faculté (art. 32 alin. 2). Des raisons d'ordre financier pourraient amener le Conseil d'administration à arrêter, par exemple, que : du 31° au 45® jour de chômage l'indemnité journalière ne serait plus que de 4 heures du salaire déclaré, du 46® au 60<* jour elle ne serait plus que de 3 heures du salaire.

Qu'on remarque aussi la formule dans laquelle nous fixons le maximum de secours auquel chaque sociétaire a droit (art. 32). Nous ne disons pas, comme la plupart des règlements passés en revue supra, que chaque sociétaire a droit à une indemnité de chômage pendant 60 jours ouvrables par an; mais nous disons que le maximum de ce qu'il peut toucher annuellement est représenté par la somme des indemnités journalières qu'il aurait touchées s'il avait chômé complètement pendant 60 jours ouvrables. Ce calcul sera toujours fort aisé : supposons un célibataire assuré sur le pied d'un salaire de 20 centimes l'heure; l'indemnité journalière est pour lui de 1 franc et la somme maxima à laquelle il a droit, de 60 francs par an ; si le Conseil d'administration avait décidé de faire décroître progressivement l'indemnité, dans la proportion indiquée ci-dessus à titre d'exemple, le calcul du maximum de secours annuels devrait se faire comme suit :

Pendant les 30 premiers jours, 5 h. à 20 cent., soit 1 fr. . . 30 fr. » 15 jours suivants, 4 » jd 80 cent. . 12 fr.

» 15 JD 3 » ♦ » 60 cent. . 9fr.

Ensemble, 51 fr.

(i) Bulletin de P Office du travail de France^ I, 1894, p. 146, 156; III, 1896,

Nous attirons Tattention sur la formule 'de l'art. 32, parceque le maximum calculé d'après les données de cet article peut être payé soit en indemnités de chômage complet (art. 30), soit en indemnités de chômage partiel (art. 34 et 35), soit en indemnités de déplacement (art. 33).

D. Chômage partiel bt profits accessoires (art. 34 et 35). — Nous avons supposé jusqu'à présent que le chômage du sociétaire était complet, mais il peut arriver qu'un sociétaire soit atteint par un chômage partiel, soit parce que la stagnation des affaires ne lui permet plus de travailler que pendant quelques heures par jour ou quelques jours par semaine, soit aussi parce que, privé complètement de travail dans sa profession habituelle, il trouve cependant à s'occuper à des travaux extras, qui lui procurent ce que nous appelons des profits accessoires. Si la Mutualité d'assurance ne venait en aide qu'aux sociétaires privés complètement de toute espèce d'occupation, elle favoriserait singulièrement l'oisiveté; car les sociétaires, pour toucher l'indemnité de chômage, se verraient amenés à refuser tous travaux extras ou toute occupation de quelques heures par jour ou par semaine en morte saison.

Il faut donc que ceux qui sont atteints par un chômage partiel ou qui ne réalisent que des profits accessoires, reçoivent une indemnité. Cette indemnité doit, cela va sans dire, être inférieure à l'indemnité de chômage complet; mais, cependant, elle doit être calculée de telle façon que le sociétaire ait intérêt à conserver une occupation partielle plutôt qu'à chômer complètement. Pour atteindre ce résultat, nous distinguons le chômage partiel (art. 34) du cas où le chômeur, privé complètement d'occupation dans sa profession habituelle, réahse des profits accessoires (art. 35).

Est considéré comme chômeur partiel celui qui ne réalise plus qu'un salaire inférieur à l'indemnité de chômage qui lui est assurée (art. 34). Ainsi, par exemple, le célibataire, qui s'est assuré sur le pied d'un

p. 627 et 756; IV, 1897, p. 59 et 120. — Rapport du bourgmestre de Bruxelles sur Tenquète de 1893-94 : Bulletin communal de Bruxelles^ 1894, i®»" semestre, p. 571 et suiv. ; Revue du travail (Belgique), I, 1896, p. 28 et suiv.

salaire de 20 centimes l'heure, sera considéré comme chômeur partiel, lorsqu'il gagnera moins d'un franc par jour (art. 23 et 30). Voici l'indemnité à laquelle il aura droit : s'il ne gagne plus que 3 francs ou moins de 3 francs par semaine, il aura droit à l'indemnité complète, soit 6 francs par semaine ; s'il gagne de 3 à 5 francs par semaine, il aura droit aux 2/3 de l'indemnité ou 4 francs par semaine; enfin s'il gagne de 5 à 6 francs, il aura droit à la moitié de l'indemnité, soit 3 francs par semaine.

Pour le sociétaire privé complètement d'occupation dans sa profession habituelle et ne réalisant que des profits accessoires, nous avons une disposition analogue (art. 35), empruntée aux projets de Baie (§ ^2, supra p. 108) et dont nous avons exposé (p. 118) la justification et le mécanisme.

On reprochera peut être au système que nous proposons de ne pas mettre exactement sur la même ligne les sociétaires atteints par un chômage partiel et ceux qui chôment complètement, mais réalisent des profits accessoires. Sans doute ces derniers se trouvent légèrement favorisés dans notre mode de calcul de l'indemnité; mais cet avantage, d'ailleurs fort minime, n'est-il pas largement compensé par la circonstance que, privés de toute occupation dans leur profession habituelle, ils se trouvent dans un état d'infériorité sensible vis à vis de ceux qui ont conservé un pied dans l'étrier et retrouveront par conséquent beaucoup plus aisément un emploi constant et régulier dans leur profession.

Au surplus, nous avouons ne pas avoir trouvé de système réalisant l'égahté complète des chômeurs partiels et de ceux qui, chômant complètement, réalisent cependant des profits accessoires. Notamment les projets de Bàle (§ 41 et 42, supra p. 108) consacrent une inégahté plus grande encore entre ces deux catégories de chômeurs.

E. Indemnités de déplacement. — La disposition de notre article 33 accordant une indemnité de déplacement au chômeur qui accepte une place en dehors de l'agglomération bruxelloise, est inspirée par les § 33 et 34 des projets de Bâle (supra p. 105). Nous n'avons pas jugé bon d'accorder» outre les frais de voyage, une indemnité de nourriture.

par la raison que le chômeur continue à toucher, pendant son voyage^ l'indemnité de chômage. L'utilité des indemnités de déplacement n'a sans doute pas besoin d'ôtre démontrée : la Mutualité d'assurance ne peut négliger aucun moyen de favoriser le placement de ses membres, et, s'il y a pléthore de bras dans l'agglomération bruxelloise, les pouvoirs publics eux-mêmes sont incontestablement intéressés à provoquer l'exode de l'excédent.

§ 5. — BUDOBT DE LA MUTUALITÉ d'aSSURANGB.

La base qui nous permettra de dresser le plus sûrement possible le budget probable de notre Mutualité d'assurance, c'est l'enquête sur le chômage fait&à Bruxelles et dans six autres communes de l'agglomération bruxelloise, pendant l'hiver 1893-94 (1). Vpici, en tenant comf>te de la population des dites communes au 31 décembre 1893, la proportion, pour chacune d'elles, du nombre des chômeurs au chiffre de la population :

Bruxelles population : 186.664 chômeurs : 1527 proportion : 0,81 ^/o

Anderlecht — 35.478 - 84 — 0,23 o/o

Koekelberg — 6.638 — 50 — 0,75 «/o

Molenbeek — 51.441 — 525 — 1,02 «/o

St-Gilles — 44.006 — 344 — 0,78 <>/.

St-Josse-ten-Noode — 31.013 — 153 — 0,49 <>/<,

Schaerbeek — 55.894 — 776 — 1,38 %

^■^^^ ^"■"^» ^^i^^mm

Ensemble des7 communes : 411.134 3459 0,84 <>/»

Cette proportion (0.84 p. c.) du nombre des chômeurs au chiffre total de la population est peu élevée, quand on la compare au chiffre que fournissent la plupart des statistiques étrangères : ainsi à New- York

(i) Voirie rapport du bourgmestre de Bruxelles, dans le Bulletin communal de Bruxelles^ 1894, i.*)!* semestre, p. 571 et suiv., et aussi: Revue du travail, 1, 1896,. p. 28 et suiv,

en 1893 la proportion des chômeurs à la population totale était de 3,6 p. c; en Prusse cette proportion était au 14 juin 1895 de 0,69 p. c. et au 2 décembre 1895 de 1.74 p. c. ; à Hambourg, cette proportion était, aux deux mêmes époques, respectivement de 2,40 p. c. et de 2,68 pour cent (1).

Bien que ces statistiques, — celle de Bruxelles comme les autres, — embrassent aussi bien le chômage volontaire et le chômage résultant d'accidents, de maladies ou d'infirmités, que le chômage involontaire proprement dit à couvrir par l'assurance, nous croyons qu'il y a lieu de forcer un peu le chiffre de l'enquête de 1893-94 et de porter la proportion des chômeurs involontaires à 1 p. c. de la population totale : ce qui donne, pour l'agglomération bruxelloise, 5,392 chômeurs involontaires, la population totale étant de 539,176 habitants au 31 décembre 1896.

De ces 5,392 chômetirs, combien en est-il qui entreront dans une mutualité d'assurance contre le chômage? Bien que cette question nous transporte dans le domaine des pures hypothèses, l'enquête de 1893-94 nous fournit cependant un élément qui va nous permettre de la résoudre avec une certaine approximation. Les 1,527 chômeurs de la ville de Bruxelles ont été interrogés sur le point de savoir s'ils seraient disposés éventuellement à s'afïilier à une Caisse d'assurance contre le chômage, et 1,064 d'entre eux, c'est-à-dire 69,65 p. c. ont répondua flfirmativement à cette question. Nous supposons donc que, sur les 5,392 chômeurs de l'ensemble de l'agglomération bruxelloise, la proportion de ceux qui consentiraient à payer une cotisation d'assurance contre le chômage, sera à peu près la même. En conséquence nous comptons sur l'affiliation de 65 p. c. des 5392 chômeurs, soit 3504 affiliés. Si nous disons 65 p. c. au lieu de 69,65 p. c, c'est parce que chacun sait qu'il y a loin d'une promesse à sa réalisation et qu'au surplus les expériences de Berne et de Cologne nous montrent que, même parmi les affiliés, il y a toujours du déchet par suite de la suspension du paiement des cotisations (2).

(i) Bulletin de l'office du travail^ I, 1894. p. 202 ; III, 1896, p. 627 et 755. — Comparez aussi le tableau indiquant la proportion des chômeurs à la population des principales villes des États-Unis, Ibidem, I, 1894, p. 270,

(2) Ainsi, on s'en souvient, à Berne peudant le 4.^ exercice, sur les 290 nou-

Les 3,504 chômeurs, que nous supposons affiliés à la Caisse de chômage, ne seraient évidemment pas les seuls membres de la Mutualité de chômage. En effet, il n'est pas d'exemple d'une Caisse de chômage dont la totalité des membres aurait chômé et touché des indemnités : Ainsi à Berne, la l''^' année il n'y eut que 45 p. c. des assurés qui touchôrentdes indemnités; la 2fi année il y en eut 65p. c, la S*' année 47 p. c, et la ¥ année 48 p c; à Cologne, pendant la l'^<^année,86p. c. seulement des assurés reçurent des indemnités de chômage. Or, comme les caisses de Berne et de Cologne, par leur organisation même, n'attirent à elles que les plus mauvais risques, et que, dans notre projet de Mutualité, nous nous efforçons au contraire d'attirer les meilleurs risques en même temps que les mauvais, il n'est pas téméraire de supposer que les 3,504 chômeurs, qui s'affilieront à notre société ne formeront que 60 p. c. des membres de celle-ci; de sorte que le nombre total des membres serait de 5.840 (1),

Quelle sera l'indemnité que toucheront les chômeurs? En tenant compte de l'expérience de Berne et de Cologne, nous pouvons fixer à la moyenne de 6 semaines ou 36 jours, le temps pendant lequel chaque

veaux adhérents, il n'j en eut pas moins de 124 qui ne payèrent aucune cotisation. Voir supra p. 52

(i) Il est à remarquer, à ce propos, que, dans le calcul fait par le bourgmestre de Bruxelles à la suite de l'enquête de 1893-94, il y a une inadvertance manifeste : il suppose que les 1,064 chômeurs, qui, à Bruxelles même, se sont déclarés disposés à payer une cotisation d'assurance, se seraient affiliés à une caisse d'assurance, et il ajoute, pour établir le montant des ressources et des charges de cette caisse, que, — la proportion des assurés qui échappent au chômage étant à peu près du quart, — les 3^4 des 1,064 a^ffihès, c'est-à-dire 798, toucheraient vraisemblablement des indemnités de chômage. Ce que le bourgmestre perd de vue dans ce raisonnement, c'est que ces 1,064 a^ffiliès sont tous des chômeurs et prétendront par conséquent tous à des indemnités ; comment le seul fait de leur affiliation à une caisse de chômage pourrait-il en effet faire perdre au quart d'entre eux la qualité de chômeur ? S'il était vrai, comme l'avance ie bourgmestre de Bruxelles, que les chômeurs ne forment généralement, dans une caisse de chômage, que les 3/4 des affiliés, il eut fallu ajouter, aux 1,064 chômeurs affiliés, 1/4 d'affiliés non chômeurs et dire que le total des assurés serait vraisemblablement de 1,419.

chômeur touchera l'indemnité. En effet, la moyenne de la durée du chômage des affiliés indemnisés était : à Berne, pendant le l^''^ exercice, de 33 jours, pendant le 2^^ exercice, de 36 jours, pendant le 3^ exercice, de 22 jours, pendant le A^ exercice, de 25 jours, et à Cologne, pendant le l^'*' exercice, de 17 jours. L'indemnité journalière de chômage étant, d'aprôs notre art. 80, de fr. 2,50 au maximum et de fr. 0,75 au minimum, soit en moyenne de fr. 1,62 1/2, chaque chômeur indemnisé touchera en moyenne 36 journées à fr. 1,62 1/2, ou fr. 48,50.

Quant. à la cotisation mensuelle, elle est, aux termes de notre article 23, de fr. 0.30 au minimum et de fr. 1.60 au maximum, soit en moyenne fr. 0.95. Gomme la cotisation n*est pas payée pendant le chômage (art. 25) et qu'il faut toujours compter sur un léger déchet dans le paiement des cotisations, nous ne bonifions à la Caisse que dix cotisations par an, soit fr. 9.50 par assuré.

Les dépenses et les recettes de la Mutualité d'assurance seraient donc, d'aprôs les prévisions que nous venons de développer :

3,504 indemnités de chômage à fr. 48.50 169,944 fr.

5,840 cotisations annuelles de fr. 9.50 55.480 >

Déficit 114,464 fr.

Ce déficit devra être comblé par les subventions communales et les cotisations des membres honoraires et dons volontaires.

Dans notre pensée, la subvention communale devrait être d'au moins 20 francs par tète de sociétaire, sans toutefois qu'elle puisse jamais excéder fr. 0.20 par tète d'habitant (art. 21 , 2°) ; de sorte que ce minimum et ce maximum viendraient à se confondre, dans le cas où 1 p. c. des habitants seraient affiliés à la Mutualité d'assurance.

Étant donné que la population de l'agglomération Bruxelloise élait^ au 81 décembre 1896, de 589,176 habitants, le maximum de la subvention serait de fr, 107,835.20. Voici d'ailleurs un tableau indiquant la charge que cette subvention imposerait à chaque commune de Taggio-

mération, et la mesure dans laquelle chacune de celles-ci est à même de supporter cette charge.

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