LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le 28 décembre 1909, M. Ruau, Ministre de l'Agriculture, déposait, au nom du Gouvernement, sur le bureau de la Chambre, un projet de la loi « relatif

ET per

à l'institution d'une Caisse centrale destinée À réassurer les sociétés locales de réassurances mutuelles agricoles ».

L'exposé des motifs rappelle l'essor rapide de l'assurance mutuelle agricole : mais constate l’insuffisance de la réassurance du second degré. Il conclut à la nécessité d’une organisation du troisième degré, analogue au consortium des grandes Compagnies. L'État doit nécessairement intervenir pour encourager linitiative privée, comme il le fit losqu'il confia, à la Caisse des dépôts et consignations, la gérance des Caisses d'assurances en cas de décès et d'accidents.

La Caisse à créer doit s'étendre à tous les risques agricoles, conformément à l’esprit de la loi de 1900 et aux termes du budget qui porte « Subventions aux Sociétés d'assurances mutuelles agricoles ». Les ressources paraissent devoir provenir des primes de réassurance, de dons et legs et de la part contributive de l'État. Suit le texte du projet :

ARTICLE PREMIER. — Il est créé une Caisse centrale d’assurances mutuelles agricoles gérée par la Caisse des Dépôts et Consignations.

ARTICLE 2. — La Caisse centrale de réassurance mutuelle agricole a pour objet de réassurer dans les limites de ses ressources une partie des risques des sociétés de réassurance mutuelle contre la mortalité du bétail dont les statuts auront été approuvés par le Ministre de l'Agriculture. Les opérations de la Caisse centrale pourront être étendues aux autres risques agricoles par la loi, lorsque les ressources disponibles le permettront et au fur et à mesure des besoins constatés.

Arricce 3. — Les ressources de la Caisse c2ntrale se composent des cotisations de réassurance, d’une subvention annuelle de 300.000 francs et des intérêts du fonds de dotation prévu à l'article 4. Après prélèvement des frais de gestion, le fonds commun constitué à l’aide des ressources ci-dessus est réparti entre les Sociétés affiliées. dans les conditions et proportions fixées par le Règlement d'administration publique visé par l’article 5. Au cas où la somme à répartir excède la portion des sinistres d'après laquelle est effectuée la répartition. le surplus sert à constituer un fonds de réserve par décision des Ministres de l'Agriculture et des Finances, sans pouvoir dépasser, pour une même année, le 1/4 dudit fonds de réserve.

ARTICLE 4. — Un fondsinitial de dotation est constitué au profit de la Caisse centrale par une subvention spéciale de 1.800.000 francs, votée dans ce but par la Commission de répartition des fonds provenant des jeux dans les cercles et casinos, en exécution de la loi du 15 juin 1907. Les dons et legs seront versés au fonds de dotation.

ARTICE ©. — Les fonds de dotation et de réserve seront employés en rentes sur l'Etat, er valeurs du Trésor, ou en valeurs garanties par l'Etat.

ARTICLE 6. — Un Réglement d'administration publique déterminera notamment : i° le mode de calcul et le taux minimum par espèces d'animaux des cotisations versées à la Caisse centrale par les sociétés affiliées, ainsi que les règles d'abaissement et de relèvement du taux maximum pour chaque société, selon les résullats constatés ; 2 Ia part proportionnelle de risque à laisser à la charge lant de chaque assuré que des sociétés d'assurance et de réassurance: 3 les clauses réglementaires de garantie que devront contenir, pour recevoir l'approbation, les sociétés qui, demanderont leur affiliation.

ARTICLE 7. — Une Commission supérieure, instituée par le Ministre de l'Agriculture, sera consultée sur tous les projels de règlements, sur les prélèvements au fonds de réserve et sur l'emploi du fonds de dotation.

do

La Commission de l'Agriculture a favorablement accueilli ce projet. Elle a même demandé qu'il soit étendu à toutes les branches d'assurance agricole. Pour cette année, elle à maintenu les crédits du Chapitre 11 prévoyant les « Secours aux agriculteurs pour calamités agricoles » et s’élevant à 1.800.000 fr. Mais elle dénonce l'insuffisance d'une indemnisation qui ne dépasse jamais 5 ‘/,des pertes subies et « elle insiste auprès du Ministre de l'Agriculture, de la façon la plus pressante, pour qu'il se préoccupe d'organiser l'assurance de tous les risques agricoles » (1).

Aussi bien le projet Ruau semble devoir être discuté bientôt, autant du moins que le permettront les retards des travaux parlementaires. Il peut être critiqué à trois points de vue : sur des questions d'opportunité, sur des questions de principe et sur des questions de technique.

Ü S IL QUESTIONS DE PRINCIPE ET D'OPPORTUNITÉ Ce projet n’a pas encore été discuté au fond. Mais

il a déjà fait l’objet d’un débat à la Chambre des Députés, lors du vote du budget en cours. Ce débat

(1) V. Rapport de M. F. David, déjà cité.

vaut d'être rappelé, car il montre par quels moyens la réforme sera attaquée et défendue sur le terrain parlementaire, tout en faisant pressentir d’ailleurs sa réalisation prochaine.

A la séance du 15 décembre 1910 (1), M. Fernand David, rapporteur du budget de FAgriculture, déposait une proposition de résolution ainsi conçue : « La Chambre invite le Gouvernement à organiser, dans le plus bref délai possible, l'assurance mutuelle des cultivateurs contre tous les risques agricoles ». Le Ministre déclarait accepter cette proposition, qui n'était, d'ailleurs, que l'expression d'un désir manifesté par la Commission de l'Agriculture.

M. Delachenal prétendit que cette proposition engageait la Chambre sur le principe de la «€ réassurance d'État » et qu'il était obligé de dire pourquoi il ne la voterait pas. Il commença alors une critique très vive de ce principe, affirmant que la réforme projetée est à la fois inutile et dangereuse.

L'Union centrale groupe la presque totalité des mutuelles-incendies, et elle pourra bientôt se passer des réassureurs externes. C’est « une œuvre merveilleuse, à laquelle du reste, dans son rapport, M. Fernand David rend un hommage mérité. Mais, aussitôt après avoir vanté les bienfaits de cette initiative, l'éminent rapporteur nous propose de la supprimer purement et simplement. .……. Vous comptez

(1) J. O. 16 décembre 1910. — Débats parlementaires. — Chambre des Députés. — Page 3365.

que les mutuelles locales, attirées par ces dotations, se réassureront à la Caisse centrale d'État que vous voulez instituer..……. À quoi bon créer un organisme spécial qui nécessitera la création de nouveaux fonctionnaires et qui coûtera fort cher à l'État ?..…… M. Fernand David objecte encore que notre organisation de mutualité est une organisation fermée. Qu'il me permette de lui opposer, sur ce point, une contradiction formelle... Jamais il n’est arrivé qu'une -demande d'affiliation fût repoussée : 394 demandes d'affiliation ont été présentées, par des mutuelles locales, à la Caisse régionale du Sud-Est. Ces 394 caisses ont été accueillies. Dès lors, à quoi bon créer un organisme nouveau? Me direz-vous que c’est en vue de développer, le plus possible, les mutuelles contre l'incendie ?..…. Pour avoir des mutualités, il faut d’abord former des mutualistes ».

M. Delachenal énumérait ensuite les dangers de la réforme. « Vous allez, disait-1l, par cette création, ruiner toute une source d'énergie qui produit aujourd'hui les meilleurs résultats. Actuellement, nos mutuelles ne sont pas garanties par l’État ; elles reçoivent de lui une subvention, mais l'État n'a aucune responsabilité pécuniaire ‘dans le règlement des sinistres. Nos mutuelles savent que pour payer les incendies, elles doivent compter uniquement sur elles-mêmes, et sur leur société de réassurance. De là résulte toute une multitude d'avantages ».

« D'abord, les administrateurs de nos mutuelles cherchent à sélectionner les risques... S’ils constatent qu'un agriculteur a une cheminée en mauvais état,

un mur mal construit, ils lui demandent, avant de l'assurer, de faire les réparations nécessaires... Les assurés prennent les plus grandes précautions contre les incendies... Les habitants se dévouent avec une ardeur admirable pour en arrêter le plus possible les ravages. Enfin, nos mutuelles sont gérées et administrées gratuitement : et cependant cette besogne ‘impose un travail considérable ».

« Supposons que cette Caisse centrale soit établie. Lorsque les experts d’une mutuelle demanderont à un agriculteur de construire un béton en ciment ou de réparer sa cheminée, ne sera-t-il pas enclin à leur répondre : À quoi bon? lEtal garantit la presque totalité des sinistres, pourquoi dès lors tant de réparations? L'Etat n'est-il pas assez riche pour payer ?.…. Quand vous aurez donné aux mutuelles par votre réassurance la garantie de l'Etat, ne pensez-vous pas que le nombre des incendies augmentera et que les mutuelles auront, de ce fait, à supporter des charges presque aussi lourdes que celles qui pèsent aujourd'hui sur les compagnies d'assurances ?.….. D'autre part, vous sera-til possible de trouver, comme par le passé, dans les toutes communes rurales des agriculteurs assez dévoués pour consentir à gérer gratuitement les mutuelles locales ? ».

Enfin l’organisation de la Caisse projetée nécessisitera des fonctionnaires nouveaux. Pour ces raisons les frais seront plus élevés comme les indemnités plus fortes. Le crédit d'installation de 1.800.000 francs et le crédit de 300.000 seront insuffisants. Il faudra donc diminuer les ristournes, augmenter les primes et même faire appel aux finances de l'Etat.

M. Fernand David, rapporteur, défendit sa proposition. Il rappela comment la Commission tout entière avait été d'avis qu'il fallait substituer, au système trop primitif des secours de l’article 11, une organisation générale ét complète de l'assurance mutuelle agricole. Mais il estime « qu’on ne pouvait, dans l’espèce, se contenter d'apporter une contribution à la Société des Agriculteurs de France, parce que, si cette Société a eu le mérite de nous donner l'exemple, de nous montrer ce que peut l'initiative privée dans ce pays, elle s’est placée sur un terrain un peu particulier où tout le monde ne trouve pas place ».

D'une discussion générale, il paraît ressortir que les institutions de mutualité organisées par l'Union centrale ont un certain caractère politique. Et M. David conclut : « La Chambre reconnaîtra que j'avais raison de vouloir contribuer, avec la Commission du budget tout entière à créer dans ce pays une organisation qui n’eût aucun caractère particulier, aucune physionomie politique ». Malgré cette affirmation, il semble bien à en juger par la direction des interruptions et des applaudissements, que le débat revêtit dès lors constamment un caractère politique.

M. Fernand David s’attacha à démontrer que la Caisse projetée n'’exigerait pas les sacrifices qu'on annonçait. Les ressources prévues sont suflisantes. Les frais de premier établissement seront largement couverts par les 1.800.000 francs disponibles. D'un autre côté, le fonctionnement de la

Caisse sera assuré par tout l’article 11 du budget, soit encore 1.800.000 francs annuellement renouvelés. D'ailleurs le rapporteur ajoute : « Mais de même que les fonds, gagés au moins théoriquement par les réassureurs externes de la Société des Agriculteurs de France n’ont jamais été employés, que leur garantie n’a jamais fonctionné, — nous n’aurons pas besoin de faire appel à la Caisse de réassurance, et les cotisations des assureurs de base suffiront ».

Le seul but poursuivi c’est de constituer entre les assurés une collectivité très importante qui «s’interposera entre le risque et l'individu », et non « d’absorber la Société des Agriculteurs de France ». D'ailleurs on ne peut pas critiquer le principe d’encouragement par l'Etat: « Est-ce que jamais la Société des Agriculteurs de France a trouvé que intervention de l'Etat était mauvaise, lorsqu'il versait à pleines mains, dans les caisses de ses sociétés, l'argent sans lequel elles n'auraient pu fonctionner ) »

A l'argument, qui prévoit la cessation de la gestion gratuite, l’orateur répond : « Ce n'est qu’une hypothèse vaine ; en outre elle est impossible; ces administrateurs ne pourront pas demander à être payés, simplement parce que la loi le leur interdit ». On a objecté également que les administrateurs défendront moins les intérêts des sociétés quand ils sauront que PEtat les garantit au sommet. « Pourquoi donc ? La prime que nous leur demanderons demain sera ce qu elle est aujourd'hui... Si l'assurance fonctionne

dans de bonnes conditions, et si les dangers sont restreints, immédiatement une ristourne, un remboursement viendra du côté de chaque assuré ou dans la caisse de la mutuelle locale : et ce fonds de réserve grossissant sera la propriété de la collectivité demain, comme il l'est aujourd'hui ».

Et M. Fernand David conclut : « Encore une fois, nous ne faisons pas de besogne politique, pas plus que nous n'en avons fait lorsque nous avons donné au crédit mutuel l’appoint de l'argent de la Banque de France... Dites-moi pourquoi vous pensez que l'intervention de l'État est bienfaisante en matière de crédit et pourquoi elle serait nuisible én matière d'assurance ? »

M. Delachenal lui répond alors très justement: « Autre chose est la subvention d'encouragement donnée par l'État, autre chose est le fait pour l'État de prendre une responsabilité et de garantir le paiement de sinistres ». M. David réplique : « Je ne sais pas ce que vous appelez garantie. Mais, ou bien les mots n'ont plus de valeur, ou bien le fait d'apporter à une société d'assurance locale une contribution annuelle pour lui permettre de faire face au paiement de ses sinistres, est la garantie la plus nette, je dirai presque la plus brutale qu'on puisse imaginer, puisqu'elle s’en va directement à l’assuré, tandis que la garantie que nous voulons substituer est, je dirai, presque une garantie morale, c'est la garantie du groupement d’assurés réunis autour de la Caisse centrale ». D'ailleurs, « jamais la garantie de la Caisse centrale des Agriculteurs de France n’a fonc-

tionné. Pourquoi la nôtre fonctionnerait-elle ? » La proposition David fut adoptée par 419 voix contre 114, sur 533 votants.

Ce débat est aussi intéressant que décisif. Il oppose deux thèses soutenues par des spécialistes particulièrement compétents. II signale le côté personnel de la question qui, en raison de la concurrence projetée contre l'Union centrale, paraît être dominée par des considérations politiques, autant que par des principes économiques. Il laisse prévoir, à peu près certainement, l'adoption du projet Ruau et même son extension à tous les risques agricoles.

Le principe d’une Caisse centrale d'Etat paraît donc acquis à la Chambre des députés. Cependant il semble bien qu'on ne soit pas allé jusqu’au fond de la question et qu on l’äit tournée plutôt que discutée. IL est à souhaiter que, lors de la discussion du projet, le Parlement institue un débat plus approfondi et aborde tous les aspects de la question. Nous allons tenter de les indiquer.

On peut résumer sous trois chefs distincts les différents griefs articulés contre le principe d’une Caisse centrale d'Etat: 1° elle fera double emploi avec les institutions de l'Union centrale des Syndicats ; 2° elle compromettra les avantages actuels de l'Assurance mutuelle agricole : 3° elle constituera un précédent d'assurance publique à la fois grave et dangereux.

En premier lieu, la Caisse centrale officielle sera inutile, dit-on, parce que les institutions de l'Union centrale suffisent à réaliser le troisième degré de

l’assurance. Cela est vrai en matière d'incendie. Dans cette branche, la Caisse officielle serait mai placée pour une propagande qu'il faut laisser à l’activité des syndicats. La division, les scissions, les discussions politiques provoqueraient la méfiance des classes rurales. Il y a lieu d’espérer d’ailleurs que, menacée d’une concurrence redoutable, l'Union centrale apportera à son recrutement la neutralité la plus absolue. Mais pour la branche bétail, au contraire, il faut reconnaître que l’Union centrale n'a pas obtenu de résultats satisfaisants, et qu’une Caisse officielle aurait plus de chances de réaliser l’œuvre urgente d’unification et de centralisation. (1)

En second lieu, la Caisse céntrale compromettra, dit-on, les avantages actuels de l'Assurance mutuelle agricole en diminuant son caractère moralisateur et ses conditions économiques. Car l'intervention de l'Etat ét la garantie de ses finances inciteront à la négligence et au dol, augmenteront le nombre des sinistres, entraîneront d'autre part la cessation de la gestion bénévole et gratuite, et provoqueront en fin de compte l'augmentation des primes et la suppression des ristournes. Ces craintes sont au moins prématurées. La gratuité des fonctions, comme le fait

(1) Dans son étude déja citée (Revue polilique el parlementaire. — Janvier 1911), M. Ricard reproche au Projet Ruau d'organiser une Caisse centrale dans une branche d'assurance où elle n'est pas indispensable, et où tout va pour le mieux. Nous ne partageons pas cet optimisme. Nous persistons à croire, au contraire, que c'est dans la branche bétail qu'une organisation du (roisième degré se signale à la fois par son absence el sa nécessité.

justement remarquer M. Fernand David, restera une condition de légalité. En outre, l'intérêt à la réduction des sinistres subsistera si la Caisse centrale emploie un procédé de réassurance convenable, par exemple la Fédération avec cotisation proportionnelle.

En troisième lieu, la Caisse centrale oflicielle, dit-on, constituera un précédent d'assurance publique, grave en ce qu'il amènera fatalement la généralisation d’une mesure grosse de conséquences ; dangereux en ce qu'il engagera sans mesure les finances publiques. Ges craintes paraissent sensées. Si l'Etat se faisait l'assureur d’une moitié de la nation, l'équité exigerait qu'il devint lassureur de tous les citoyens. Et cela équivaudrait à une expropriation pure et simple de lindustrie privée des assurances (1). En outre la réassurance, quelle qu'elle soit, peut offrir les plus gros risques, et la garantie des indemnités peut exposer l'Etat aux plus fâcheux aléas. Car, au fond, la distinction de M. Fernand David entre la € garantie brutale » de la subvention et la & garantie morale » de la Caisse centrale est assez spécieuse : la subvention est prévue et facultative ; lindemnité est imprévue et obligatoire: Son

(1) M. Georges de Nouvion (Journal des Economistles, janvier 191D, signale cette éventualité comme redoutable Il constate que l'idée de l'assurance d'Etat fait son chemin dans les mutuelles agricoles. [rappelle l'opinion de M. Buisson disant que l'assurance mutuelle est une pente vers l'Assurance d'Etat. Il craint que nous ne glissions ainsi vers le collectivisme.

argument final concluant de la prospérité de l'Union centrale à la prospérité de la Caisse officielle est une pure hypothèse. Ainsi réaliser le principe d’une véritable assurance publique constituerait une dangereuse entreprise. Mais y aura-il ou non assurance publique ? Cela résultera évidemment du caractère de l’institution. Or nous croyons que ce caractère dépendra, non pas du procédé de subventions et de gestion qui lui sera imposé, mais uniquement de la nature de ses opérations. |

Si la Caisse centrale se contente de grouper en une vaste Fédération les Caisses d'assurance, elle ne sera alors qu'un organisme de centralisation et de répartition, elle ne devra verser jamais que les cotisations qu’elle aura encaissées, augmentées de ses ressources normales, et sa responsabilité ne sera pas engagée. Mais si la Caisse centrale pratique la « réassurance proprement dite », si, contre l’encaissement d’une fraction des cotisations, elle s'engage à verser une fraction identique d’indemnités incertaines, alors elle deviendra une entreprise distincte des sociétés qu’elle réassurera, elle pratiquera une industrie aléatoire et elle engagera nécessairement sa responsabilité. Dès lors, elle aura tous les caractères de l'assurance publique. Ainsi, le principe de la Caisse centrale officielle nous amène à l’envisager dans son

fonctionnement.