DÉPENSES ENGAGÉES

Le vole du Budget de TEtat est, assurément, le fait le plus important de Tannée parlementaire, puisque c'est le budget des dépenses qui rend possible, pratiquement, la réalisation des jnesures prises par le législateur, en ouvrant aux différents services les crédits gagés par l'ensemble des ressources du budget •des recettes. Qu'il s'agisse de lois militaires, de loie ouvrières, de réformes sociales ou simplement d'opérations de la vie administrative et politique de chaque jour, tout se traduit par des dépenses. Et on peut dire que les volontés exprimées par le Parlement restent à l'état de manifestations platoniques tant que le vote du crédit afférent ne fournit pas les moyens d'en assurer Texéculion : alors seulement l'idée quitte le domaine de la théorie pour se réaliser pratiquement.

Aussi (et c'est là l'idée qui a présidé à l'organisation de la Comptabilité des dépenses engagées), toutes les précautions doivent-elles être prises pour que les dispositions insérées dans le budget soient scrupuleusement observ ées : en d'autres termes, il faut qu'aucune dépense ne puisse être autorisée par un Ministre sans l'assentiment préalable des Chambres, se traduisant •sous la forme générale de crédits destinés aux opérations de -cette nature, — et dans la limite déterminée par le noontant même de la dotation budgétaire. Mais, par une anomalie assez •singulière, tandis que toutes les garanties sont prises à l'égard des comptables, dans le but d'éviter des malversations, les or- Ton» XV. — AOUT 1W)7. 13

178 JOURNAL DES éCONOMISTES

donnateurs, de qui dépend avant tout l'exécution du'budgel telle* que le Parlement Ta entendue, échappent à peu près à toute réglementation (1) ou, du moins, peut-on affirmer que, si Torganisation générale de notre Comptabilité publique permet bien, en ce qui les concerne, de constater les infractions à la loi de Finances, elle ne fournit guère, les oioyens pratiques de les réprimer et encore moins de les prévenir.

La principale de ces infractions, celle que nous avons spécialement en vue, se nomme, en langage technique, un dépassement de crédil. Elle consiste, lorsque le Parlement a défini la nature des dépenses à effectuer dans l'exercice, et déterminé pour chacune d'elles le maximum des r^ssourtes q»i àii seront affectées, à souscrire au nom de TElat des obligations ayant un objet non prévu par le législateur, ou dépassant le maximum autorisé.' Alors le Parlement, qui se trouve en présence d'un fait accompli, est dans la nécessité de voter les crédits (2) correspondant à la dette contractée.

Il est bien évident, en effet, que lorsqu'une obligation a été souscrite, même au delà des limites fixées par l'autorisation législative, l'Etat doit faire honneur à la signature de ses représentants (les ordonnateurs) ; mais comment ceux-ci ont-ils la possibilité de commettre de semblables excès de pouvoir? Et quels sont les moyens capables de les obliger à se tenir dans les limites prévues et autorisées ? Telle est la double question que nous nous proposons d'examiner ici.

La question des dépassennents de crédits n'est malheureusement i)as d'intérêt exclusivement théorique. Presque chaque an-

(1) K On juge rinâtrument, on ne juge pas la main qui 1« pouase »^ disait Mont doux.

(2) La nature des crédits accordés varie d'ailleurs selon l'époque à laquelle ils sont votés. On peut distingeur quatre cas: Le paiement n'e«t pas fait et on se trouve dans les délais de l'exercice auxquels se rattache la dépense : il y a lieu à crédita supplémentairea ou etxtraordinaire(s. Le paiement n'est pas fait, mais on se trouve en dehors de ces délais : alors crédits spéciaux d'exercices clos ou d'exercices périmés. Le paiement est fait et l'on se trouve dans les délais de l'exercice : crédits supplémentaires ou extraordinaires de régularisation. Le paiement est fait et l'on n'est plus dans ces délais : crédits complémentaires à ouvrir par la loi de règlement.

née, les chiffres inscrits primitivement au budget sont inférieurs aux dépenses faites. Voici quelques données assez caractérisliquas à cet égard (1).

MoaUai des tuiorisatioiit Moulait des dépenses budféUires réeUement eflecUiét»

L'écart habituel entre le chiffre des dépenses autorisées et le chiffre des dépenses réellement effectuées tendrait à faire croire (même en tenant compte de l'incertitude forcée de prévisions à échéance plus ou moins éloignée), que la volonté du législa-

(1) Nous tenons à faire ici une remarque extrêmement importante, car il s'agit d'an point qui a causé bien des errears. L'idée qui vient naturetlement à l'esprit pour comparer le montant des crédita autorisés par le budget an jnumtmnt des sonmieB réeUement dépensées, est de prendre, d'une part, les chiffres de la Uh de finance portant fixation du Budget général, d'autre part, les chiffres do la loi do Bèglement du même budget. Or, en réalité, le budget n'est qu'imparfaitement comparable à la loi de Règlement : les recettes et les dépenses dn budget sont, d'abord, augmentées d'une faç€Mi abeohmient régulière et normale par les fonds de eoneawrê que les particoUera ou lea étabiifisemeuts publics versent pour certains travaux. De plus, le chapitre des Dépenses sur exercices clos et celui dea Dépenses sur exerciees périmés, qui ne sont ouverts que pour mémoire au budget, apparaissent en rè^ement pour le montant des paiemoita réels. Ces de«x catégorieB de dépenaea (dépenses sur fonds de eaneours, et dépenses d'anciens cKeroioes) enfleront donc le chiffre du budget, mab sans qull y ait faute de la part des ordonnateurs. — Inversement» les dépenses de Texercioe qui n'ont pas été payées dcmnent lieu à des annulations : le budget donne le moyen d'émettre des ordonnances dans la Hmite des crédita ouverts, qu'il y ait ou noa, paissent effectif dans le cours de reecereice, tandis que dans les lois de Règlenent, pour fixer l'excédent de recettes ou de dépenses, on ne tient compte que des pai^nents.

On voit donc que, pour obtenir des chiffres à peu près eomparahles, il faut : 1^ Retrancher des lois âe Règ1ein<èBt les opérationa conoernant les fonds de ooBoonrs et les dépenses des exereioes antérieurs ; 2* et ensuite conparer avec les crédita ooverta par les budgets, non pas les paiements, mais les droits constatés.

n conviendrait même de rechercher dans les comptes des budgets ultérieurs, pour les rattacher à l'eaiercioê d'origine, les créances qui se sont révélées tardivement, et qui, non comprises dans les restes à payer, ont donné lieu à ouverture de crédits d'exercices clos par décris ou par lois : les éléments de ces recherches se trouvent dans les <( COMPTES GENERAUX DES FINANCES ».

leur n'a pas toujours eu aux yeux des ordonnateurs un caractère impératif. Il semblerait que les crédits inscrits au Budget (1) ne représentent qu'un minimum: par la suite, on obligera les Chambres à* étendre les autorisations au delà des limites primitivement fixées.

Il est vrai, d'autre part, que les ordonnateurs peuvent être contraints par la force miôme des choses à dépasser leurs crédits. Nous sommes donc amenés à constater que les dépassements de crédits peuvent être imputés, tantôt à l'imprudence des agents de l'exécution, tantôt à des événements indépendants de leur volonté. Il convient d'examiner l'un et l'autre cas.

Les pouvoirs conférés aux ordonnateurs ne sont pas précisés dans tous les détails : leur mandat conserve un certain caractère de généralité. C'est, d'ailleurs, une conséquence de l'idée (fort sage dans le principe, si elle est parfois dangereuse dans son application), que les agents d'exécution doivent conserver quelque liberté d'acticm ; une réglementation trop étroite, c'est-àdire un budget qui prévoirait et spécifierait dans tous les détails les dépenses à faire, réduirait à peu de chose le rôle des Ministres. Peut-on admettre, en effet, que le Parlement intervienne pour fixer les conditions d'une adjudication de bois de chauffage pour un ministère ou le prix d'un achat d'imprimés ? Il y aurait là, évidemment, une immixtion intolérable qui causerait d'abord une grande perte de temps et qui, en vérité, serait peu en rapport avec la dignité du rôle des autorités chargées de faire la loi. Donc, l'autorisation sera donnée, non pour chaque dépense nominativem/ent, mais pour un groupe plus ou moins étendu de dépenses appelé le CHAPITRE. Les ordonnateurs, au cours de l'exécution du Budget, emploieront les fonds qui leur sont alloués, pour les services prévus au Chapitre, mais dans les conditions qu'ils choisiront au mieux des intérêts de l'Etat (2). D'autre part, les obligations que souscrivent les ordonnateurs pour l'exécution d'un service parfaitement prévu et autorisé (opération qui, dans le langage technique, porte le nom d'engagemenl de dépenses), sont souvent indéterminées quant à leur montant à l'époque où elles sont formées. Ainsi, le Parlement autorise

(1) Bien entendu, il s'est fait allusion ici qu'aux crédits limitatifs, et non aux crédits évaUtatifSf ces derniers ayant, dans la pensée du législateur lui-même, le caractère d'une indication approximative.

(2) Suivant Texpressî^n courante, ils pourront se mouvoir librement dans l'intérieur d'un nÀ^e chapitre.

la construction d'un édifice : Il est bien difficile de prévoir tous les frais que l'entreprise est susceptible d'entraîner. Si exact et si précis que soit le devis de l'architecte, il peut se produire tels événements qui rendront les travaux plus coûteux ou qui exigeront des modifications au plan primitif (1). En bonne justice, peut-on demander aux ordonnateurs de prévoir toutes les éventualités plus ou moins éloignées, qui sont de nature à faire monter la note des frais ? Afin d'<rf)tenir plus aisément l'autorisation, ils se trouvent, au contraire, amenés tout naturellement, et sans doute de la meilleure foi du monde, à établir un état de prévisions aussi modéré que possible.

En définitive, on pressent que le système des autorisations de dépenses par groupes peut conduire à r^[igagement de dépenses que le législateur n'avait pas prévues pour le même chiffre et, d'autre part, l'incertitude des prévisions lors de l'engagement laisse craindre que, pour un objet prévu et autorisé, le montant de la dépense n'excède les limites assignées. Les dépassements de crédits, — et cela sans qu'il y ait toujours faute de l'ordonnateur — paraissent donc tenir à l'organisation même de la Comptabilité publique qui laisse forcément à l'Exécutif une certaine liberté d'action : la faute commence lorsque, le dépassement devenant inévitable, le Ministre poursuit l'entreprise sans solliciter immédiatement un supplément d'autorisation.

Mais, comme la Loi de Finances est au moins aussi respectable qu'une autre loi quelconque, la nécessité d'un texte pour réprimer les infractions volontairement commises se fit bientôt sentir. Une répression pénale paraissait inutile et trop rigoureuse : on se contenta d'une réparation purement civile. L'idée fondamentale était que si les Ministres engageaient ou ordonnançaient des dépenses non autorisées par la Loi de Finances, ils indemniseraient l'Etat des conséquences financières de leur faute. Mandataires imprudents, ils devaient rendre compte de leur gestion défectueuse et en subir les conséquences. Ce principe se traduisit pratiquement par les articles 151 et 152 de la loi du 25 mars 1817 :

Art. 151. — « Les Ministres ne pourront sous leur responsabilité dépenser au delà de ce crédit.

Art. 152. — « Le Ministre des Finances ne pourra, sous la

(1) Bien entendu, il faudra un acte du Parlement pour autoriser ^ crédits nouveaux rendus nécessaires ; mais en tait, cet acte ne P<Nirra guère être refusé.

même responsabilité, autoriser les paiements excédant les crédits ouverts à chaque Ministère. »

La loi du 15 mai 1850 reproduisit cette disposition : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu*un crédit préalable ait été ouvert par une loi.

« Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge du Ministre contrevenant. »

Malheureusement, ces textes sont tellement rigoureux, qu'en fait, ils sont inapplicables ; les sonunes qui seraient, de la sorte, mises à la charge des Ministres ordonnateurs, dépasseraient, le plus souvent, les ressources d*un particulier. Le législateur a si bien senti qu'il se heurtait à des impossibilités de fait, qu'il n'a pas même désigné la juridiction qui aurait à prononcer la condamnation ! Il ne s'agit donc là que d'une menace qui ne peut plus effrayer personne puisqu'il est bien entendu qu'elle ne sera jamais suivie d'exécution (1).

La répression de Tinfraclion commise étant reconnue pratiquement impossible, il fallait rechercher les moyens de la prévenir et de l'empêcher.

On se heurtait à des objections de principe auxquelles il était assez difficile dé répondre. Comment imposer un contrôle aux ordonnateurs sans diminuer leur rôle et leur autorité ? A qui confier ces délicates fonctions ? Comment ceux qui en seraient chargés prévoiraient-ils les conséquences financières de l'engagement de dépenses ? Enfin, en cas de conflit, qui donc trancherait le litige ?

Les ordonnateurs sont, en effet, des mandataires généraux auxquels est confiée l'exécution du Budget ; les ordonnateurs primaires sont les Ministres, agents choisis par le Président de la République et agréés, en quelque sorte (sous un gouvernement parlementaire comme le nôtre), par les Chambres . Ce sont les fonctionnaires les plus élevés dans la hiérarchie adnii-

(1) Une sanction plus pratique est le vote de blâme que peut émettre la Chambre ; mais, dans bien des cas, il interviendrait seulement lorsque le Ministre ne serait plus en fonctions.

LA COMPTABILïTé DES DÉPCNSCS ENGAGÉES 188

nistrative (1). Qm donc pourrait les contrôler ? Ira-t-on nommer une délégation permanente de députés et de sénateurs qui suivra les Ministres dans le détail des dépenses dont le choix est laissé à l'ExéCTtif (2) T

Il y aurait là une tentative d'empiétement peut-être dangereuse du Pouvoir législatif sur le Pouvoir exécutif. Dans tous les cas, le rôle des Ministres ordonnateurs serait alors bien effacé. Enfin les créanciers de l'Etat se trouveraient exposés à

(1) Le Président est évideoment placé aa-deisut d'eux. Mais le rôle de oeloi-ci, dans nos mœurs politiques actuelles, se borne à la nomination des Ministres et ne s*étend pas à la surveillance.

(S) Une proposition en ce sens fut déposée à la Chambre des Dé* pûtes par M. Gaston Boeerian, le 14 mai 1895.

n s'agissait, dans la pensée de Tauteur de : (( Prolonger les pouvoirs de la Conunission. du Budget jusqu'à l'eoLpiration de l'exercice pour lequel elle a été nommée, en lui conférant des attributions de contrôle s^nblables à celles de la Commission Départementale », afin de s'orienter pair ee moyen, n vers une antre politique, celle des éoooondeB et surtout des éooojomies par le contrôle n»

Voici les principaux articles :

Abticlb prbmikk. — La Commission c^iargée d'examiner le projet de loi portant fixation du Budget général de l'exercice 1895 prendra la dénomination de Commission de contrôle.

Abt. 2. — TV>ns les projets on propositions s^aat pour effet de modiâer les recettes et les dépenses dndit exeroiee seront renvoyés à cette Commission.

Abt. d. — Elle se subdivisera en IX sous-oommissions. ..

Abt. 4. — Ces sous-commissions se réuniront chacune au moins une fois par mois pour examiner les états transmis au Ministre des Finances par application de l'article 8 du décret du 14 mars 1883.

jUiT. 7, — Les Ministres seront entendus qnand ils le d^nanderont. Ds ibomiiont aux sous^commissions verbalement ou par écrit tous les renseignements qui leur seront réclamés sur l'emploi des sommes engagées on dépensées par eux.

L'antenr rectifia lui*m4me quelqnes-nnes des dispositions de son projet :

AmncLB PBIIIIB&. — La Conunission du Budget de l'exercioe 18»6 est chargée de surveiller l'emploi des crédits accordés pour ledit exercice. Bile se constituera à cet effet en Commission de conCrÔle.

Abt. 3. — ...Ces sons-commissions siégeront au ministère dont elles auront à contrôler les dépenses. Ce contrôle sera limité à l'exam^ des dépenses figurant dans les états transmis le 25 de chaque mois «a Ministère des Finances par application de l'article 59 de la Iw du 26 décembre 1890. Les Ministres de^rront fournir ^«*/)«»«^^ ^Ji^^lT écrit tons les renseignements qui leur seront demandés sur lesdites dépMises faites ou engagées par eux. »» Cette proposition n'eut pas de suite.

subir des retards très préjudiciables à leurs intérêts en raison du temps que la Commission de contrôle serait obligée de consacrer à son examen.

D'un autre côté, si Ton choisit pour contrôleur un agent qui sera forcément placé dans la hiérarchie administrative au-dessous du Ministre, il faut prévoir des divergences de vues : Qui des deux remportera, et si la question est portée devant un arbitre, peut-on admettre que le Ministre soit déclaré en faute? Si l'on répond affirmativement, son autorité peut paraître diminuée. Si, au contraire, le Ministre peut passer outre aux avertissements et imposer sa manière de voir, à quoi sert-il d'instituer un contrôleur des dépenses engagées î C'est un fonctionnaire inutile, qui parle sans être écouté et qui, très probablement, arrivera à se désintéresser d'une mission ingrate et sans objet.

Enfin, il faut considérer que rien n'est plus difficile à prévoir que les conséquences financières d'un engagement de dépenses : si celui qui en a pris l'initiative et qui en a conçu l'idée ne peut avoir des certitudes, comment le contrôleur aura-t-il plus de lumières ?

Ces difficultés paraissaient si sérieuses, si malaisées à résoudre que,, pendant longtemps, on renonçai à organiser une r^lementation pratique des engagements de dépenses et l'on se contentait d'élever des plaintes contre les abus. II faut bien, d'ailleurs, avouer que la question des dépassements de crédits n*est pas de celles qui passionnent les Assemblées politiques. Pourvu que le scandale ne soit pas trop grand, que la note à payer ne soit pas trop élevée, on se contente de déplorer les lacunes de la Législation (1). Faut-il ajouter que les gouvernements euxmêmes, étant les premiers intéressés à pouvoir en user im peu librement avec les décisions du législateur, montraient peu d^empressement à proposer une réglementation plus sévère qui aurait eu pour conséquence de leur lier les mains î Faut-il ajouter que les l^islateurs eux-mêmes sont les premiers à insister auprès des Ministres pour obtenir des engagements de dépenses sans se préoccuper de la situation des crédits ?

(1) (( Notre organisation financière présente à cet égard une lacune (( considérable. On voit des administrations dépasser impunément les u crédits qui leur ont été alkniés par les Chambres. NouT émettons <( après coup des blâmes platoniques. Nous gémissons, mais nous <f payons. » M. Paul Deschanel, Discours du 18 octobre 1891.

L*idée d'une réglementation des engagements de dépenses n'est pas nouvelle, mais c'est, croyons-nous, M. Antonin Proust, qui fît le premier admettre le principe d'où l'on a tiré la législation actuelle. La façon dont il entendait l'organiser prouve bien que l'auteur envisageait la question sous son véritable point de vue.

Sa proposition de loi, déposée le 10 mai 1800, est ainsi conçue dans ses articles essentiels :

... Art. 3. — « Aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant avoir pour effet d'ajouter aux charges de l'Etat n'est soumis à la signature du Président de la République qu'accompagné de l'avis du. Ministre des Finances ; il en est de môme pour tous les projets de loi.

Art. 4. — « Aucime dépense ne devra être engagée et ne sera acquittée par le Trésor qu'autant que le Ministre des Finances préalablement consulté aura reconnu la possibilité d'y pourvoir. »

Cette intéressante proposition marquait un grand progrès sur la législation antérieure, en posant implicitement ce principe : une obligation à la charge de l'Etat doit, pour être régulière, avoir été contractée à la fois par le Ministre intéressé, et par le Ministre des Finances.

Et en effet, si en matière de dépenses publiques, le Ministre des Finances intervient seulement après que la dépense a été engagée (que l'obligation a été souscrite, en quelque sorte), pour autoriser le paiement, il n'a qu'un droit illusoire. Il ne peut être question de refuser l'acquittement d'une dette créée à la charge de l'Etat par ses mandataires naturels. C'est au moment où l'obligation va être contractée qu'il faut éclairer l'ordonnateur (le Ministre) sur la légalité de l'opération.

Certes, nul ne doutait que la réforme fût d'une utilité pratique indiscutable. Mais nous avons déjà fait pressentir toute la difficulté d'assujettir les Ministres à un contrôle quelconque, surtout à un contrôle préventif. Allant au-devant des objections dordre c<mstitutionnel qu'il prévoyait, M. Antonin Proust disait dans son Exposé des motifs : « Nous avons entendu dire qu'on ne saurait assurer ce contrôle sans porter atteinte à la responsabilité ministérielle, sans substituer, d'une façon dangereuse, la

186 JOUnitAL DES ÉCONCAII6TBS

responsabilité du. Ministre des Finances à celle de ses collègues. Un semblable argument ne saurait nous arrêter. Le Ministre des Finances est le gardien naturel des deniers publics. Il ne lui appartient pas de s'immiscer dans rorganisatioa des différents ministères, mais il lui appartient de dire si les dépenses ordonnées par les Ministres sont légales, si elles sont régulièrement imputées sur l'exercice et au chapitre du budget qui les concernent, si elles n'excèdent pas les sommes votées par les Chambres à cet effet (1)... il n'est point juge de Topportunilé ou de l'utilité de la nuesure, mais seulement de sa légalité. Donc, il n'est à aucun titre placé au-dessus de ses collègues. »

Malgré cette explication ingénieuse, la Commission du budget se laissa effrayer par la hardiesse de l'innovation ; elle fut arrêtée par celte conclusion que le Ministre des Finances serait investi du droit d'empêcher l'exécution d'une dépense décidée par un de ses collègues ; Peu imîportait qu'il invoquât un motif de légalité et non une raison d'utilité. Aussi la mesure proposée fut-elle repoussée par l'organe du Rapporteur général, M. Burdea^, qui s'exprima ainsi : « S'il est vrai que le Ministre « des Finances doit exercer un contrôle sur les actes de ses « collègues qui peuvent, directement ou indirectement, engager « les finances de l'Etat, s'il est même -vrai de dire que des fi- « nances prévoyantes et stables sont à ce prix, c'est un problème « très complexe de droit constitudonnel de savoir par quels « moyens et sous quelles formes le Ministre des Finances pourra « exercer ce contrôle sans réduire ses collègues à un état de « subordination qui n'est pas, actuellement, celui des membres « d'un même Cabinet à l'égard d'un quelconque de leurs col- « lègues. Votre Commission n'a pas cru avoir qualité pour a trancher ces questions. »

Par là, le Rapporteur général reconnaissait implicitement que le chiffre des crédits alloués aux différents Ministres pour l'exécution de leurs services était dépassé et qu'il le serait vraisemr blablcmenl, tant qu'un contrôleur désigné à cet effet ne veillerait pas à la stricte exécution de la loi de Finances. Mais, le seul contrôleur possible est le Ministre des Finances ; or, dans l'étal actuel de notre droit constitutionnel, il est impossible, pensait le Rapporteur général, de lui attribuer sur ses collègues une

(1) Il est à remarquer que cet examen a toujours été fait au nu>^ ment du paiement, mais il. ne peut être fait utilement qu'au moment de l'engagement de la dépense.

prééminence qui pourrait avoir pour effet de confisquer à son profit la liberté d'action de ceux-ci.

Cependant, afin d'apporter un palliatif au débordement des dépenses sans blesser les susceptibilités ministérielles, le Rapporteur général proposait un système qui ne donnait pas, sans doute, au Ministre des Finances un droit de veto, mais qui ne permettait p«5 aux ordonnateurs d'ignorer les conséquences financières de leurs actes : les infractions à la loi de Finances ne pourraient plus désormais être couvertes, en invoquant l'excuse de la bonne foi. Il ne s'agissait plus de mettre les Ministres sous la tutelle d'un de leurs collèguee, mais bien de les avertir de la légitimité de leurs actes, en leur en laissant toute la responsabilité.

.€ Il a paru à la Commission, écrivait M. Burdeau, qu'en atc tendant l'organisation d'une surintendance sagement limitée « des finances, il était utile d'instituer dans chaque ministère une « comptabilité des dépenses engagées. A l'aide de cette comp- € tabîlité, un Ministre poorra et devra toujours être averti des c conséquences financières de ses actes ; et il sera à même d'apc prendre à son collègue des finances d'abord oii en sont les c crédits mis à sa disposition, et ensuite s'il n'a pas engagé « l'avenir par des actes dont l'effet financier, sans grever le € Budget conrant, on sans en excéder les forces, apparaîtra plus « tard avec des conséquences onéreuses.

c De plus, ces comptabilités nouvelles étant centralisées cha- « que mois au Ministère des Finances, y donneront lieu à telles € réflexkms et à tels avis qu'elles comporteront.

c Le Ministre des Finances n'y puisera* sans doute pas le droit « de se substituer à ses collègues dans la gestion de leurs affai- « res, mais il y trouvera un point d^appui pour des observations € auioiisées. »

D'ailleurs, dans l'esprit du Rapporteur général hn-méme, le texte proposé était simplement destiné à servir de « pierre d'attente à une codification complète des règles de notre Compta bîlâé pnbliqae »•

En somme, on paraissait s'inspirer, à ce moment, de ce principe fort: exact, en général, que les ordonnateuirs ne priment de mesures capables d'entraîner l'Etat dans des dépenses excédant les autorisations que par ignorance des conséquences financières de leurs actes. Le contrôleur des dépenses engagées attira leur attention sur les points critiquables ; il n'est pas investi d'un droit de \^o, il se borne à donner son avis. Toute

la législation sur la matière est marquée à l'empreinte de celle idée. Entrons dans quelques détails sur son organisation.

Le texte fondamental est rartiele 59 de la loi de finances de 1891 (26 décembre 1890), par lequel la commission du budget proposait de consacrer les principes qui viennent d'être énoncés :

« Dans chaque Ministère, il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées.

« Les résultats de cette comptabilité seront fournis mensuellement à la Direction générale de la Comptabilité publique. »

Une Instruction du Ministère de l'Instruclion publique, en date du 3 mars 1896, précise très clairement l'intention du législateur et le but qu'il s'est proposé :

« Donner aux Ministres et au Gouvernement la possibilité de suivre de plus près la consommation des crédits et de limiter les engagements de dépenses ^u montant des crédits réellement disponibles ; en second lieu, faire ressortir le montant des engagements qui doivent grever les budgets futurs.

... « Cette comptabilité prend la dépense au moment môme où elle va naître, l'examine dans sa régularité immédiate et dans ses conséquences futures, elle constitue un acte à priori, mais réfléchi. »

En effet, « l'essentiel était de couper court aux demandes incessantes de crédits supplémentaires, et d'empêcher le Gouvernement d'engager par des décisions souvent irréfléchies des dépenses qui, sans avoir immédiatement d'effet trop onéreux, suscitaient plus tard des difficultés budgétaires par leur répercussion fâcheuse sur les exercices futurs. »

Nous nous permettrons ici de faire remarquer que la dénomination de « Comptabilité des dépenses engagées )i, appliquée à ce contrôle, est assez mal choisie et peut donner une idée fausse de son objet. Une comptabilité retrace des opérations parfaitement précises et déterminées quant aux chiffres : les indications qu'elle fournit ont donc toute la rigueur et toute l'exac^ titude désirables. Au contraire, en matière d'engagements de dépenses, il ne peut s'agir que de prévisions, d* « évaluatt<M)s plus ou moins approximatives destinées à subir de fréquentes modifications dans le cours de l'année et au fur et à mesure

<Je Fexéculion des services (1) ». On fait état, en somme, d'avis, d'appréciations : la dénomination de Complabililé, qui suppose un ensemble de chiffres mathématiquement exacts, n'est-elle pas un peu ambitieuse ?

Quoi qu'il en soit, le décret du 14 mars 1808, rendu en exécution du dernier paragraphe de l'article 59 de la Loi de Finances de 1891, et l'article 53 de la Loi de Finances de 1003 in fine, vinrent préciser et développer les principes rappelés ci-dessus.

Désormais, un agent appelé « Contrôleur des dépenses engagées » sera placé auprès de chacun des Ministres ; il sera nommé par décret contresigné par le Ministre des Finances et par le Ministre intéressé (2). Bornons-nous à faire remarquer que c'est le Ministre des Finances qui doit donner le premier sa signature (3).

Ce contrôleur doit avoir communication de tous les projets de décision capables d'entraîner une dépense nouvelle, recevoir avis des décisions prises et être renseigné sur les conditions dans lesquelles elles s'exécutent.

A cet effet, on distinguera : P Les dépenses permanentes qui « se renouvelant nécessairement chaque année, doivent être exécutées en dehors de toute autorisation spéciale ; leur montant résulte des tarifs ûxés par les lois, décrets ou arrêtés préalables, elles ne sont pas seulement engagées pour un an ou plusieurs exercices, elles ont une existence illimitée, tant que des décisions nouvelles ne viennent pas les modifier (4) ». Par exemple, les loyers, les traitements.

2® Les dépenses éventuelles, « dont la durée et l'imputation «ur un ou plusieurs exercices déterminés sont prévues par l'acte même qui les autorise ». Par exemple, indemnités pour travaux

(1) Report du décret du 14 mars 1893.

(2) Primitivement, en vertu du décret précité, article 3, cet agent était choisi par le Ministre intéressé lui-même, et placé sous son autorité directe.

(3) En pratique, quand ra€c<H*d est établi sur un nom, le projet de décret est préparé par le Ministre des Finances, et envoyé à la signatare de son collègue qui le soumet au Président de la République et le fait primiulgner.

(4) Instruction du 23 mars 1896, sur les dépenses du ministère de l'Instruction publique. Elle présente un intérêt particulier à cause de rimportance et de la variété des engagements dans ce département ministériel.

19(j JOURNAL DBS ÉCONOMISTES

extraordinaires, frais de mission, secours éventuels à d^anciens fonctionnaires (1).

3" Les dépenses nouvelles,

En principe, aucune dépense ne devra .être engagée, e'est-àdire recevoir un commencement d'exécution avant d'avoir été autorisée. Il n'est fait d'exception que pour les dépenses permanentes : on n'aperçoit pas, en effet, quelle utilité aurait la présentation au Ministre de propositions d'engagements pour des dépenses non variables et réglées par des conventions ou décrets sur lesquels il n'y a pas à revenir ; le Ministre n'ayant pas de responsabilité en ces matières, le contrAleur n'a pas besoin de l'éclairer.

Il en est autrement pour les dépenses éventuelles et les dépenses nouvelles, qui sont toujours soumises au contrôle préalable. Le contrôleur doit commencer à les suivre du jour où les projets de décision ministérielle lui auront été communiqués : C'est à ce moment que l'exécution se prépare, c'est à ce moment aussi qu'il doit se préoccuper de la dépense probable et en demander le calcul au service intéressé.

Dans la pratique, les choses se passeiit de la façon suivante : Tout service qui propose une dépense en indique le montant probable au contrôleur, qui consigne ses observations sur une feuille transmise avec le dossier au Ministre intéressé. Plus tard, le contrôleur est avisé de la décision prise ainsi que du montant exact du droit lorsque celui-ci est constaté. De la sorte, l'évaluation plus ou moins incertaine qui lui a été fournie est peu à peu corrigée par les faits et arrive à l'exactitude de la réalité. Tout ceci résulte des articles 4, 5 et 6 du décret de 1898 que nous reproduisons ci-après :

Art. 4. — « Les propositions ayant pour conséquence d'eng^aiicr des dépenses nouvelles ne seront soumises à l'approba-

(1) Décret du 14 mars 1893. Article premier. — Les dépenses de chaque ministère sont permanentee ' on éventuelles.

Les premières se reproduisent indéfiniment chaque année tant qtf une nouvelle décision ne vient pas modifier les décisions antérieures qui les ont autorisées.

Les secondes sont celles dont la durée on Timputation sur un ou plusieurs exercices déterminés sont prévues par Pacte même qui les autorise.

Art. 2. — Avant d'être engagée, c^est-à-dire de reoevoir un commencement d'exécution, toute dépense érentuelle doit faire Tobjet d'une autorisation.

lion du Ministre qu'après avoir été visées par k chef du service du contrôle.

« En cas d'objections, le contrôleur présente au MinisJ^re soa avis, qui ne peut être motivé que sur l'imputation demandée, sur la disponibilité du crédit et sur l'exactitude matérielle du calcul d'évaluation.

Art. 5. — <c Toute proposition entraînant une dépense doit, après avoir été approuvée par le Ministre ou son délégué, être iounédiatement communiquée au contrôleur qui en prend note sur un registre spécial tenu pour chaque exercice, par chapitre et article du budget.

Art. 6. — « Le contrôleur suit sur un carnet dit « Carnet (les dépenses engagées » l'emploi et la disponibilité des crédits ouverts par le budget, par des lois spéciales ou par des décrets. « Ce carnet est tenu par exercice au moyen d'états et relevés fournis par les divers services qui administrent les crédits ainsi que des renseignements consignés sur le registre ouvert en exécution de l'article 5 ci-dessus. Il indique par chapitre et article le montant du crédit primitif et les modifications successives qui peuvent y être introduites. Le compte ouvert à chaque crédit présente dans des colonnes distinctes : 1* Les dépenses permanentes.

2* Les dépenses éventuelles résultant d'autorisations antérieures au 1*' janvier.

3"* Les dépenses éventuelles autorisées dans le cours de l'année.

« Le carnet comprend, pour mémoire, dans des colonnes spéciales, le montant des remboursements et reversemwits qui viendront ultérieurement atténuer les dépenses inscrites comme engagées sur certains articles au chapitre du budget.

« En principe, et sauf les exceptions qui seront déterminées par les instructions que prévoit l'article 11 ci-après, les dépenses permanentes sont considérées comme engagées dès le commencement du mois de janvier ; quant aux dépenses éventuelles, elles ne le sont qu'au fur et à mesure des actes qui les autorisent. »

Bien entendu, lorsque le contrôleur aura été avisé du nvontant probable d'une dépense engagée et que des faits postérieurs viendront modifier les évaluations primitives, il devra en recevoir notification afin d'en consigner le résultat dans ses écritures. L'article 7 du même décret est, en effet, ainsi conçu : « Les augmentations ou les diminutions tant sur les dépenses permanentes que sur les dépenses éventuelles qui modifient les éva-

lualions primitives donnent lieu, dès qu'elles sont reconnues, à des inscriptions complémentaires ou rectificalives dans la comptabilité des dépenses engagées. »

Enfin le dernier paragraphe de Tarlicle 5^ de la loi de finances du 31 mars 1003 est ainsi conçu : « Les états de nouvelles créances constatés en addition des restes à payer d'un -exercice devront, préalablement à toute demande de crédits spéciaux, être visés par le contrôleur des dépenses engagées, qui vérifiera notamment l'exactitude de l'imputation de la dépense, i»

Cette disposition est très importante. Sans elle, il serait, en effet, possible d'éluder les prescriptions légales ; il suffirait» pour cela, d'attendre la clôture de l'exercice sur lequel a" été imputée une dépense irrégulièrement engagée, et, alors, de demander un crédit spécial pour l'acquitter. C'est dans le but de déjouer cette manœuvre possible que le législateur a voulu que les états de nouvelles créances payables sur crédits d'exercices clos fussent mis sous les yeux du contrôleur des dépenses engagées.

Disons, pour terminer, que les résultats de la comï>tabilité tenue par le contrôleur des dépenses engagées sont transmis mensuellement au Ministre des Finances (1).

Telle qu'elle est organisée, la comptabilité des dépenses engagées sert de base à une double série d'obser\ations : Les premières émanant du contrôleur lui-même, les autres du Minisire des Finances.

Les pouvoirs du contrôleur, qui est un agent placé sous les ordres du Ministre dont il suit les acies devaient, naturellement, être restreints dans des limites assez étroites ; on ne pouvait lui permettre de s'arroger une sorte de droit de remontrance incompatible avec sa situation de fonctionnaire subordonné. Sa «eule mission est d'éclairer le Ministre sur l'état exact des crédits et sur la légalité immédiate des opérations : « ... Le contrô-

(1) Art. 8 du décret de 1893. — Le 25 de chaque mois les Ministre» adressent au ministère des Finances (Direction générale de la Comptabilité publique), un état présentant par chapitre du budget, ia situation au dernier jour du mois précédent :

D'une part, des crédits ouverts par la loi de Finances de Texercice, par des lois spéciales ou par des décrets.

D'autre part, des dépenses engagées avec les distinctions ci-après :

§ 1. Dépenses permanentes.

§ 2. Dépenses éventuelles.

§ 3. Dépenses dont le montant déjà compris sous les paragraphes 1 et 2 qui précèdent doit être remboursé par d'autres services, avec la distinction par service débiteur.

leur présente au Ministre son avis qui ne peut élre motivé que sur rimpulation demandée, sur la disponibilité du crédit et sur l'exactitude matérielle du calcul d'évaluation. ^) (Art. 4 du décret de 1893 in fine.)

Les observations que peut présenter le Ministre des Finances (1) ont une tout autre portée. Sans cesser d'être motivées sur la légalité de l'engagement, elles peuvent prévoir les conséquences financières éloignées de l'opération, — alors que le contrôleur ne peut faire état que de celles qui ont été prévues et qui lui ont été indiquées. Le Minisire des Finances peut discuter les éléments qui lui sont fournis, et, d'une fa-çon générale, présenter à son collègue toutes les réflexions que comporte la mesure proposée. La plupart du temps l'accord se fera entre eux, mais dans les cas où il se produirait une divergence de \'ues et où l'entente serait impossible, il y aurait lieu de porter la question devant le Conseil des Ministres, et les Ministres intéressés devraient se ranger à l'avis qui aurait prévalu dans la délibération.

Ce qui précède met en évidence l'esprit général de la réglementation des engagements de dépenses : il s'agit, avant tout, d'éclairer les ordlonnateurs sur les conséquences financières de leurs actes, et Ton parvient à ce résultat au moyen de fonctionnaires spéciaux, les Contrôleurs des dépenses engagées, qui, s'il est nécessaire, sollicitent l'intervention du Ministre des Financés.

Le rôle de ce dernier, qui se borne à des observations, peut paraître assez restreint, et, quoique la législation récente des dépenses engagées ait déjà donné quelques résultats, il est permis de se demander si elle n'est pas susceptible de larges modifications, de façon à donner au Ministre des Finances des pouvoirs autrement étendus, et à lui reconnaître un droit de vélo absolu en matière de dépenses illégales, c'est-à-dire de dépenses que le législateur n'a ni prévues, ni autorisées ? C'est ici que revient, avec toute sa force, l'objection d'ordre constitutionnel dont il a déjà été parlé. Nous ne la croyons pas dirimante.

Est-il vrai, d'abord, que notre droit politique actuel ne donne

(1) Pratiquement, quand la dépense est reconnue régulière par le contrôleur lui-même on ne transmet pas le résultat de la vérification an ministère des Finances.

loiii XV, — AOXJT 1907. 13

1^ iOURNAI. DES ÉCONOMISTES

aucune prééminence ^u Ministre des Finaiices sur ses collègues ? Est-ce que sa responsabilité ii'est ^as engagée, tkéoriquement du moins, s'il laisse ipi^yer une ^pense «au. delà des crédits (1) ? *

N'est-il pas évident, d'autre part, que ipayer au dfelà des crédits ouverts, ou .payer sur des crédits existants, des -déipcnses non autorisées, constituent au fond des irrégularités de môrae nature ? N'est-il pas certain, comme -nous l'avons déjà dit, que tout engagement de dépenses, toute livraison de fournitures toute exécution de travaux engage l'Etat d'une façoa ferme, puisque le oréanoier n'est point tenu, après tout, de s'assurer que l'or donnateur. n'a )pas outrepassé -ses pouvoirs ? Et, dès 1ers, ne peut-on soutenir que l'interdiction de ipayer sans «redits a pour conséqueiice l'interdiction de payer des dépenses «auxquelles les crédits ne sont pas régulièrement affectés, et n'en résulte-t-il pas un certain droit d'appréciation des engagements eux-mêmes ?

Pour nous, c'est au moment même de l'engagement de dépenses que commence la responsabilité du Ministre des Finances. Or, il est de principe que les mesures intéressant plusieurs départements ministériels doivent être acceptées par tous les Ministres compétents, et Je Ministre des Finanoes ncsaurait être tenu à l'écart, sous pi«étexte que presque tous les actes de ses collègues -se tpaduiseint finalement psnr une dépense. tLorrsque, dans «une Société tcororaerciale, la signature de -deux des associés est exigée ïpour la validité «d'une opéraition, personne ne soutient que l'un des deux soit dans une situation d'infériorité vis-à-vis de l'autro ^ il en serait de même pour le Ministre des Finances et pour 'son collègue, associés dans la gestion des intérêts du paj^.

Au sunptas, .qtf«^l^e ^que Tinstitution du ^ocmtr^leur des dépenses engagées, nommé par les deux Ministres, sinon la "reconnaissance de la responsabilité commune do ^sb tteux Ministres, et la proclamation de la nécessité d'une intervention continue du Ministre des Finances :par 'rintermëdiaire «de son Teprésentant ? Il y a tien peu lie chemin à faire pour ralter jusqu-au droit de veto.; le principe est reconnu, la conséquence s'en déduit d'clle-*môme.

(1) Le Ministre des -FinanoeB ne peut, soos «a Te^Miisabilîté 'penmnelle autoriser les paiements excédant les crédits ouTarts /à dMia^^ Ministère. (Art. 152, loi du 25 mars 1897).

LA COMPTABILITÉ DES IjéPEUWS ENGAGÉES 1$6

Parvenus au terme de celte étude, il ne sera pas inutile de rappeler le développement logique des grands principes directeurs de nos instititlions budgétaires, et de montrer ainsi comlaeot le contrôle des engagements de dépenses n'en est que le couroaneiiBeat n^esôaire.

Tout i'édiJQce repose sur cette vérité, solennellement reconnue par notre droit public, que le budget doit être voté par les représentants de la nation^ et sur ce corollaire indiscuté, que l'exécution de ce budget doit être contrôlé par le pouvoir môme qui la aiilorisé. Mais ce contrôle ne sera possible et utile que si la description des opéraJions et l'approbation des comptes se lool avec clarté^ avec sincérité, avec rapidité. Donc :

P Les opérai ions de recettes et de dépenses devront figurer i» €xUn$o, et sans compensation, afin d'éviter toute dissimulatioQ des unes et des autres ;

2** L'ejt^ercice ^ou période d'exécution d^ services), sera de courte durée, aiio que les actes de gestion suivent de près les aotorisatioAS données et interviennent à un moment où la portée et la signi&cation de ces autorisations sont encore connues et présentes à l'esprit, et aussi afin que la reddition des comptes puisse sa faire à une époqwe assez peu éloignée du vote du budget;

3* Si les créajaciers de l'Etat ne se manifestent qu'après la clôture de l'exercice, alors que les cï*édits ont été épuisés, il faudi^ uue m^uveile demande d^ autorisation accompagnée de la justificationi des motifs du retard et ces créances, aussi bien qoe les r^tes à payer, inscrits dans la loi de Règlement, incomberont à l'exercice courant : ua compte repose, en effet, essentiellfiiBeat sur des opérations de caisse, c'est-àr^ire sur des recouvreaiieats ou des paiements, et celles qui sont effecfuées en debors de la période pour laquelle le compte est rendu ne sauraient y ôtrje ratiacbées, sous peine de complications et de retards dans l'apurement des exercices •que Ton veut très rapide; 4*" Touyoiirs pour les mêmes motifs de cbrté et de facilité de ctfilrôle, et aân d'inviter les créanciers à être diligents, à ne pas faire retomber sur des exercices lointains la charge des dettes de TEtal, on applique une déchéance relativement court© à laquelle les administrateurs ne pourront déroger en dehors des cas déterminés par la loi elle-même.

Toutes ces règles tendent à fortifier le contrôle parlementaire, en outre facilité par les déclarations et les rapports publics de la Cîour des Comptes : mais le contrôle parlementaire peut paraître bien éloigné, et les retards fâcheux que Ton constate dans la présentation des rapports des Ck)mmissions des comptes contribuent à cette impression. Donc, on pose des principes, ^'ordre administratif, de responsabilité pécuniaire vis-à-vis des particuliers et vis-à-vis de l'Etat : les ordonnateurs seront responsables de leurs certifications et de la remise des mandais aux véritables créanciers et les comptables seront responsables des paiements sans crédits aussi bien que des paiements faits à des non-créanciers. Les Ministres eux-mêmes seront responsables envers le Trésor des dépassements qu'ils auraient autorisés.

Mais, en ces matières, il vaut mieux prévenir que punir ; on essaiera donc d'empêcher que des dépenses ne soient engagées sans crédits, et que les comptables, en présence de réquisitions, ne procèdent au paiement. On créera pour les Ministres une sorte de conseiller, d'avertisseur, pour les prévenir qu'il y a danger à prendre telle ou telle détermination. Le veilleur chargé de pousser ce cri d'alarme, ce sera le Contrôleur des dépenses engagées. Placé aux côtés du Ministre qui, chargé des intérêts généraux du pays, voit le but à atteindre avant d'être renseigné sur les conséquences financières d« l'entreprise, le Contrôleur essaiera de l'arrêter à temps ou de le faire retenir par le Ministre des Finances. Mission ingrate, sans doute, puisqu'elle consiste à opposer aux projets les plus séduisants, les considérations d'ordre budgétaire ; mais mission indispensable sous un régime parlementaire, et qui, seule, permet d'assurer le fonctionnement des services publics et de réaliser les réformes dans les limites où les autorisations données sous forme de crédits permettent de le faire légalement.

La tenue d'une comptabilité des dépenses engagées s'impose d'une façon plus impérieuse encore à une époque où l'action de l'Etat tend à se développer à la suite de réformes multipliées. Le système actuel a donné, certes, d'excellents résultats, mais nous le croyons susceptible de réelles améliorations, et, peut- Atre comme l'affirmait M, Bundeau, ne constitue-t-il qu'une « pierre d'attente ». Notre désir, en faisant ce rapide exposé, a été d'appeler l'attention sur une législation qui ne parait pas encore parvenue à un degré suffisant de perfection.

Gabriel Fontaine. Docteur en Droit.

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