PARAGRAPHE PREMIER ÉVOLUTION DU RÉGIME DU MONOPOLE

En 1924, la situation précaire des finances publiques détermina le Gouvernement non seulement à augmenter les impôts, mais à essayer de tirer un meilleur parti des ressources existantes de l’Etat. Or, celui-ci possède un domaine industriel important dont un des principaux éléments est le monopole des Tabacs. Le rapport net de ce monopole est considérable si l’on en juge par les chiffres suivants :

DO DMC Seb mat 32.000.000 francs TO HOT COTE A ue 70.000.000 — RÉ SO se PSTe ANe 282.000.000 — ACT AE ee MOTO LR EE 333.000.000 — OPERA ee CUr 30.000.000 — TO ROME este a de 395.000.000 — 1020 Rte eme 740,000.000 = NO e 0 SO M Ce 1.170.000.000 — DO Pre se 1.437.000.000 — 1020 order ete 2,130.000.000 — A PA DT TC NTI 2.909.000.000 —

1020 0 0e ee 2e 3.985.000.000 —

Le monopole, en tenant compte de la dépréciation du franc, rapporte donc sensiblement plus qu'avant la guerre.

Ceci tient au développement de la consommation.

Consommation

Années Quantités vendues par tête d’habitant 1913 ... 44.000.000 de kg. 1 kg. 100 F921%;.. NI 0T-000/000 = 1 kg. 360 19292462. O5 000 000 1 kg. 420 102007 04: 700.000 NE 1 kg. 420 10274. 2 10-100, 0000 1 kg. 320

L'élévation des prix en 1925 et en 1926 a fait baisser la consommation, mais la hausse a compensé cette perte, et, en 1927, s’est manifestée une reprise très nette de la vente qui s’est accentuée en 1928 et 1929.

L'importance du monopole permet donc d'en tirer des ressources supplémentaires, mais jusqu'ici il avait un caractère uniquement fiscal et n’appliquait aucune des méthodes de l’industrie. On s’est aperçu que le bénéfice pouvait non seulement provenir de la différence entre le coût de production et le prix de vente, mais aussi résulter d’un meilleur rendement général, d’une meilleure administration, d’une amélioration des services de vente, en un mot de la commercialisation du monopole, C’est à cette fin que se réunit en 1923 une commission extra-parlementaire, présidée par M. Sergent, et qui établit ses conclusions dans un rapport présenté par M. Citroën.

Quant à la culture, l'amélioration principale à apporter est son développement, l'amélioration des espèces, l’acclimatation de nouvelles, la création d’un Institut expérimental pour étudier les innovations. Si, en effet, on a reproché au système actuel d’obliger l'Etat à acheter toute la produc-

tion indigène à un prix souvent supérieur à celui des tabacs exotiques, il faut remarquer que si la culture indigène était abandonnée, le monopole français serait à la merci des planteurs étrangers, et, dans ce cas, l’augmentation des prix pourrait devenir beaucoup plus considérable que celle actuellement observée. En 1927, l'Etat a acheté à l’étranger 28.206.000 kilos de tabac en feuilles, 9.441.000 kilos en Algérie et 26.350.000 kilos aux planteurs indigènes. Pour plus de la moitié, les tabacs exotiques proviennent d’un même pays : les Etats-Unis d'Amérique. Leur culture doit donc être introduite en France.

Le service des achats à l'extérieur est défectueux. Des missions d'achat sont en permanence dans les pays producteurs, des crédits leur sont alloués chaque année et limités par exercice. Ces crédits figurent à un chapitre dépenses, sans que soit mis en regard la recette qui, plus tard, les balancera. Le résultat est que lorsque le budget général n’est pas en équilibre, on rogne sur le chapitre dépenses, les achats ne peuvent s'effectuer à temps, les stocks s’épuisent et quand on est dans l’obligation d’acheter, ou bien les missions sont à la merci des producteurs qui les rançonnent, ou bien les circonstances ont fait hausser considérablement les prix, comme pendant la campagne 1923 à 1924.

La fabrication est l’objet de nombreuses critiques. Certains produits, tel le papier, sont souvent défectueux. Mais ce sont surtout les méthodes de fabrication qui sont imparfaites. Elles ne sont pas uniformes, il n’y a aucune recherche d’économie dans l’emploi de la matière première, les améliorations à l'outillage sont trop lentes, par suite le matériel n’est pas uniforme, d’où perte de temps et élévation du prix de revient. Enfin, le rendement des ouvriers.

est insuffisant ; les salaires sont élevés et pourtant la journée de travail n’est pas supérieure à sept heures. Les sanctions n'existent pas ou, lorsqu'il y en a, elle sont paralysées par l'appel suspensif que peut formuler l’ouvrier jusqu'au ministre, en empruntant la voie hiérarchique. En cas de malfaçon, il n’y a pas de sanctions et, même s'il y en avait, le directeur ne pourrait les appliquer car, pas plus que le reste du personnel dirigeant, il n’a l'autorité nécessaire pour obtenir un travail consciencieux et assidu. Il doit s’incliner devant la puissance des syndicats ouvriers et devant les interventions politiques. Les règles relatives aa personnel sont défectueuses : on recrute les ouvriers non d’après leurs capacités, mais d’après leur situation militaire, avec priorité aux mutilés et aux veuves de guerre l'avancement se fait par ancienneté et non d'après la capacité. Enfin, le directeur est encore paralysé par des règles étroites, telles que celle de l’adjudication publique, contraires à tout esprit commercial.

Le service de vente pèche également par de nombreux endroits. Les tabacs fabriqués sont dirigés sur les entrepôts confiés le plus souvent au receveur sédentaire. Celui-ci a d’autres préoccupations, son service n’est pas organisé pour le commerce, il ne cherche pas à s’approvisionner en quantité suffisante de modules divers. Enfin, ces entrepôts sont trop nombreux, il y en a, en effet, 355 pour la France. On gagnerait à voir réduire leur nombre et à les mieux organiser.

La vente s'effectue par l'intermédiaire des bureaux de tabac, au nombre de plus de 47.000. Ce système assure évidemment des frais de vente extrêmement réduits : le gérant touche 8 % sur le produit de la vente, il en aban-

donne au titulaire le tiers ou le quart, En y ajoutant ce que

touche l’entrepositaire, 0,50 ou 1 %, on arrive à un total de 9 % du prix de vente comme frais de vente du monopole. Mais ces avantages ont leur contre-partie. Les gérants n’ont qu'un intérêt très relatif à la vente. Ils touchent peu sur le total et la vente du tabac n’est que peu de chose à côté du débit de boissons. Ils négligent donc le service du monopole. De plus, jusqu’à l’année dernière, il n’y avait pas de vente à crédit, ce qui gènait considérablement les débitants qui ne disposent pas de fortes sommes liquides. Ceux-ci, approvisionnés par des commissionnaires, sont sans contact avec les entrepositaires, leur débit est insuffisamment pourvu. Il y a cloison étanche entre le service de la vente et celui de la fabrication, impossibilité par conséquent, pour ce dernier, de connaître les goûts des consommateurs. Le service de vente, enfin, est assuré par la Régie des Contributions indirectes, qui a déjà des tâches multiples et considérables, et qui n’est nullement organisée pour faire du commerce.

C’est une source d’inconvénients que cette dualité dans l'administration du monopole. Ce dernier était soumis, d’une part à la direction générale des Contributions indirectes, d’autre part à la direction générale des manufactures de l'Etat. La première avait la haute main sur tout ce qui concerne la vente ; la deuxième sur les achats et les fabrications. Ces deux directions étaient soumises à un chef commun qui est le ministre des Finances, mais celui-ci ne pouvait s'occuper effectivement du monopole. Il en résultait une répartition des décisions entre les deux services, ce qui nuisait à la rapidité des affaires. D'ailleurs, ces directeurs n’avaient qu’un pouvoir restreint. [ls ne pouvaient pas engager de dépenses au-dessus de 50.000 francs, et pour toutes les décisions importantes il fallait en référer au ministre et souvent au Parlement. La procédure budgé-

taire entrait alors ainsi en jeu, ainsi que les règles de la comptabilité publique.

Le monopole ne comportait qu’un budget de dépenses, les recettes n'étaient pas mises en corrélation avec elles. Le budget était établi par exercice, soumis aux mêmes règles de préparation et de discusion que les budgets des services administratifs. Ces règles industrielles, que l’on n’appliquent pas dans le budget, les aurait-on trouvées dans les comptes ? Partiellement; il faut reconnaître que le monopole établissait des comptes matières et que, chaque année, il publiait, en outre, un compte d’exploitation comprenant les recettes totales, les dépenses. totales et la différence, complété par un inventaire et une évaluation du capital matières premières, fournitures, produits fabriqués, immeubles, qui enregistrait la variation dans les valeurs de ces différents postes. |

C'était pourtant insuffisant. La comptabilité n’était en effet pas tenue suivant les règles du code de commerce. Elle n’était pas en partie double et suivait les règles du décret de 1862, ne faisait pas ressortir l’amortissement du capital et, par conséquent, rendait impossible l'établissement du rendement net. D'autre part, on ne pouvait déterminer que le coût en matière de chaque produit fabriqué, mais non pas le prix de revient exact, compte tenu de la dépense en travail, force motrice et frais divers ; de même, les prix de revient spéciaux à chaque produit étaient inconnus. Or, si l’on peut soutenir que le prix de revient total n’est pas indispensable à connaître, étant donné que « pour l’industrie privée, qui à au surplus souvent beaucoup de peine à l’établir, il est la limite du prix de vente, tandis qu'au contraire le monopole vend toujours avec une grosse marge de bénéfice, et a surtout intérêt à connaître son coefficient d’exploi-

tation », il n'en est pas moins indispensable de connaître les prix de revient partiels de chaque produit, chiffres qui permettront au monopole d’orienter sa production dans le sens le plus rémunérateur. Enfin, le bilan n'avait pas la forme commerciale, il ne comportait pas de réserves.

Les observations faites par la Commission relevaient les deux causes principales de ces défectuosités. Tout d’abord, le manque d'autorité aux différents échelons de la hiérarchie, qu'il s'agisse des simples contremaîtres, des ingénieurs ou des directeurs. Le personnel ouvrier est indiscipliné. Il travaille peu et mal. Le personnel commercial n’a pas d'intérêt au développement des ventes. Sans autorité des chefs, il est impossible de faire rendre à une industrie son maximum de profits. L’autre cause provient « des obstacles apportés à une véritable gestion industrielle par l'absence d'autonomie financière et par l’extension à l’administration des manufactures de l’Etat des règlements qui peuvent avoir leur raison d’être quand ils sont appliqués à des organismes administratifs proprement dits, mais qui entravent le fonctionnement d'entreprises qui doivent être productrices ». Ces obstacles, nous les avons déjà minutieusement exposés, ils sont communs à toutes ies administrations industrielles de l'Etat.

Pour remédier efficacement à ces deux inconvénients, la Commission ne croyait pas pouvoir conserver le cadre de l’organisation actuelle du monopole. L'absence d’autorité résulte en effet en grande partie des interventions politiques auprès du ministre des Financs qui, arrêtant les sanctions, ou faisant droit à des revendications des syndicats, sapent l'autorité des directeurs. Ces interventions politiques se produiront tant que l’on conservera le système actuel.

Quant à la gestion, elle est la conséquence de l’assujettisse-

ment aux règles de la comptabilité publique, le classement de dépenses dans le cadre du budget qui empêchent, d'une part, d'engager à temps des dépenses productrices qui seront la cause d’une amélioration, non pas immédiate mais ultérieure, de constituer d’autre part des approvisionnements au moment favorable.

Deux solutions se présentent à l'esprit : l’affermage ou l'autonomie financière. La première était préconisée par un des membres de la Commission, M. Fayol. Celui-ci faisait remarquer qu’on ne peut appliquer à un service public les méthodes commerciales parce qu’il y a des causes de désordre administratif qui sont spéciales à l'Etat et qui entravent l’organisation elle-même. Ce sont : l'instabilité ministérielle qui change à chaque instant le chef de l’entreprise d'Etat, la réglementation excessive, la réglementation générale s’ajoutant à celle particulière à l’entreprise, l'absence du stimulant qu'est le bénéfice, et de la sanction qu'est la faillite, la faiblesse devant les exigences des syndicats, enfin l'intervention abusive des parlementaires. Ces causes, faisait remarquer M. Fayol, on ne peut les supprimer, car elles sont inhérentes à l'Etat. Il est donc impossible d'appliquer intégralement les méthodes commerciales. Il se prononçait pour la liberté et, comparant ce système à celui du monopole, constatait que les avantages de sûreté sont équivalents, mais que l’impôt perçu sur une industrie libre est à la fois plus facile et plus économique, et il appuyait son idée par les exemples de la Belgique, de l'Angleterre et des Etats- Unis.

Or, ce système de liberté n’est pas concluant, tout au moins pour le cas spécial du monopole en France. En effet, à moins de réduire la part du produit revenant à l'Etat, il aboutirait à une augmentation des prix de vente, l’exploi-

tation devant prélever son bénéfice en plus de la somme qu'il devrait fournir à l'Etat. Or, la commission Sergent estimait que le prix de revient ne pourrait être amélioré que de 10 %, c’est-à-dire de 50.000.000 de francs, somme insuffisante pour rémunérer une telle entreprise, le capital étant évalué, au 1” octobre 1926, à r.155.000.000 de francs.

Si l’on adoptait le système le plus radical, c’est-à-ci. celui de la liberté de l’industrie, celle-ci étant grevée d’un impôt, une entreprise puissante pourrait seule assumer une telle charge. L'Etat voudrait-il fractionner l’adjudication, que les différentes sociétés seraient amenées à s’unir en un trust, qui leur permettrait de réaliser plus de bénéfice qu’en se concurrençant (c'est ce qui s’est passé en Angleterre et aux Etats-Unis), et de faire librement la loi aux consommateurs. En 1924, le prix moyen en France était de 10 fr. 55 par kilo, de 22 fr. 5o aux Etats-Unis et de 48 francs en Angleterre. En 1926, il était de 14 fr. 20 en France et de 28 fr. 35 en Allemagne, pays de liberté de l’industrie du tabac. Et pourtant c’est en France que l'Etat percevait le plus de recettes nettes sur le total des ventes : 73 % contre 46 % en Allemagne et 32 % en Angleterre. De plus, ce système pourrait favoriser la fraude par la facilité de fabrication dans de petits ateliers et par la liberté de la culture. Si l’on maintenait le contrôle de la culture, il faudrait en contre-partie continuer à garantir aux planteurs l’achat de leurs récoltes, ce qui aboutirait à enlever à l’industrie privée la liberté d’achat et du choix des matières premières qui semble un des avantages marqués de ce régime ; dans le cas contraire, l’industrie achèterait les matières premières à l'étranger, ce qui aboutirait à ruiner une culture prospère en France et à nous soumettre entièrement aux volontés des producteurs exotiques. Enfin, il faut se souvenir

que c’est grâce au monopole que les frais de vente sont si réduits en France. L'exemple de pays étrangers montre que les remises atteignent souvent 25 % au lieu de 9 %. Si les revenus de l'Etat doivent rester inchangés, il faut augmenter les prix de vente et, s’il faut maintenir ces derniers, c’est pour l’industrie privée une diminution de 10 % sur les recettes, absorbant et au delà les 50 millions de bénéfice escomptés par la compression du prix de revient.

Une compagnie fermière du monopole d’ailleurs ne saurait comprimer ce prix de revient facilement. Elle garderait un caractère de service public. L'exemple des compagnies de chemins de fer nous montre qu'un tel service ne saurait avoir beaucoup plus d’autorité qu’une administration d'Etat. D'autre part, comme le fait remarquer M. Allix, aucune proposition n’a été faite lorsqu’en 1926 il fut question de l’aliénation du monpole. Or, s’il y avait eu là une opération lucrative, il n'aurait pas manqué de se présenter des sociétés disposées à cette acquisition.

On pourrait tirer le bénéfice supplémentaire nécessaire de l'accroissement de la vente. A l’intérieur, cela paraît difficile ; en 1924, la France venait avant l'Angleterre et l’Allemagne pour la consommation par tête d’habitant. L’augmentation des tarifs a fait fléchir celle-ci, mais nous la regagnons rapidement. Quant à la substitution de produits plus rémunérateurs (cigarettes), elle s'exerce depuis la guerre grâce au monopole. L’accroissement de la vente à l'extérieur reste problématique. Actuellement, cette exportation est minime, d’une part, à cause des droits de douane élevés à l'étranger ; d’autre part, à cause de la préférence des consommateurs étrangers pour les tabacs de Virgine et d'Orient. Ce n’est pas l’affermage qui ferait disparaître ces deux causes. Enfin, pour permettre à la Compagnie fer-

mière de vendre à l’étranger, il faudrait accorder la franchise à ses exportations ; l'Etat ne toucherait plus rien, alors qu’à l’heure actuelle il vend à un prix plus bas, mais qui lui laisse tout de même un profit commercial. L’affermage ou la liberté de l’industrie du tabac ne semble donc ni souhaitable ni même pas possible à l’heure actuelle, financièrement.

Aussi, le comité Sergent se prononça-t-il pour le maintien du monopole sous la forme d’un Office national. Cet Office était organisé d’après le même modèle que celui de l’Azote. C'était un établissement public doué de la personnalité civile et de l’autonomie financière qui avait le monopole d’achat, de fabrication et de vente du tabac. Son capital était constitué par la valeur des biens appartenant au monopole, il le remboursait à l'Etat par annuités. L'Office pouvait émettre des obligations pour faire face aux dépenses de premier établissement et aux nécessités d’un fonds de roulement. Chaque année était dressé par le Conseil d’administration un état de prévision soumis à l’approbation du ministre des Finances et communiqué aux commissions financières des deux Chambres. La comptabilité suivait les règles du Code de commerce. Les comptes étaient divisés en deux sections ; exploitation et immobilisation. Les règles du contrôle des dépenses engagées n'étaient pas applicables. C'est un décret qui fixait les prix de vente intérieurs ; pour les prix de vente à l’exportation, la décision du Conseil d’administration suffisait. Chaque mois, l'Office versait au budget général une redevance calculée suivant un pourcentage sur les ventes. On prélevait sur les recettes les sommes nécessaires à l’amortissement au fonds d’approvisionnement, à l’achat de matières premières et de matériel au fonds de réserve. Le solde constituait le produit net qui allait au bud-

get général après prélèvement de 20 % pour les œuvres de prévoyance et d’assistance. Chaque année, le Conseil d’administration rendait compte de sa gestion au ministre des Finances dans un rapport auquel étaient annexés l’inventaire, le bilan et le compte de profits et pertes. L'Office était administré par un Conseil d'administration de neuf membres, dont six nommés par le ministre des Finances et trois élus par un Conseil consultatif. Le personnel était soumis

aux lois et règlements de l’industrie privée.