ÉTAPES DU MOUVEMENT

Ce mouvement s’est caractérisé par l'introduction dans les finances publiques de trois sortes d’infractions aux règles de l’unité et de l’universalité : les budgets annexes, les services spéciaux, les établissements autonomes. Nous verrons plus loin en détail dans quelles mesures ces diverses catégories sont pourvues de l’autonomie financière. Pour le moment, nous nous contenterons d’énoncer, afin de fixer les idées, leurs caractéristiques ; les budgets annexes sont les budgets des services possédant l’individualité financière et la personnalité morale. Les services spéciaux sont des services possédant l’autonomie financière et une simple personnalité comptable ; ils sont dépourvus de la personnalité morale. Les établissements publics possèdent à la fois l’autonomie financière et la personnalité morale.

Les origines du droit budgétaire moderne en France se placent au début de la Restauration avec les réformes du baron Louis. À cette époque, les entreprises économiques de l'Etat se bornent à celles nécessaires à l’entretien de l’armée, de la marine et surtout à l’intendance militaire, et la centralisation est très poussée. Cependant, dès alors, appa-

raissent quelques établissements autonomes dont le plus

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important est la Caisse des dépôts et consignations (1816), service public doté de l’autonomie financière et de la personnalité morale.

Au moment où le baron Louis vint occuper le ministère des Finances, de nombreux services étaient indépendants du budget général. Cette diversité, héritage des finances impériales, remarquables par leur obscurité et leur absence d'unité, était fâcheuse, car, en affranchissant ces services du contrôle administratif et parlementaire, elle favorisait des prodigalités dangereuses à une époque où la situation financière était précaire. Aussi le baron Louis voulut que le budget contint toutes les recettes et toutes les dépenses et pour cela rattacha au budget général ces services indépendants ; ceux-ci étaient gérés sous la forme de services spéciaux, c’est-à-dire de budgets occultes ayant trait à un ensemble de recettes et de dépenses qui présentent entre elles des liens de connexité et de dépendance étroits. Ils sont les premiers exemples, sous forme d'infraction, . d’ailleurs, de l’autonomie financière et c’est d’eux que sont sortis tous les budgets annexes et certains établissements publics. En effet, comme le fait remarquer M. Louis Marin, ces deux catégories de gestion ont un caractère commun : celui d’assurer l’isolement dans une comptabilité spéciale des opérations de recettes et de dépenses connexes.

L'histoire de ces services spéciaux serait intéressante à établir, car elle permettrait, d’une part d'approcher de plus près la véritable somme des dépenses de l’Etat, d’autre part de constater de nombreuses infractions aux règles financières et budgétaires et de fréquentes dilapidations. Malheureusement, elle est fort difficile à retracer, car les documents officiels sur ce point ne sont publiés que depuis les prescriptions de l’article 26 de la loi du 12 août 1919, qui

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prévoit l’insertion dans le projet de budget général de la situation des services spéciaux pendant l’exercice précédent.

Tout au moins, peut-on noter les diverses vicissitudes des budgets annexes. Le premier en date est celui des Poudres et Salpêtres (1818), qui s’appelait alors budget d'ordre. Puis on note l’apparition, en 1819, 1823, 1824, de divers budgets qui disparurent par la suite. En 1829 on crée le budget annexe des Monnaies et Médailles, celui de l’Imprimerie Royale, celui de la Caisse des Invalides de la Marine et celui de la Légion d'honneur. Une loi du 9 juillet 1836 les soumet aux règles budgétaires. En 1840, ils reçurent le nom de budgets spéciaux annexes. En 1867, on crée le budget annexe de l’Ecole centrale des Arts et Manufactures et c’est la loi du 22 décembre 1880 qui leur donne le nom définitif de budgets annexes.

En 1878, apparaissent les premiers réseaux de chemins de fer de l'Etat, dus à des circonstances contingentes et non pas à une idée préconçue d'exploitation industrielle. Gérés d’abord en service spécial, ils constituent, en 1882, un budget annexe, le premier budget industriel que connurent les finances françaises, d’ailleurs incomplet, puisqu'il était limité aux dépenses d'exploitation et ne comprenait pas celles de premier établissement.

En 1877, les Postes, monopole depuis leur création, sont fusionnées avec les Télégraphes. Puis, en 1889, l'Etat, ayant racheté les concessions téléphoniques, joint le tout et forme l'administration des Postes, Télégraphes et Téléphones, que, dès 1919, on proposait de constituer en budget annexe. La loi du 9 avril 1881, d’autre part, créa la Caisse d'Epargne Nationale dont elle fit un budget annexe dès cette époque. L'article 71 de la loi du 28 avril 1893 accordait l’autonomie aux Facultés et en faisait des établissements publics ayant

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leurs finances distinctes de celles de l'Etat. Ce mouvement d'autonomie administrative se poursuit par la création de la Caisse des Musées par la loi du 16 avril 1895, centralisant en un budget unique et autonome les recettes et les dépenses des musées du Louvre, du Luxembourg, de Versailles et de Saint-Germain. La loi du 25 février 1901 instituait le budget annexe de l'Ecole Supérieure des Mines de Paris. La loi du 30 mars 1902 accordait l’autonomie aux exploitations agricoles des Ecoles d'agriculture et aux bergeries nationales. La loi du 31 décembre 1907 en faisait autant pour le Muséum d'histoire naturelle, les écoles centrales d’Arts et Métiers, la loi du 27 février 1910 pour l'Office national de législation étrangère et l'Office national de la Navigation.

Le mouvement continuait également pour les services économiques: le rachat du réseau de l'Ouest en 1908 accroissait l’importance du budget annexe des Chemins de fer de l'Etat, en en r9r1 on créait un nouveau budget annexe industriel, celui des Poudres et Salpêtres, Telle était la situation avant la guerre. Elle présente une désagrégation de plus en plus grande du budget général, un mouvement de plus en plus marqué vers l’autonomie, soit des services administratifs, soit des services économiques.

La guerre, en troublant considérablement l’économie nationale, poussa les pouvoirs publics à concentrer les forces productives sous la haute direction de l'Etat. Les fonctions économiques de celui-ci furent ainsi accrues dans des proportions incroyables : il devint importateur de pétrole, marchand de denrées alimentaires, de machines agricoles, de stocks divers, de produits chimiques, fabricant de chaussures, entrepreneur de transports

par mer, assureur, pour ne citer que les principaux ser-