avril, Déb. parl., p

2. Cb. des Dép., 19 avril 1905, Déb. parl., p. 1582; Sénat, 20 avril 1905, p. 914.

chef de cabinet. Il ne compte plus, temporairement, pour la fonction publique. Le temps qu'il passe dans cette posi= tion ne doit ni lui être rétribué, ni lui être compté pour l'avancement ou pour la retraite, sauf application des règles ordinaires sur les congés pour affaires personnelles, Pour qu'il n'en soit pas ainsi, il faudrait un texte disant le contraire ; il n’est pas besoin de textes affirmant qu’il en doit être ainsi.

Mais nous marchons à grands pas vers la fonctionnarisation des cabinets ministériels, sous prétexte d’en com battre les abus. L'article 25 du projet de statut, incorporé à la loi de finances du 13 juillet r9r1 (art. 142), décide : 1° que, dans un délai de six mois, les cadres des cabinets seront déterminés par des règlements d'administration publique ; »° que les fonctionnaires appelés à faire partie d'un cabinet ne pourront recevoir d’avancement qu'en conformité des règlements applicables à leur fonetion. Je laisse la seconde disposition, qui énonce une vérité Juridique archicertaine, comme si le législateur venait de la découvrir, et qui est inscrite depuis 1906 dans la jurisprudence du Conseil d'Etat. Mais la première m'apparaît comme profondément déplorable : elle fait, des cabinets ministériels, des rouages officiels de l'administration ; elle leur donne un état-civil ; elle féconde le germe d’un nouvel organisme de fonction publique. Quant ils auront leurs cadres, les attachés de cabinet demanderont Ja réglementation de leurs traitements, de leur avancement, et le reste. Les bureaux de ministères, tels que nous les voyons, ne sont pas autre chose que les anciens secrétariats de ministres, développés, fonctionnarisés et stabilisés : à côté de ces bureaux, les ministres ont jugé nécéssaire d’avoir des collaborateurs personnels, le plus souvent des amis dévoués. qui les secondent dans leur besogne de cabinet, c'est très explicable et très légitime. Ce qui ne se comprend plus, c'est la prétention de réglementer la composi-

tion de ces secrétariats privés. L’exposé des motifs du projet de statut déclare que cela a paru nécessaire « pour empêcher des nominations abusives au détriment des fonctionnaires qui figurent dans les cadres », Ainsi, voici à quelle logique de raisonnement nous en sommes arrivés : « Des ministres ont abusé, en faveur de leurs secrétaires, des pouvoirs discrétionnaires qu’ils détiennent sur la nomination et l'avancement dans la fonction publique ? Eh bien, nous allons... fixer le nombre de leurs secrétaires »! La naïveté du remède est d’ailleurs complète sous tous les rapports, car il est certain qu'à côté du cabinet officiel, il se formera un cabinet officieux, un arrièrecabinet, qui recommencera l'histoire : même par ces temps de délimitations intelligentes, on ne peut vraiment pas songer sérieusement à délimiter le nombre des personnes auxquelles un minisire aura le droit de demander soit des études, soit des avis, soit des discours.

Le législateur de 1911 ne s’en est pas tenu là. Par l’article r4r de la même loi de finances, il a condamné — et, pour témoigner de la virilité de sa résolution, il a déclaré nulle de plein droit, ce qui ne signifie pas grand chose — toute nomination ou promotion, à une fonction publique, d'un attaché de cabinet, « lorsque cette décision n'aura pas été insérée au Journal officiel antérieurement à la démission du ministre où du sous-secrélaire d'Etat qui l'ont (sic) contresignée ». Je ne puis voir, dans cette disposition, autre chose qu'un pur enfantillage. Les nominations faites après la chute de leur auteur ne sont pas plus immorales que les nominations faites avant la chute. Si le Parlement ne veut plus que les faveurs accordées au personnel des cabinets soient posthumes, elles seront anthumes, voilà tout : au lieu de libéralités à cause de mort, nous aurons des libéralités entre-vifs. Et même, si l’on est pris au dépourvu, le successeur ne refusera pas de contresigner la nomination ou la promotion : il exécutera les volontés du défunt.

Enfin, les nominations visées par le texte sont celles-là seules qui portent le contre-seing d’un ministre : les décisions ministérielles ou préfectorales y échappent! Ce n'est donc pas encore avec cet arme qu'on mettra « les fonctionnaires à l'abri du favoritisme et de l'arbitraire » (1) : alors qu'il faudrait empêcher les ministres de favoriser leurs amis et leurs parents, on se contente de s'opposer, dans une certaine mesure, à ce qu'ils les favorisent à titre de chef ou d’attaché de cabinet! Le beau progrès, n'est-ce pas ?

J’estime que l’on fait fausse route en s’engageant dans la voie de la réglementation des cabinets ministériels, et que l’on perd son temps si l’on attend de cette réglementation une protection efficace pour les fonctionnaires de la carrière. Tant que l’on n'aura pas organisé la nomination et l'avancement des fonctionnaires sur des bases autres que l'arbitraire ministériel, le danger des cabinets subsistera, quoi qu'on fasse. Il ne disparaîtra et tous les autres dangers de favoritisme, auxquels on ne songe pas assez, ne disparaîtront que devant une conception de l’avancement exempte de fissures ou delacunes. Cela fait, on n’aura plus besoin de songer à réglementer une collaboration qui est en marge de la fonction publique et qui devrait y rester ; on pourra laisser ministres et sous-secrétaires d'Etat

1. M. Bouisson, du groupe socialiste unifié de la Chambre, avait proposé d'interdire de donner de l’avancement aux fonctionnaires détachés dans les cabinets non seulement pendant la durée de leur séjour au cabinet, ce qui est très logique, mais encore pendant une année après (Ch. des Dép., 19 avrilig1r, Déb. parl., p. 1998). De sorte que le passage à un cabinet de ministre entraînerait comme une punition pour le fonctionnaire :‘si son tour d’avancement à l’ancienneté arrivait avant l'expiration de la période suspecte aux veux de l'honorable unifié, on passerait au voisin ! Vraiment, si la délicatesse doit se porter à de telles extrémités, au sein de la société future, les citoyens n’y seront pas toujours à leur aise.

organiser autour d'eux la figuration ou la collaboration qu'ils voudront; il n’y aura plus lieu de craindre que les cabinets ministériels servent de tremplin aux fonctionnaires désireux (1) «de sauter par-dessus les collègues demeurés au corps, cendrillons de besognes plus mélancoliques », et l’on ne pourra plus définir le titre d’attaché au moyen de la formule qui y voyait « une faveur nominale destinée à en préparer de moins vaines sans les justifier » (2). Plutôt que de réglementer les cabinets ministériels, ce qui ne le regardait pas et ce qui nous prépare de nouvelles prétentions ou de nouveaux abus, le législateur aurait dû remettre toutes choses au point, en rappelant ou en posant à leur sujet les quelques principes que voici : 1° les cabinets ne font pas partie des cadres des administrations publiques; —2°les services rendus dans un cabinet ne peuvent être invoqués en faveur ni d’une nomination, ni d'un avancement, dans la fonction publique ou dans les ordres nationaux ; — 3° aucun service de cabinet ne peut être rétribué sur des deniers publics autres que les fonds spécialement alloués aux ministres à cet effet; — 4° les fonctionnaires détachés dans un cabinet sont placés dans la position de congé sans traitement pour affaires personnelles. Que le statut fasse ces déclarations, après avoir fondé l'avancement sur des garanties sérieuses : cela vaudra bien mieux que d'attacher, aux lois de finances, des « wagons de queue » comme ceux qui portent les numéros 14r et 142 de l’interminable convoi du 13 Juillet 1911.

Parmi les autres entreprises fragmentaires touchant à la matière législative du statut, et plus spécialement aux ques-

2. Vivien, Etudes administratives, p. 86. Voir Revue bleue, 16 août 1907, J. Lux.

tions d'avancement, il importe de signaler celles qui ont abouti à l’article 65 de la loi de finances du 22 avril 1905 et à l’article 143 de la loi de finances du 13 juillet rorr. Mais, comme elles se rattachent à des discussions qui ne pourront venir qu'ultérieurement, nous en réservons l’'exa-

men.

IT. — Le statut et l'opinion.

En bloc ou en morceaux, le statut des fonctionnaires finira donc par sortir de l’enceinte législative.

Les jurisconsultes, les publicistes, les économistes Île réclament, M. Larnaude et M Berthélemy sont d'accord sur la nécessité et sur l'urgence de la loi promise (r), M. Fernand Faure lui a consacré des études impatientes, au cours desquelles il a regretté « Pimpuissance congénitale de la majorité à passer de la parole aux actes » (2). M. Jèze, qui le réclamait dès r904 (3), voit, dans la tendance dont il procède, « la réalisation de l'un des devoirs qui s'imposent aux gouvernants » (4). M. Bouglé (5) l’attend comme un grand bienfait de Ja démocratie. Et tant d'autres (6).

Comme le montrent la bibliographie, encore incomplète, qui figure en tête du présent travail et les débats parlementaires auxquels je renvoie tout le long de mes explications, ce sujet a, au cours de ces dernières années, alimenté la presse, occupé la chaire et la tribune. Des gens s'en sont fait une spécialité : c'est ainsi qu’un fonctionnaire du ministère des Colonies, M. Demartial, s'est signalé à l'attention

1. Rev. pénit., 1906, p. 830, 848 et 851 ; La crise du fonctionnarisme ; Les syndicats de fonclionnaires.

. Rev.pol. et parl., maï, juin et décembre 1907, mai 1908. . Revue du droit public, p. 807.

. Les principes généraux du droit administratif, p. 39. S'yndicalisme et démocratie, p. 5, 11, 4.

. V. Leroy -Beaulieu, L’économiste français, 29 mai 1909.