La politique, p

3. Il est à noter que nous n’avons pas de fonctionnaires pro/fessionnels dans ce cas. Sur la distinction des fonctionnaires politiques et des fonctionnaires non politiques en Angleterre, voir Lawrence Lowell, Le gouvernement de l'Angleterre, 1, p. 175 et

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lisées, et qui doivent, dès lors, se tenir à l'écart de tous les partis, de toutes les luttes politiques; — 3° ceux qui ont des fonctions purement techniques ou de culture, et qui peuvent conserver, comme de simples particuliers, leur pleine liberté d'action. IL est aisé de déduire, de ces courtes explications, que l’avancement des fonctionnaires de la première catégorie peut gagner ou perdre suivant le degré de leur dévouement politique au gouvernement; — que l’avancement des seconds peut pâtir mais ne devrait jamais profiter du fait de la politique ; — qu'enfin, l'avancement des derniers ne peut en rien être influencé par des questions d’ordre politique. Seulement, primo, reste à s'entendre sur le classement des fonctions entre ces trois catégories, et, secundo, reste à préciser l'attitude qui sera réputée celle d’un fonctionnaire « à l’écart des luttes et des partis poli-

tiques ».

Que tous les fonctionnaires ne sont pas assimilables sous le rapport des obligations ou des libertés politiques, cela va de soi. Mais les systèmes à compartiments séparés, que ce fait incontestable a inspirés jusqu'à présent, m'apparaissent comme de pures spéculations d'esprit. Je vois les choses aménagées d’une manière un peu différente, si je les regarde dans la réalité.

Dans l'exercice de sa fonction, le fonctionnaire n’est pas un citoyen : il est un débiteur. S'il s’acquitte mal de ses obligations, il est en faute, dans les conditions où est en faute le débiteur qui ne s'exécute pas convenablement. Son créancier a le droit de retenir cette faute contre lui. Mais ce qu’il retient, ce n'est pas l'acte qui a provoqué la faute, c'est la faute elle-même, c'est la lésion d'exécution qui résulte de cet acte. Je vous dois mille francs : l'échéance

suiv.; sur cette distinction dans la législation allemande, voir Kammerer, 0p. cit, p.127.

venue, Je ne vous paie pas parce que, la veille, j’ai joué aux courses le seul billet de mille francs qui fût en ma possession; vous me poursuivez. Puis-je dire que vous attentez à ma liberté de jouer aux courses, que vous me contestez le droit de disposer de mon argent en faveur de l’améliorauon de la race chevaline ? Pas le moins du monde : peu vous importe la raison pour laquelle je ne vous paie pas ; vous me poursulivez parce que je ne vous paie pas. — Supposons, maintenant, que je sois fonctionnaire : à raison de circonstances d'ordre politique, je manque à l’une des obligations que m impose ma fonction; on me frappe. Suis-je frappé pour cause politique ? En aucune façon : je suis frappé pour cause professionnelle, à raison de l’inexécution ou de la mauvaise exécution de service qui est le résultat de mon fait. Un officier qui, requis de prêter main-forte à l'exécution de la loi, s’y refuse, en invoquantsa conscience, commet une confusion de domaines évidente : il se croit dans le domaine de ses libertés civiles quand il est dans le domaine de ses obligations professionnelles. Et si l'Etat, se souvenant de l’incident, lui refuse plus tard un avancement, ce n’est pas pour un motif politique que l'officier se trouve atteint, c’est pour un motif professionnel au premier chef. Donc, dans l'exercice de la fonction, il est très possible qu’un fonctionnaire commette des fautes dues à des actes d'inspiration politique ; il est juste que ces fautes soient retenues par l'administration, mais elles le sont en tant que questions professionnelles et non en tant que questions politiques.

En dehors de sa fonction, le fonctionnaire est citoyen.Il vit de la vie de la cité ; il en vit au grand jour; 1l participe à toutes les manifestations des peuples libres ; pour lui, comme pour tous les autres hommes, n’appartenir à aucun parti ne seraitnullement une vertu. Mais, autant le citoyen doit s’effacer quand le fonctionnaire fonctionne, autant le fonctionnaire doit être invisible quand le citoyen parle

ou agit, car si le fonctionnaire reste visible, si la moindre méprise reste possible sur la qualité en laquelle Phomme parle ou agit, alors la fonction souffre et nous retombons, en somme, dans la première hypothèse. Quand il use de ses droits de citoyen, le fonctionnaire doit donc avoir complètement dépouillé la fonction, de telle sorte que celle-ci ne puisse pâtir en rien de sa liberté. Sinon, il peut se créer des difficultés d’accomplissement de ses obliqalions professionnelles, et, s'il est prouvé que son attitude politique nuit à sa situation fonctionnelle, le fonctionnaire devient professionnellement incorrect, imparfait, répréhensible. Ici encore, c'est le motif professionnel qui agit, ce n’est pas le motif politique; c'est pour cause professionnelle que l'Etat sévira, s'il sévit (1).

À un degré plus ou moins élevé, rl en est ainsi de toutes les fonctions administratives. Dans toutes, il est possible que la fonction ait à souffrir d’une attitude politique. Je considère comme une erreur, de croire que les situations différent de nature sous ce rapport : ce que l’on aperçoit de particulier, dans les fonctions administratives que l’on qualifie de politiques par opposition aux autres, c’est tout simplement une dose plus forte de sensibilité aux actes politiques; c’est donc une pure différence de dosage (2) qu'il faudrait voir à la base de la classification.

1. I couvient de remarquer qu’on accepte couramment cette idée lorsqu'il s’agit de la vie privée du fonctionnaire Elle intéresse Etat en tant qu’elle peut avoir quelque influence sur la fonction et dans la mesure où elle en peut avoir ; elle se ramène, elle aussi, à la conduite professionnelle (CF. de Gros, Lehrb. der philos. Rechtsvissenschaft, cité par Tissot, Principes du droit public, 1, 626).

2. Parfois même, il y aura une question de circonstances. Pas un auteur ne songerait vraisemblablement à ranger les fonctionnaires de l'enregistrement parmi les fonctionnaires politiques. Et pourtant, lors de l'établissement des inventaires dressés en exécution de la loi sur la séparation des Eglises et de l'Etat, ces fonctionnaires n'ont-ils pas été amenés à servir une politique dans l'exercice même de leurs fonctions administratives ?

Il existe des fonctions où le dosage sera faible : par exemple, celles que Bluntschli appelle Les fonctions techniques ou de culture. Le dosage sera faible, mais il ne sera pas nul. Prenons un ingénieur de l'Etat : il exerce une fonction technique, celui-là, une fonction non politique, suivant la classification courante. Eh bien, voici l'Etat qui fait exécuter une loi — par exemple, voici l'Etat qui ordonne de dresser l'inventaire des biens d’une église — et cet ingénieur, qui a des subordonnés auxquels il doit donner l'exemple du respect de la loi, auxquels il sera peut-être amené à rappeler qu’ils doivent obéir à la loi en toute circonstance, cet ingénieur s'associe publiquement à des manifestations dirigées contre la loi, contre les agents de son exécution, au nom de ses convictions personnelles. Je dis qu'il commet une faute professionnelle, parce qu'il s'enlève l'autorité nécessaire pour parler désormais certain langage à ses inférieurs : et si l'Etat refuse, en conséquence, de l’élever au grade supérieur, c’est-àdire de mettre plus de subordonnés sous ses ordres, ou plus de pouvoirs sous son nom, je dis que l’Etat tient un juste compte de tous les éléments d'appréciation de la valeur professionnelle de ce fonctionnaire et que sa décision ne peut pas être accusée d'inspiration politique.

Il existe des fonctions où le dosage sera très élevé. C’est que certaines fonctions, dont on ne pourrait d’ailleurs arrêter la liste, vont jusqu’à ëmpliquer une attitude politique déterminée dans l'exercice même de la fonction : dès lors, il n’est pas besoin, ici, de longues explications pour démontrer que prendre cette attitude en considération, en vue de hâter ou de retarder l'avancement du titulaire de la fonction, c'est prendre en considération sa valeur professionnelle. Ces mêmes fonctions imposent aussi plus particulièrement une certaine attitude hors fonctions, tant 1l est difficile à leur titulaire de dépouiller la qualité de fonctionnaire : comme elles comportent une attitude politique

dans l'exercice même de la fonction, le public ne serait jamais certain que l'attitude politique prise hors fonction n'est pas encore, malgré tout, un acte de la fonction. De sorte que les fonctionnaires de ce genre sont dans l’obligation de se comporter à peu près comme s'ils étatent constamment dans l'exercice de la fonction. Sinon, ils risquent de commettre des fautes, qui seront des fautes d'ordre professionnel parce qu'elles engagent la fonction.

Les fonctions publiques qui méritent vraiment la qualification de politiques ne sont pas des fonctions professionnelles : ce sont des fonctions telles que celles du député où du ministre, qui s’obtiennent et se perdent par des procédés proprement politiques. Pour les autres fonctions publiques, spécialement pour les fonctions professionnelles, la classification en fonctions politiques et en fonctions non politiques me semble tout à fait arbitraire. Tous les fonctionnaires peuvent être frappés pour des faits touchant à la politique ; aucun fonctionnaire ne peut être frappé pour un fait touchant à la politique par ce seul motif que le fait en question touche à la politique. En passant à travers la fonction, ou même simplement en arrivant au contact de la fonction, le caractère politiqué de l'acte incriminé s’efface, disparaît, et seule la lésion fonctionnelle qu'il a produite doit être prise en considération.

C'est pourquoi j’ai peine à comprendre les ministres qui disent d'un fonctionnaire, frappé à la suite d'incidents politiques : professionnellement, c'était un excellent agent. En effet, ou bien les faits étaient tels que la fonction en souffrait, et alors l'agent auquel on les reproche n’est pas professionnellement irréprochable; ou bien ces faits restent réellement sans rapport avec la fonction, et alors on n'a pas le droit d'aller chercher, dans la fonction, des sanctions à des actes qui lui sont indifférents.

Dire, comme je le fais, que défendre la fonction publique contre les actes politiques qui lui seraient nuisibles, c'est faire œuvre professionnelle et non besogne politique, n'est-ce pas jouer sur les mots? Je ne le crois pas, et voici pourquoi.

D'abord, en écartant toute classification a priori, j'écarte le danger qui consiste à laisser la plupart des fonctionnaires croire qu'ils appartiennent à la catégorie de leurs préférences : à tous, je dis qu'ils sont libres et indépendants, mais que, comme toute liberté humaine, leur liberté a pour limites, entre autres choses, la stricte et loyale exécution des engagements qu’ils ont contractés et que, par conséquent, ils ne peuvent user de leur liberté, se réclamer de leur indépendance au risque de nuire à l'exécution de leurs obligations professionnelles.

Ensuite, en insistant pour faire accepter cette idée qu’une cause d'ordre politique ne peut pas être, en soi, un motif d'intervention favorable ou défavorable à l’avancement d'un fonctionnaire, qu'il faut de toute nécessité qu'elle se transforme en cause d'ordre professionnel, je crois donner la formule qui protégera le mieux et les fonctionnaires et les administrés contre les abus ou les faiblesses des pouvoirs politiques. Dans un régime d’avancement où toutes les décisions d'exception devraient être motivées, je demande à ceux qui voudraient frapper ou avantager un fonctionnaire à raison de considérations d’origine politique : montrez-moi le lien que vous voyez entre l'intérêt fonctionnel et la considération que vous faites valoir. Et nous verrons comment, avec l'arme du détournement de pouvoir, cette manière de procéder pourrait quelque peu changer la face de certaines choses.

Enfin, puisqu'au bout du compte le prétendu intérêt politique se ramène, ici, à l’intérêt professionnel, — puisqu'il s'agirait d'apprécier non l'attitude politique d’un fonctionnaire mais son attitude professionnelle, — puis-

qu'il s'agit de sauvegarder non l'intérêt de la politique mais l'intérêt de la fonction, — les décisions à prendre devraient être renvoyées aux organismes professionnels chargés de statuer sur l'avancement. C’est le seul moyen d'éviter que la fonction publique soit compromise par la politique, aussi bien du chef d’un excès d'indépendance que du chef d’un excès de dépendance. Là est, en effet, le problème : faire en sorte que l’administration ne soit mise ni au service de la politique, ni en péril par la politique. Or les thèses absolues, les classifications rigoureuses, conduisent fatalement soit vers l’un, soit vers l’autre de ces deux écueils.

Il. — Les prétentions de la politique sur la fonction.

Sous l’ancien régime, la question qui nous occupe ne se posait pas, grâce à la confusion du gouvernement et de l'Etat : servir l'Etat, c'était servir le Roï; on ne pouvait donc pas servir convenablement l'Etat, si l’on n’était le serviteur docile et zélé de la royauté. De plus, quand on ne frappait pas officiellement d'une inaptitude générale à la vie sociale les adeptes de telle ou telle religion, on ne manquait pas de. rechercher soigneusement les croyances des candidats aux emplois royaux. C’était dans la logique même du régime du pouvoir absolu et de la religion d'Etat: je l'ai ditet je n'y reviens pas.

Après la Révolution, la chose ne devait plus être aussi logique, notamment pour cette raison que la Déclaration des Droits répudiait, par son article 6, dans la distribution des emplois, toute distinction autre que celles de la vertu ou des talents. Et même sous la Restauration, encore que la Charte ne s’en référât pas à la Déclaration des Droits, les principes préliminaires proclamés sous le titre de droits publics des Français eussent dû protéger notre histoire contre certains excès de la politique. Cependant,

‘il est avéré que la monarchie constitutionnelle réservait toutes ses préférences à ceux qui partageaient ses doctrines politiques ou religieuses. Vivien s'en indigne : « C’est un système imprudent, s'écrie-t-1l, triste héritage des discordes civiles... La recherche des opinions doit être interdite dans les temps ordinaires et pour la plupart des emplois » (r).

La véritable tradition démocratique est hostile à l’immixtion de la politique dans le recrutement des fonctionnaires. On pense qu’un gouvernement démocratique devrait n'être pas ombrageux, ni jaloux ; qu'il ne devrait ni faire la guerre aux opinions, même de ceux qu'il emploie, ni interdire que l’on discute ses actes ou ses hommes ; qu'il devrait n'être pas en défiance vis-à-vis de ses propres principes, en faillite vis-à-vis de ses promesses les plus répétées. Quand ils étaient l’opposition, les républicains ne disaient pas aux gouvernants qu'ils combattaient : « Vous favorisez ceux qui sont vos amis et vous sacrifiez ceux qui sont les nôtres. Prenez garde, nous vous rendrons la pareille ». Non, ils disaient, et c’est ce qui faisait la noble beauté de leur doctrine : « Dans le régime que nous instaurerons, il n'y aura de faveurs ni d'injustices pour personne, il y aura le droit pour tout le monde ; nous en reviendrons aux maximes des hommes de 1789, et nous jugerons les fonctionnaires exclusivement sur leur travail, sur leur zèle, sur leur probité, sur toutes leurs qualités professionnelles ». Mais hélas, l'histoire des parts, :l semble que M. Jaurès l’ait écrite en deux mots, le jour où ila dit, aux vifs applaudissements de la Chambre : « Les partis passaient, les partis se chassaient, les partis n'avaient qu'un objet : chasser du pouvoir le parti qui y était avant eux. Mais quand ils avaient conquis le pouvoir, ils étaient

conquis par le pouvoir » (2).