I. — L'idée de droit et la notion d'État

Dans son Æssai sur l'organisation des fonctionnaires civils (2), M. Salaün explique que le problème du fonctionnarisme comporte trois solutions, entre lesquelles il faudra nécessairement se prononcer : ou la solution monarchiste, c'est-à-dire le maintien des fonctionnaires à la discrétion du pouvoir exécutif, par le régime, plus ou moins amendé, des décrets ; ou la solution socialiste, conséquence directe

‘1. La Satire Ménippée, Paris, Delangle, 1824, t. IT, p. 223. 2. Rev. pol. et parl., janvier 1908.

de la précédente, qui consisterait à abandonner aux fonctionnaires eux-mêmes le soin de gérer des fonctions que l'exécutif se serait révélé impuissant à organiser sans favoritisme et sans arbitraire ; ou enfin, la solution républicaine, revenant à organiser par le moyen qui, en démocratie, a le plus d’autorité et offre le plus de garanties, par la loi, le personnel investi des fonctions publiques.

Les trois systèmes ainsi définis me paraissent bien correspondre aux seules conceptions imaginables. Mais cette classification : monarchie, socialisme, république, oppose des catégories scientifiques qui ne sontpas toutes du même genre et ne se repoussent pas toutes nécessairement : Je préférerais dire que le premier système est le système autoritaire, le second le système libertaire, et le troisième le système légalitaire. Celui-ci, qui a mes préférences, est celui auquel aspire la masse des fonctionnaires et de l'opinion; les deux autres sont l’un celui d’un passé à jamais enseveli et vers lequel on ne reculera pas, malgré les illusions de quelques retardataires, l’autre, celui d'un avenir problématique et en tout cas fort lointain, malgré les efforts de quelques impatients. Tandis que l’un sacrifie tout à l’autorité et que l’autre sacrifie tout à la liberté, le nôtre les concilie toutes deux.

C'est, en effet, l'erreur des partis extrêmes, d’opposer la liberté à l’autorité, comme deux notions inconciliables. Il est faux de penser que tout va mal, dans une société, si l'une de ces deux forces n’annihile pas l’autre.Ce qui paraît redoutable, au contraire, c’est l'absence ou l'excès de l’une ou de l’autre. L'autorité n’est pas exclusive de la liberté, ni inversement : Je parle de l'autorité bien entendue et de la liberté bien comprise. La liberté sans la protection de l’autorité ne se soutient pas plus que l’autorité sans le respect de la liberté. Et le droit n'est autre chose que le point de rencontre de ces deux notions : si l’on s’en éloigne dans la voie de l'autorité, on tend vers le despotisme ; si l’on s’en

éloigne dans la voie de la liberté, on tend vers l'anarchie. Entre ces deux écueils, il est encore permis de croire qu'il y a place pour la route sûre et calme qui est celle du Droit.

Rapportées à la notion d'Etat, c’est-à-dire à la notion qu'en l'espèce il ne faut pas perdre de vue, les trois conceptions en présence sont celles des trois courants d'idées par lesquels cette notion est traversée : l’idée de ceux qui prétendent à momifier l'Etat, l'idée de ceux qui veulent le supprimer, l'idée enfin de ceux qui reconnaissent que PEtat doit évoluer.

Je ne reviens pas sur la première : c'est celle de l’impérialisme administratif dont notre démocratie cherche à se délivrer, et dont j'ai essayé de dénoncer les tares essentielles dans les pages qui précèdent.

J'écarte également la seconde. Elle suppose des transformations sociales au milieu desquelles le régime de l’avancement des fonctionnaires ne serait qu'un accessoire insignifiant. C’est dans le moule social actuel que j'examine mon problème.

Néanmoins, il ne faut pas repousser, sans mot dire, la thèse syndicaliste. Après en avoir parlé déjà, du point de vue des associations de fonctionnaires (supra, p. 158), je veux au moins achever de la définir, du point de vue de la notion d'Etat.

M. Duguit nous annonce que « l'Etat est mort » ; ou, plus exactement, il nous annonce qu’ «est en train de mourir la forme romaine, régalienne, jacobine, napoléonienne, collectiviste, qui, sous ces divers aspects, n’est qu'une seule et même forme de l'Etat ». Et il nous avise, en même temps, qu’il se constitue «une autre forme d'Etat, plus large, plus souple, plus protectrice, plus humaine, dont les éléments sont au nombre de deux : la conception d'une règle sociales’imposant à tous, ou droit objectif, et la

décentralisation, ou fédéralisme syndicaliste » (1). Ce fédéralisme syndicaliste, M. Duguit le présente comme une forme de décentralisation non pas territoriale, à la façon de celle dont on a toujours parlé jusqu'ici, mais profes: sionnelle:; il pense que nous y sommes conduits par la transformation du rôle de l'Etat, par son extension à des besognes diverses dans tous les ordres de Pactivité, et qu'elle se réalise peu à peu par l’organisation corporative des fonctionnaires d’un même service (2). C’est le syndicalisme administratif, c'est ce mouvement duquel M. Duguit écrit (3) qu'il «est un mouvement profond et intense, que le législateur ne peut ni entraver ni même diriger, — qu'il est corrélatif et complémentaire de la disparition de la puissance personnelle et souveraine de l'Etat, — etqu'il est un des aspects du grand mouvement syndicaliste qui est en train de réorganiser la société ».

M. Berthod, qui a certainement donné l'exposé le plus clair et le plus précis de la doctrine (4), résume ainsi qu'il suit les tendances analysées d’une manière un peu abstraite par M Duguit : « La constitution, désormais inéluctable, des syndicats de fonctionnaires est bien une des formes de l'évolution socialiste. Mais c'est cette évolution se découvrant sous un de ses aspects particuliers, qui n’est pas celui sur lequel on insiste généralement. D'un mot, la question est politique plutôt qu'économique ; il s’agit moins de l’organisation du travail que de l’organisation de l'Etat.

1. Le droit social, p.38. Pour la réfutation des idées générales de M. Duguit sur PEtat, voir notamment Michoud, La théorie de la personnalité môrale, Y, p.44 ; au sujet de ce « crépuscule de l'Etat », chanté par M. Duguit, voir Larnaude, Leçon sur la méthode dans le droit public, dans les Lecons sur la méthode dans les sciences juridiques, p. 12.