Sénat, 29 mars 1910, Déb. parl., p

2. Sénat, 7 juillet 1910, Déb. parl., p. 1653. 3. Chambre, 31 janvier 1910, Déb. parl., p.422.

nouvelles, il constitue un assemblage dans lequel il ne reste du passé que les noms de certaines choses. On conçoit aisément que, dans ces conditions, les méthodes primitives, purement politiques, ne suffisent plus aux besoins : il ne sufht plus qu’un fonctionnaire ait la confiance du prince, ou de ses ministres, et s'efforce de la conserver en attendant d'obtenir celle de leurs successeurs ; il faut qu’il ait Paptitude et, parfois même, l'indépendance nécessaires à l’accomplissement de sa tâche sociale (r).

D'autre part, le développement de l'esprit de discussion, de libre examen, fait que l’administration moderne ne peut plus être un donjon isolé, inaccessible, où tout se passe en famille sous l’autorité patriarcale de l'ancêtre, et dans la vie intime duquel nul regard étranger n'a le droit de pénétrer : on y veut de l'air, on y veut de la lumière, de la publicité, on y veut, j'en reviens toujours à ce mot, on y veut du Droit, dominant et sanctionnant tous les actes du pouvoir (2). Et enfin, plus les organes se multiplient, plus ils

1. Voir, dans la Rev. du dr. publ. de 1896 (1, p. 302), comment M. Posada insiste sur le caractère fechnique de la fonction administrative ; ce caractère, conclut-il, doit mettre la fonction «au-dessus ou en dehors de l’action du pouvoir politico-exécutif ».

2. Rien ne caractérise mieux, à mon sens, ce mouvemeñht de transformation, que le phénomène, déjà très accentué dans l'administration française, de la collaboration du public et des collectivités à l’œuvre administrative. Après avoir exagéré le professionna lisme, nous commençons à le mouiller d’un peu deself-qovernment. Partout, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif cèdent au besoin d’accoler, aux organes administratifs professionnels et individuels; des organes non professionnels et collectifs, qui indiquent à l’autorité le sens dans lequel leur paraissent devoir être prises les décisions importantes. Je sais bien que ces comités, ces conseils, ces commissions de profanes sont encore composés le plus souvent au choix du gouvernement, lequel se borne à leur demander de simples avis dont il tient ou ne tient pas compte ensuite : mais, d’abord, il y a déjà des commissions qui prennent des décisions, et puis, nous n’en sommes qu’au début de l’histoire de ces parlements adminis-

deviennent délicats, plus, par conséquent, il serait dangereux de les mal ajuster à leurs fonctions : les catastrophes sont plus fréquentes, et plus redoutables, à l'usage des organismes compliqués qu'à l'usage des simples.

Malheureusement, les gouvernants ont peine à s’en rendre compte ou, s'ils s'en rendent compte, 1ls ont peine à se dégager de certaines étreintes du passé. « Dans ce progrès incontestable », dit un homme qui voit dans le socialisme d'Etat un acheminement vers son idéal, « dans ce progrès incontestable, l'Etat garde ses mœurs autoritaires, l'Etat veut maintenir, dans ses services publics, l’ancien régime monarchique et centralisateur d'autorité » (r). Cette critique est fort juste. L'Etat gendarme et percepteur veut se créer de nouvelles relations, se prodiguer dans tous les milieux : son tort est de ne pas comprendre que si, en beaucoup d'endroits, on lui fait grise mine, c'est parce qu'il a des allures de croquemitaine, parce qu’il prétend garder le chapeau sur la tête, parce qu'il veut traiter tout le monde en contrevenants ou en contribuables ; son tort est de ne pas sentir que, pour se faire accepter dans des milieux nouveaux, il est parfois congruent de modifier la coupe de son habit et celle de ses moustaches. L'Etat n’a vraiment pas le droit de se plaindre si ceux qui le combattent ne voient en lui que l'autorité, ne le montrent que tout imprégné d'autorité : c'est lui-même qui se fait cette réputation, lui-même, je veux dire ceux qui le dirigent. Ils

tratifs, histoire qui commence comme celle des parlements politiques et de nos grands conseils locaux. Quels que doivent être les chapitres à venir. dans cette histoire à peine entamée, c’est déjà l'indice d'une transformation considérable des idées et des mœurs, que cette admission des administrés dans les intimités administratives (Cpr. Cahen, Les fonctionnaires, leur action corporalive, p. 284).

1. Ch. des Dép., 7 mai 1907, M. Edouard Vaillant, Déb. parl., P: 928. Cpr. Eug. Fournière, Rev. soc., janvier 1907 et janvier 1908.

demandent qu’on élargisse, qu'on bonleverse l'édifice étatique, mais ils ne veulent pas qu'il en coûte un liard à leurs bonnes vieilles habitudes. Alors, évidemment, ils

rencontrent quelques résistances.

En même temps que la fonction publique transforme ses organes, leur jeu se modifie sous l'influence du progrès législatif.

Tant que la loi française était peu développée, et que l’administration possédait de très larges pouvoirs de décision, quelques agents supérieurs étaient seuls des cerveaux administratifs, et commandaient; les autres n’étaient que des bras, qui obéissaient. Commander, obéir, tels étaient les deux modes d'activité des fonctionnaires. La valeur d’un fonctionnaire s’appréciait à la façon dont il commandait ou obéissait. Son avancement dépendait de ses facultés de commandement ou de ses traits d'obéissance.

Dans des pays comme l'Amérique, où le régime démocratique ne pâtit d'aucun atavisme, où le pouvoir administratif n’a rien de centralisé ni de hiérarchique, où la loi est très détaillée, où le pouvoir judiciaire garantit l'obéissance de tous, même et surtout des autorités publiques, à la volonté générale, on s’est, de bonne heure, habitué à ne voir et à ne respecter, dans l’administration, que Île droit en action, que la loi en exécution. Mais dans notre démocralie, qui porte en elle, comme des tares héréditaires, tant de préjugés monarchiques, nous sommes encore loin de cet idéal. Nous en resterons sans doute loin, tant que nos fonctionnaires ne seront pas effectivement rendus res: ponsables de leurs actes, tant que le fameux article 75, effacé de nos textes, survivra dans la jurisprudence sous le couvert du conflit. Nous nous en rapprochons cependant par une autre voie, par le développement incessant de la

législation et de la réglementation, qui réduisent de plus en plus Le rôle des fonctionnaires à un rôle d'exécution pure et véritable. A l'heure actuelle, où c’est la loi écrite qui dicte la plupart des décisions, l’agent le plus modeste peut, en effet, fonctionner toute sa vie sans que ses supérieurs aient à lui commander quoi que ce soit, s’il connaît son métier; la part qui revient au commandement, dans l'exercice de la fonction publique, se borne le plus souvent à des questions accessoires ou à des cas exceptionnels. Est-ce que l’inspecteur commande à l’instituteur, l'ingénieur au conducteur, le receveur au commis ? Oui, sans doute, quand linférieur se rebelle ou quand les circonstances sont extraordinaires. Mais, en temps normal, chacun fonctionne tout seul et n’obéit qu'à sa conscience professionnelle, ou à la loi. L'essence des rapports hiérarchiques modernes n’est plus l'obéissance au supérieur, parce que l’essence du rôle du supérieur n'est plus le commandement. Personne, de nos jours, et en thèse générale, ne soutiendrait que, pour être le meilleur fonctionnaire, il suffise d’être le plus obéissant.

Dans ces conditions, les mérites et les capacités des foncionnaires ne peuvent plus s'apprécier aussi simplement que par le passé. Une décision souveraine, une inspiration de l’autorité, ne présente plus suffisamment de garanties de documentation complète et de sélection consciente, car la considération d’obéissance n’est plus la seule à envisager, et, dans l'intérêt public lui-même, il importe qu’elle n'ait pas plus de poids qu’il ne convient de lui en attribuer. Pauvre pays, que celui où l’obéissance aux hommes du

pouvoir serait le mobile principal de l’avancement des fonctionnaires !

Aidée d'ailleurs par le développement de l’instruction

générale, qui a très sensiblement élevé le niveau intellec-

tuel et la compétence professionnelle des fonctionnaires, notamment des fonctionnaires inférieurs et moyens, cette évolution dans les rapports hiérarchiques est quelque chose de très marqué à l’heure actuelle. On l’a caractérisée bien des fois, en disant que les divers rouages d’un même service public constituent, aujourd’hui, un mécanisme de collaboration. Dans un discours très commenté, et que nous avons déjà cité (p. 256), M. Gasquet, directeur de l'enseignement primaire, en a montré les nouveautés et les avantages (1). A ce propos, La Petite République, qui ne cachait pas sa sympathie pour le ministère Briand, déclarait que le cabinet entendait développer cette collaboration : « Ce n’est plus, disait-elle, la hiérarchie rigoureuse, le chef commandant à des hommes qui ne doivent qu’aveuglément obéir. Le vieux système monarchiste d'autorité a fait son temps et, de par sa caducité même, il ne peut qu’engendrer de regrettables et désastreux conflits. C’est, au contraire, tout un régime de liberté qui se précise, un régime où l’on verra le chef prendre l'avis de ses subordonnés. C’est, -répétons le mot, la collaboration constante et singulièrement efficace entre agents d'un même service, à quelque degré de l’échelle qu'ils se trouvent placés ». Et L'Action, autre feuille très ouvertement gouvernementale, entonne un hymne analogue : « L’honneur du ministère actuel, c'est d'avoir rompu tout de suite avec les notions périmées d’un Etat autocrate ; c'est d’avoir proclamé très haut, et très loyalement, la nécessité des collaborations utiles entre ministres et fonctionnaires. Il se produit aujourd’hui, dans l'administration, ce qui s’est produit naguère dans l'armée. A la conception d'une obéissance passive, se substitue la conception d’une discipline consentie, d'une confiance réciproque entre Île chef et ses subordonnés. Cette conception, qui est la seule

1. Congrès des Amicales d’instituteurs, Les journaux du 12 août

démocratique et la seule féconde, triomphera dans no$ administrations, comme elle a triomphé dans notre armée, pour le plus grand bien du payset la plus grande sutisfaction du publie ».A la Chambre, de très intéressantes observations ont été échangées, à plusieurs reprises, sur ce sujet: J'en ai déjà parlé (supra; p. 169):

Il y aurait fort à dire sur ce principe de collaboration : j'ai précédemment signalé qu'à mon séns on faisait fausse route en établissant cette collaboration avec les groupements de fonctionnaires, el j'ai indiqué là tendanee qui voudrait aller, dans cette voie, jusqu'à l'autonomie de chaque service public, jusqu'au point où chaque service réglerait lui-même sa vie intérieure sous la surveillance du pou voir central. Je ne reviens pas sur cés idées. Ce que Jé note, simplement, c'est qu'une nouvelle conception dés rapports de l'autorité et de ses agents s’ébauché, qui transforme l'administration d'un Système de commandement én un système de collaboration, où; si l’on préfère, qui transforme la notion d’obéissance hiérarchique; c’est que le devoir d'obéissance du fonctionnaire moderne se ramène surtout à l'obligation de remplir sa fonction conformément à la loi et aux règlements, et que le droit de commandement du supérieur né trouve plus guère à s'exercer que pour veiller à ce que linférieur remplisse biert sa fonétiôn confor: mément à la for (1). Tout cela, c'est encore le progrès du droit, substituant des règles préfixes à des ordres circonstanciels, des volontés générales à des injonctions partieu= hères.

Certains esprits s’en chagrinent. L'Etat, disent-ils, devient de plus en plus envahissant, justé au moment où l'autorité s’affaiblit de plus en plus. C’est que Fautorité,

1. Voir Æevue bleue, juillet 1905, p. 60, M. Cahen et décembre 1909, p. 709; M. G. Lanson; Æev. du dr: public; 1909; p. 291, M. L. Rolland,

ces gens [à — qui, par ironie sans doute, s'appellent des libéraux — ne peuvent pas le comprendre autrement que sous les espèces d’un homme parlant sec, semant la crainte autour de lui, dominant tout le monde du haut de son cheval ou de son trône. Et, dès l'instant où leur conception de l'autorité vieillit, s'éteint, un peu partout, ils se limentent sur la disparition de l'autorité. En vain leur fait-on remarquer qu'une autre forme d'autorité grandit à la place de l’ancienne, une forme plus püre, plus nette, plus pleine, la forme légale : non, leur espèce d’autorité s’en va; donc, tout s’en va, et il n'y a plus d'autorité.

Nos dirigeants sont un peu de cette école-là. Et cela se comprend, car la forme d'autorité qui s'efface, c’est précisément celle qui fait leur puissance, et celle qui se dessine ne sert que la puissance de l'Etat : pour eux, il n’y a pas compensation. De sorte que si nos politiques parlent volontiers, avec sympathie, des pratiques administratives nouvelles, s'ils voient, dans la fonction-collaboration, matière à dissertations abondantes, ils ne se résolvent pas facilement, pour cela, à abandonner la moindre de leurs prérogatives régahiennes : dans son fonctionnement, l’administration sera une grande famille de collaborateurs, soit; mais, dans son recrutement, il faut qu’elle demeure fidèle à ses origines hiérarchiques et discrétionnaires. Le fonctionnaire n'est plus que le serviteur du droit, que l’incarnation du droit, si l’on considère son action professionnelle, mais il resterait hors du droit, et continuerait d’être le serviteur du prince, si l'on considère ses intérêts personnels ! C’est avouer clairement que le sort de ces intérêls personnels ne doit pas dépendre uniquement de la valeur professionnelle. Une telle contradiction de vues ne peut pas se soutenir. Le droit ne peut pas se voir ainsi admis et rejeté. Si l’on veut que les fonctionnaires se consacrent passionnément à lui, il faut qu'ils soient faits de sa substance ; pour leur donner la conviction du droit, là conviction nécessaire à

l'exercice de leurs fonctions, il faut leur en faire apprécier, par eux-mêmes, les bienfaits; pour leur inculquer la force de résister à toute tentation d’arbitraire administratif, il faut leur prècher d'exemple, ne jamais leur apprendre la manière de se servir de l'arbitraire et leur montrer toujours

qu'une démocratie ne veut de cette chose-là nulle part.

IT. — L'idée de droit et la responsabilité ministérielle.

Commentant l’article 13 de la Charte de 1830 — pieuse. ment reproduit dans l'article 3 de notre loi constitutionnelle du 25 février —, Macarel en donnait la justification suivante : « Le Prince seul doit choisir les fonctionnaires de l’ordre civilet de l’ordre militaire. D'abord, ts sont ses instruments, et l'on ne conçoit pas d’ouvrier qui, sans injustice, puisse être privé du droit de choisir, en toute liberté, les instruments avec le secours desquels il accomplira son travail. Ensuite, 11 faut que les agents employés par le chef de l'administration générale soient initiés à la pensée du gouvernement et qu'ils lui restent fidèles : or, comment pourrait-on espérer ces résultats avec des agents que la puissance exécutive n'aurait pas le droit de choisir ? Les fonctionnaires, enfin, agissent sous la responsabilité de la puissance exécutive : 11 est donc indispensable et juste que la puissance exécutive ait seule le droit de se choisir des organes habiles, prudents et fidèles » (1). Si j’exhume ces quelques lignes, ce n’est pas dans l'intention de les discuter en elles-mêmes : je les considère comme des reliques, et la poussière vénérable dont le temps les a recouvertes me paraît les défendre contre toute expression qui ne serait pas celle d’un respectueux attendrissement. Si je les exhume, c'est parce que les défenseurs modernes du pou-