Ch. des Dép., 21 mars 1911, Déb. part, p

5. Ét même à des Luis, ce qui devient toùt à fait inexplicable. Ainsi, l’article 71 de la loi de finances du 30 janvier 1907 accorde à certains fonctionnaires un avancement de droit, mais én ajoutant que cet avancement sera de droit « dans la mesure des crédits inscrils au badget ». Celà revient à dire que l'avancement ne serait plus de droit si une loi, car le budget est voté par une loi, en disposait un jour autrement : or, ceci est évident. Ou bien cela revient à dire que l'Etat promet l'avancement de droit, mais qu'il se réserve de décider, à chaque échéance, s'il s’acquittera de cette promesse : or éeci n’est pas très loyal. Franchement, le législateur ferait aussi bien de nè pas avoir recours à de semblables forrnules,

LU

n'importe qui, ou qu'on s'appelle l'Etat, on ne doit pas recourir à de pareils procédés : quand on promet, il faut s'être assuré les moyens de tenir, où alors il faut se aire, et, si l’on veut se ménager des termes d'exécution, il faut les déterminer d'avance, les faire connaître et s’y conformer scrupuleusement. D'autant plus que les réserves en question ne pèsent pas lourd dans l’opinion des fonctionnaires, lesquels savent bien vite considérer la réglementation comme une obligation pure et simple, dont ils s'empressent de réclamer l'exécution, de sorte qu'en fin de compte, le Parlement se trouve toujours amené à céder. Pour ces motifs, les règles sur l’avancement, à supposer qu'en elles-mêmes le caractère législatif leur soit contesté, appartiendraient nécessairement à la famille des actes administratifs en forme de lois, ss nombreux dans notre législation, au même tütre que le budget ou encore que la déclaration d'utilité publique des travaux engageant Îles fonds du trésor.

Enfin, je crois que le Parlement est entré trop avant, dans la voie de la réglementation législative de avancement, pour pouvoir s’y arrêter, en admettant qu'il le veuille (r). Toutes les lois de finances, depuis quelques années, font faire à la loi quelques pas de plus dans ce domaine, et aussi de nombreuses lois spéciales : dès aujourd’hui, presque tout le personnel de l’enseignement est doté de lois d'avancement (2). Et, à côté de l’armée et de tous les

1. Je ne pense d’ailleurs pas qu'il en ait l'intention. M. Thomson, ministre de la Marine, a déclaré au Sénat, le 5 mars 1907 (Déb. parl., p. 472) que, pour répondre au vœu du Parlement, son administration fait, chaque fois qu’elle en a l’occasion, « un pas nouveau dans la voice de l'organisation législative des différents corps qu'elle emploie ». Même idée dans la bouche de M. Monis, le 11 juillet 1907 (Sénat, Déb. parl., p. 917).

2. Lois de finances des 31 mars 1903, art. 93 ; 30 décembre 1903, art 22; 22 avril 1905, art 52 ; 26 décembre 1908, art. 55, pour les instituteurs ; lois des 25 juillet 1893, 17 avril 1906, art. 48 à 50, et

corps auxiliaires de l’armée le plus récemment organisés ou réorganisés (corps des ingénieurs de l'artillerie navale, corps de santé de la marine, corps des mécaniciens de la marine, corps des officiers d'administration, etc.), de nombreuses autres fonctions publiques ontégalementleur statut d'avancement fixé par des textes législatifs dont je crois superflu de rappeler les dates (vérificateurs des poids et mesures, commis de l'inscription maritime, etc., etc.). Pourquoi ce qui est bon pour les uns serait-il mauvais pour les autres? On ne saurait répondre avec beaucoup de certitude à celte question. Il semble impossible d'assigner un critérium à ces distinctions, qui font que certains fonctionnaires ont un statut d'avancement législatif, alors que d’autres n’ont qu'un statut réglementaire, sans parler de ceux qui n'en ont pas du tout.

La loi d'ensemble mettra un peu d'ordre, de logique et d'unité dans tout cela, et ce ne sera pas dommage. À une condition toutefois, c’est que, le jour où il s'y mettra, le législatif ne pèche pas par excès de zèle : qu'il sache dire tout ce qui sera nécessaire, mais rien que ce qui sera nécessaire, pour donner à l'Etat, contre les excès du pouvoir, la protection que l'expérience réclame impérieusement. Il atteindra ce but, je crois, s’il se propose moins de réglementer l'avancement que de poser les principes d’une bonne réglementation de l'avancement, s'il prend soin de déterminer ce qui ne doit pas se faire plus attentivement encore que ce qui doit se faire.

Il. — L'élanchéité du statut.

Ce dont la loi doit se préoccuper essentiellement, c'est

30 janvier 1907, art 67, pour le personnel des écoles normales primaires ; lois des 25 juillet 1893 et 17 avril 1906, art. 51 à 53, pour les inspecteurs primaires ; loi du 30 janvier 1907, art. 71, pour le personnel des écoles nationales professionnelles ; etc.

d'assurer, au droit de l'avancement, une étanchéité aussi complète que possible, c'est d'éviter les fissures, les fâcheuses petites fissures « par lesquelles peut passer la toute-puissante volonté ministérielle » (r).

[Il faudra, d'abord, couper court aux recommandations, politiques ou non politiques. « Quand on donne de. l'avancement aux fonctionnaires », a dit noblement un ministre, «on doit leur demander : qu’avez-vous fait? et non : qui vous protège? » (2). Mais, comment parvenir à cet idéal? Voilà le problème qui, maintenant, se propose à nos recherches.

En Angleterre et aux Etats Unis, dans ces deux pays qui furent, si longtemps, comme le paradis — ou l'enfer — de la recommandation politique à haute puissance, on s’est très énergiquement préoccupé d'y mettre fin, et on paraît y avoir réussi,surtout en Angleterre.

Chez nos voisins d’outre-Manche, c'est sur la fin du xvii siècle, c'est sous le règne de George III, plus précisément sous l'influence de Burke, que furent publiquement dévoilés et condamnés les abus — honteux, disent les auteurs anglais — du patronage politique (3). La guérison fut lente. À partir de 1853, et par une succession d’Acts du Parlement, les Anglais se préoccupèrent d’abolir les sinécures, de régler l'attribution des places et d’en pourchasser la politique (4): pour l'entrée en fonctions, les textes, et

1. Hauriou, Sirey, 1901. 3, 105, note sous l’arrêt Lenoir, 23 novembre 1400.

2. Ch. des Dép., 30 novembre 1909, M. Cochery, min. des Fin., Déb. parl., p. 3031.

3. Voir notamment Todd, Le gouvernement parlementaire en Angleterre, 1, p. 260 ; L. Lowell, Le gouvernement de l’Angleterres Leb.187

4. Au début, pour décourager toute tentative des fonctionnaires à l'effet d'être promu par voie de patronage, on a déclaré qu'une recommandation en faveur d'un agent serait considérée comme une

finalement la grande Ordonnance du 4 juin 1870 (1), organisent un système d'examens et de concours qui se suffit à lui-même; pour l'avancement, qui est réglementé par de simples orders in council et qui repose essentiellement sur l'ancienneté ou sur le concours, les partis ont également perdu toute influence, et le mérite seul est pris en considération. De chaque administration centrale, est distraite la section du personnel, chargée de pourvoir à la nomination, à l’avancement et à la destitution des fonctionnaires : le bureau ainsi formé, qui se nomme Civil service commission, comprend deux commissaires et un secrétaire, trois examinateurs, un adjoint et plusieurs commis ; 1l statue en pleine impartialité, à l'écart de toute influence indirecte, politique ou autre. Aux termes de l'ordonnance de 1870, son rôle est de s'assurer que les candidats aux charges ou emplois civils de Sa Majesté « possèdent les connaissances et la capacité exigées pour satisfaire à leurs devoirs officiels ». Ce que l’on appelle chez nous « le choix » du pou: voir y est réduit à presque rien (2) et, dans la mesure fort restreinte où 1l subsiste, « aucun ministre ne s’aventurerait à prendre la responsabilité d'abuser de sa prérogative... L'opinion ne tolérerait pas que les fonctions fussent prostituées pour des services politiques » (3). L. Lowell explique la défaite du patronage, dans les mœurs britanniques, par la prédominance que l'organisation des partis assure au souci de l'intérêt général sur les questions d'intérêt per-

faute de service punissable, et comme un aveu d’infériorité professionnelle préjudiciable à l’avancement de l’intéressé (voir Todd, I, p- 266, 649 ; L. Lowell, [. p. 207).

1. Complétée par des ordonnances telles que celles des 21 mars 1890, 29 novembre 1897 êt 15 septembre 1902.

2. Dupriez, Les ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amérique, I, p. 155.

3. Todd, Le gouvernement parlementaire en Angleterre, I, p- 262.

sonnel où local: les électeurs anglais jugent les parlemenlaires sur leurs actes ou promesses politiques, les parlemen- (aires anglais soutiennent où combattent le gouvernement pour des motifs politiques; « il s'ensuit que le ministère n’est pas obligé de s'assurer l'appui de personne, au Parlement où aux élections, en faisant appel à la reconnaissance personnelle, et peut demeurer sourd aux sollicitations de patronage et n'affronter que le jugement de sa politique nationale » (1). Et nous avons déjà eu l’occasion de dire (saprà, p. 270) que, de l’aveu même des Anglais, les membres du Parlement britannique sont ravis d’avoir perdu leur influence sur le recrutement et l'avancement des fonctionnaires. Les mœurs s’y sont faites à ce point que les règlements d'avancement n’ont pas de sanction el n’en ont pas besoin.

Aux Etats-Unis, ce qui régna longtemps, ce fut le spoils system, le système des dépouilles. Depuis la présidence de Jackson (1828) jusque tout près de nous, les deux partis qui se disputent la prédominance politique « ont considéré comme vacantes, à chaque changement de président, toutes les fonctions fédérales, depuis les ambassades aux cours européennes jusqu’à l'emploi de directeur du bureau de poste de village » (2). Les nominations étaient toutes dictées par les recommandations du parti vainqueur ; d’où cette maxime, d’une brutalité sauvage : « aux vainqueurs, les dépouilles des vaincus », qui constituait, en somme, le principe essentiel de la collation des fonctions publiques dans la démocratie américaine (3). Et ce roulement des fonctions gagna jusqu'aux emplois de certains Etats ou de

1.1, p. 208. Cpr. M. Sibert, Revue du droit public, 1911, p. 209.