Art. 26, projet gouvernemental de 1909 et de

en faire, du jour au lendemain, un préfet, un consul, un dirécteur de ministère où un maitre des requêtes au Conseil d'Etat ?

La commission d'administration générale (rapport Chaigne) procède différemment. Elle déclare d'abord (art. 9), en vue de limiter un mal, qu'une certaine proportion des emplois de receveur buraliste, percepteur, receveur parliculier des finances, trésorier-payeur général, sera réservée aux citoyens ayant rendu des services publics(r), mais sans que cette proportion puisse excéder un quart ni que la durée des services invoqués puisse être inférieure à dix ans. Puis, en vue de sacrifier à des nécessités qui lui paraissent devoir disparaître un jour, mais qui existent encore à ses yeux, elle propose de faire échapper à toute règle de nomination — et par conséquent d'avancement de grade — les ambassadeurs, chefs de légation, secrétaires généraux et directeurs de ministères, directeurs généraux d’administration, procureurs généraux de cour d’appel, préfets, souspréfets, secrétsires ‘généraux de préfecture, gouverneurs généraux et gouverneurs des colonies. Enfin, elle consent à ce que, pour les promotions au grade le plus élevé de chaque corps de fonctionnaires, 1l ne soit pas tenu compte de l’ordre du tableau (art. 13), et, de ceci, elle donne cette justification : « Il s’agit de chefs de services qui engagent par leurs actes la responsabilité de ceux-là même qui les choisissent. Leur intérêt propre interdit à ces derniers un mauvais choix. D'ailleurs, ils ont une connaissance personnelle de l’agent et de sa valeur. Ils peuvent, en tout cas, s’en rendre compte aisément. L'agent est, en outre, arrivé presque au sommet de la hiérarchie. Ces garanties nous paraissent suffisantes. Ajoutons qu’il faut qu'il ÿ ait une certaine communauté de pensées entre le chef et ceux qui

1. M. Buisson, qui propose une formule analogue, prend soin, nous allons le voir, d'ajouter : gratuits.

sont chargés de la transmettre et de la faire exécuter. Une certaine liberté est ici nécessaire, sans être dangereuse ».

Enfin, M. Buisson n’écarte du régime légal que'les préfets de la Seine et de police, ambassadeurs, gouverneurs généraux des colonies, pour la totalité, — les percepteurs, receveurs particuliers et trésoriers généraux, pour partie et à condition de n'investir que des citoyens ayant rendu des services publics gratuits, — les titulaires du grade le plûs élevé de chaque carrière en totalité, mais à condition de choisir parmi les titulaires du grade immédiatement inférieur (art, 13, 14 et 17). î£

Que faut-il penser de tout cela”?

De tous les arguments fournis à l'appui des propositions de maintien du pouvoir discrétionnaire sur certaines catéwories de fonctions, un seul me paraît digne de retenir l'attention : c'est celui qui consiste à invoquer la nécessité de pouvoir attribuer, à raison de circonstances spéciales, des postes de confiance à des personnes qui n’appartiendraient pas à la carrière. Cette nécessité peut effectivement se présenter. Et 1l importe à l'intérêt du pays, il peut importer au salul du pays, que la loi ne s'oppose pas à ce qu'une nécessité de ce genre soit satisfaite.

Seulement, ce sont là des cas bien exceptionnels. Avec Dufaure, je crois que, d'une façon générale, l’administration doit trouver, dans ses rangs, toutes les capacités dont elle a besoin, et qu’un haut fonctionnaire ne s’improvise pas (1). De plus, s'il convient de réserver au pouvoir la possibilité d'utiliser, de préférence à celui des agents de la carrière, le concours d'une valeur extérieure, il convient également d'éviter que, sous le couvert de cette conve-

1. Cpr. de Mohl, Rev. de lég. et de jurisp., 1844, I, p. 198.

nance, le pouvoir ne se laisse aller à satisfaire de simples intérêts privés (1). Ce danger n'est pas chimérique : nous en trouverons des preuves matérielles un peu plus loin.

Il me paraît donc inadmissible de décider à l'avance que tous les titulaires d’une fonction déterminée doivent pouvoir être désignés discrétionnairement, car ce n’est pas la fonction qui veut le pouvoir discrétionnaire, ce sont les circonstances (2). Je vais plus loin ; je juge inadmissible la prétention de fixer à l'avance la liste des fonctions qui peuvent, à un moment donné, provoquer le besoin d’une nomination extrahiérarchique : on ne sait pas du tout quelles sont les exigences qui peuvent surgir, ces exigences d’après lesquelles, seules, il convient de se résoudre. Tolérons les exceptions autant qu'il sera nécessaire; mais ne les tolérons qu'autant qu'il sera vraiment nécessaire. Voilà, je crois, ce que veut la saine raison. Autrement dit, la saine raison ne veut ni exemptions totales, ni exemplions partielles préfixées dans leur mesure : elle veut ce que veut la nécessité.

Il ne me semble nullement impossible de réaliser cet

1. Cpr., Ch. des Dép., 12 avril 1911, M. Albert Metin, Déb. parl., p. 2002. Comment l'intérêt public explique-t-il, parexemple, ce fait, cité par M. Bouisson (Ch. des Dép, 12 avril 1911, Déb. parl, p. 2000) que, sur les neuf conseillers de préfecture de la Seine, huit sont d'anciens attachés de cabinet, et que, sur les quatre commissaires du gouvernement, trois sont dans le même cas ?

2. Il me paraît non moins inadmissible de préciser à l’avance que les titulaires d'une fonction déterminée doivent pouvoir être désignés discrétionnairement dans la mesure d’un quart, d’un dixième, ou d’une autre proportion quelconque, parce que c’est fausser, dans l’esprit du pouvoir et du public, l'idée sur laquelle repose l’exception jugée nécessaire : c'est donner cette impression que la fonction publique est instituée, pour un tantième, dans l’intérêt du gouvernement et qu'elle lui appartient dans cette mesure. Mais ceci est un point de vue particulier que nous retrouverons plus

tard.

idéal de justice et de sagesse. Lorsqu'on aura posé, pour toutes les fonctions publiques, le principe de la garantie d'aptitude, il suffira de prévoir que, en cas de besoin dûment justifié, le Conseil des ministres pourra déroger à ce principe: mais comme il s'agirait, en somme, de lever la loi pour un cas particulier, il ne Île pourrait qu'à charge d'en référer immédiatement aux Chambres et d'obtenir d'elles, dans un délai à fixer, un bill of indemnity. Ce système paraîtra quelque peu insolite : j'en conviens, mais Je m'en console en pensant à ce que les systèmes appliqués ou proposés ont de perfide ou de naïf, selon les tempéraments et selon les espèces.

Je ne me dissimule pas que je n'ai nulle chance de voir adopter cette manière de faire. Très vraisemblablement, le statut des fonctionnaires dressera une liste d’exceplions. Non moins vraisemblablement, cette liste ne sera pas arrêtée sans difficultés. Pour sauver, du naufrage, le plus de pouvoir discrétionnaire possible, on fera valoir tous les prétextes imaginés et ressassés au cours du xIx° siècle : fonctions politiques, fonctions non politiques, — besoin de confiance personnelle, — inutilité de garanties autres que le propre intérêt du gouvernement à faire de bons choix, — nécessité de nommer sans conditions des fonctionnaires qui doivent pouvoir être destitués facilement, — etc... Aux hommes qui se feront les défenseurs de l'idée démocratique contre le pouvoir personnel, ou de l'égalité contre le privilège, 1l appartiendra d'examiner ce que valent ces considérations au regard de chacune des fonctions que l’on proposera de laisser en dehors du statut d'avancement et de chercher à réduire, autant qu'ils le pourront, le sacrifice demandé au droit par l'arbitraire, c'està-dire à l'intérêt de l'Etat par l’intérêt du gouvernement.

Déjà, ce serait un succès appréciable si l’on pouvait amener le Parlement à ne laisser au libre choix du pouvoir que les titulaires des fonctions publiques qui constituent

des missions plutôt que des fonctions : ambassadeurs et ministres plénipotentiaires, secrétaires généraux de ministères, gouverneurs des colonies. Ce serait un grand progrès que d'en écarter des fonctions telles que celles de directeur de ministère et de préfet, pour ne citer que ces deux-là (r).

Pour les directeurs des ministères, en effet, il semble qu'il y ait interêt à ne les choisir que dans la hiérarchie. Et quand je dis dans la hiérarchie, je ne songe pas seulement à l’administration centrale : je vise tout aussi bien les services extérieurs : je n'exclus que les directeurs improvisés, comme ceux qui proviennent du Parlement ou des cabinets ministériels. Sans doute, on peut trouver, dans ces milieux, des candidats absolument remarquables : mais les avantages que peut présenter leur nomination ne me paraissent pas compenser les inconvénients d’un choix malencontreux. Sous prétexte qu’une fonction peut avoir besoin d'un homme, il ne faudrait pas la mettre à la disposition des hommes qui ont besoin d’une fonction. Les directeurs des ministères doivent être des administrateurs éprouvés, des praticiens connaissant, jusque dans leurs moindres détails, tous les rouages du service à la tête duquel on les place : c’est donc dans les rangs des fonctionnaires de ce service qu on a le plus de chances de les rencontrer et il semble donc préférable de renoncer à les prendre au dehors, düt-on, par hasard, les y trouver. C’est, d’ailleurs, ce qui se fait le plus généralement et, quand on procède autrement, Je donte que ce soit faute d'éléments suffisants au sein de la carrière : c’est pour d'autres motifs. C'est pour favoriser des individus. On voudra, par exemple, récompenser un préfet d’avoir assuré, à travers mille difficultés, la réélection d’un homme politique en vue, et,

1. Le récent ouvrage sur Les fonctionnaires, par X..., contient, à cet égard, des idées analogues aux nôtres (p. 147).

Georgin

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au basard des vacances, on l'improvisera directeur de la marine marchande, de l'enregistrement où de la mutualité. Je sais bien que c’est ainsi que se répartissent les portefeuilles ministériels, et qu'un ministre, qui a pris les colonies à défaut de l'agriculture, peut être tenté de se dire : a fortiori, point n'est besoin d’aptitudes spéciales pour un simple directeur. Or, précisément, c'est parce que le ministre n’est pas un homme de la carrière que le simple directeur, seule tête stable de l'administration, doit incarner la compétence solide, müûrie, éprouvée. C'est donc une faute que d'abandonner aux inspirations de la politique les fonctions directoriales des administrations centrales. Nous ne reviendrons sur cette faute que le jour où, nous inspirant de linstüitution du Permanent anglais, nous ferons, de nos directeurs, ce qu'ils devraient être en réalité, c’est-à-dire des fonctionnaires chargés de faire entendre à l'oreille politique du ministre [a voix administrative du praticien (r).

Quant aux préfets, c'est par de multiples considérations qu'il est possible de détruire les légendes et les préjugés, soigneusement entretenus, grâce auxquels le pouvoir les choisit encore à sa fantaisie. [l y a peut-être quelque paradoxe à prétendre démocratiser la fonction préfectorale : M. Chardon pense que si la démocratie passe vraiment un Jour par là, ce ne sera pas une simple rénovation qu’elle effectuera, ce sera une élimination radicale de ces « para-

1. M. Caillaux a institué, au ministère des Finances puis au ministère de l’Intérieur, une sorte de directeur central chargé de revoir les affaires de toutes Les directions en vue de les soumettre au ministre (Décret du 2 juillet 1911, J, Of., 5, P. 9439). Au point de vue de l’organisation administrative, cette innovation pourrait être grosse de conséquences, que je n’ai point à examiner. Mais, au point de vue du recrutement, Je pose cette question : si ce directeur central ne doit pas être un fonctionnaire de carrière, et permanent, en quoi se différencie-t-il du directeur du cabinet ?

sites laissés par l'Empire dans l'organisme républicain » (r). Quoi qu'il en soit, quoi que doive donner, sur ce point, une démocratisation complète de notre administration, il est bien permis de dire que quelques progrès du recrutement de la fonction préfectorale seraient les bienvenus. Lorsqu'il s'agira d'obtenir que, comme les autres fonctionnaires, les sous préfets et préfets soient astreints à fournir des garanties d'aptitude, le pouvoir répondra certainement en invoquant le caractère gouvernemental de leur rôle. Il sera facile de triompher de cet argument: 1l suffira d'emprunter les propres arguments de l’adversaire, car nous avons vu (page 296) que, lorsqu'il s’agit de supprimer les sous-préfets, les gouvernants modernes ne manquent jamais de protester, au nom des attributions administratives de ces fonctionnaires. Il suffira de dire au gouvernement : où bien la fonction préfectorale a effectivement pris une physionomie nouvelle, une physionomie administrauive, et alors pourquoi persistez-vous à vouloir en nommer les titulaires comme au temps où ils étaient... ce que chacun sait? Où bien cette fonction est effectivement restée, entre vos mains, ce que nous ne saurions tolérer qu'elle fût, et alors vous nous avez trompés, en nous disant le contraire, à d’autres occasions ? Et j'imagine que, comme le gouvernement liendra longtemps encore à garder ses préfets, il se résignera à donner, à l'intérêt public, les quelques garanties de sélection qui, aujourd’hui, lui font totalement défaut à leur endroit (2). Sous l’ancien régime, les ancêtres de nos préfets, les intendants, qui s’annonçaient en « commissaires départis dans les généralités du royaume

pour l'exécution des ordres de Sa Majesté », étaient tou-

1. Revue bleue, Lettre à un nouvel élu, 9 juillet 1910 ; Zd,, le ministère de l'Intérieur, 19 février 1910.

2. Cf. Steeg, Ch. des Dép., 22 janvier 1906, Déb. parl., p: -100.

jours pris dans le Conseil : c'étaient, par conséquent, des professionnels, offrant les plus grandes garanties. De nos jours, et alors qu'ils ne sont plus, exclusivement ou extérieurement tout au moins, départis dans les circonscriptions administratives pour l'exécution des ordres de Sa Majesté, les successeurs des intendants sont choisis parmi les courtisans du pouvoir, sans aucune espèce de garantie professionnelle. Tel est le progrès historique... et démocratique.

Pour conserver ce progrès, auquel il tient, le gouvernement invoquera d'abord la nécessité d'exiger, des candidats aux fonctions préfectorales, de sérieuses garanties politiques, pour si administratifque puisse être devenu leur rôle. Accordons les garanties politiques, en souhaitant même qu'on trouve le moyen de les rendre plus solides à l'avenir que par le passé (Voir supra, p. 274). Mais, ces garanties une fois prises, exigeons les garanties administratives. Si on nous les refuse, qu'on nous dise en quoi les garanties d'ordre politique excluent les garanties d’un autre ordre ; en quoi elles justifient le maintien du système discrétionnaire ; en quoi le fait d’être jugé, par un ministre, d’un républicanisme suffisamment trempé pour exercer la foncion préfectorale, suppose nécessairement la capacité admiuistrative qu’exige cette fonction. Quand le gouvernement s'est assuré que les aspirants à la carrière préfectorale lui donnent, au point de vue politique, les garanties indispensables, pourquoi donc refuse-t-il de dire : maintenant, messieurs, concourez entre vous; le succès sera aux plus aptes ? En Allemagne aussi, il existe des fonctionnaires de qui on exige certaines garanties politiques : cependant, à ceux-là comme aux autres, à ceux-là plus qu'aux autres, on impose des conditions d'aptitude : et pourtant, l’Empire allemand ne se réclame pas des Grands Principes ! A cette idée d'épreuves d'admission pour la carrière préfectorale, l’auteur de l'article publié en avril 1906, par la

Revue politique et parlementaire, sur les chefs de cabinets de préfets, nous donne une réplique que nous nous en voudrions de ne pas enchâsser ici : « L'art d’administrer, dit-il doctement, n'est point la science administrative et ne s’acquiert pas comme un diplôme. Il faut, pour y atteindre, du temps, de la méthode et des qualités natives ». Que l’art et la science soient, même en matière administrative, deux choses distinctes, c’est Ià une incontestable vérité (1). C'est même une vérité banale. Mais qu'est-ce que cela prouve ? Cela prouve-t-il que l’art ne puisse se trouver 1à où serait déjà la science ? Cela prouve-t-il que, pour découvrir les artistes préfectoraux, il faille s’en fier dévotement, aveuglément, à ce bonheur de main qui, selon les dires du fonctionnaire ami de Jérôme Paturot, caractériserait tous les chefs suprêmes de l’administration française ? Si des diplômes, si des concours, si des stages, qui exigent bien, eux aussi, de la méthode, du temps, et même des « qualités natives », si tout cela ne donne pas, je le reconnais, des résultats absolument irréprochables, est-ce qu'une sélection basée uniquement sur l’étendue des relations politiques peut valoir beaucoup mieux ? (2) Admettons que cela vaille autant : alors, arbitraire pour arbitraire, j'avoue que je préférerais encore l’arbitraire né du système des épreuves à l'arbitraire né du système de la recommandation.

1. M. Longo, professeur à l'Université de Pavie, a fait. sur la distinction entre le droit administratif et la science de l’administration, une étude très savante qui est traduite dans la Rev. du droit publ. de'1894 (1, p. 424).

2. M. Lenoel (Mémoire couronné par l’Académie des sciences morales et politiques) pensait « qu'il se trouverait difficilement un champion de l’ignorantisme qui osât soutenir que la science est inutile aux administrateurs ; mais qu'il ne manquerait pas de gens pour affirmer que le système actuel offre des garanties suffisantes parce que les choix du pouvoir sont toujours éclairés » (p. 14).

Quand on songe que lés préfets et sous-préfets ont à opiner, et souvent à décider, sur les matières administratives les plus variées et les plus délicates, enseignement, travaux publics, chemins de fer, finances, hygiène, assistance, agriculture, commerce, travail, prévoyance, etc., on se demande s'il est sensé, vraiment, de ne sübordonner leur nomination à aucune espèce de garantie d'aptitude, à aucune espèce de formation technique. Puisque préfets il y a, je voudrais que les préfets d’une République fussent, de tous les fonctionnaires, ceux auxquels s'imposeraient les épreuves d'aptitude les plus difficiles, des hommes d'une instruction générale très étendue, ayant accompli des stages très sérieux dans la plupart de nos grandes administrations publiques. J'imposerais au gouvernement l'obligation de nous faire la preuve, à nous administrés et contribuables, que ces fonctionnaires coûteux et puissants sont dignes de leur sort et de leurs pouvoirs. Je n’admettrais pas que, sous des prétextes vains ét menteurs, lé gouvernement puisse continuer de considérer cétte fonction comme une espèce de majorat réservé à la famille des parlementaires et à l’entourage des ministres.

Qui niera qu'aujourd'hui, lorsqu'un fils de famille à relations n'a voulu se présenter, ou n’a pu réussir, à aucun des grands (1) concours administratifs, on le nomme souspréfet : n'ayant pu devenir ingénieur, professeur, inspecteur, il deviendra sous-préfet, c’est à-dire qu'il recevra les hommages et appréciera les services de l'inspecteur, du professeur, de l'ingénieur. Et l’on s’étonnera, ensuite, si son autorité n’est pas toujours incontestée. Les voilà, ceux qui font du tort à l'autorité, dans une démocratie : ce sont

1. Grands ou petits: je pourrais donner le nom d’un jeune souspréfet qui s'était présenté sans succès à un concours d'expéditionnaire dans un ministère ; peu après son échec, le malheureux candidat voyait un de ses parents recevoir un portefeuille, devenait attaché de cabinet, puis sous-préfet,

ceux qui y perpétuent un semblable système. Lorsqu'un homme n'a d'autorité que celle qu'il tient d’un décret, il n'a qu'une autorité artificielle et précaire. Seules, l’autorité intellectuelle, l'autorité professionnelle, attestées lune par des titres, l’autre par des stages, s'imposent à tous, d’elles-mèmes, et, seules, elles sont toujours facilement défendues (1). On a presque honte à être obligé de porter un tel plaidoyer. On devrait comprendre plus aisément que la fonction préfectorale ne s'explique, dans un régime comme le nôtre, que si le préfet est un très haut fonctionnaire devant lequel tous les autres se sentent en état d’infériorité ; que ce qui fait le haut fonctionnaire, ce qui fait la véritable supériorité, ce ne sont pas seulement les appointements, les uniformes et les préséances, c’est surtout la valeur personnelle des individus; que demander à tous les agents des services publics, qui ont péniblement conquis leur situation par de nombreux concours et par de longs services, de s'incliner sincèrement devant un jeune dauphin, mis à la tête de leur arrondissement par un décret de la faveur gouvernementale, c’est vraiment leur demander quelque chose de pénible, c'est leur infliger une humiliation que l’on pourrait leur épargner, c’est rabaisser, à leurs propres yeux, une situation qui ne devrait leur inspirer qu'une considération confiante et spontanée. L'Empire faisait présenter les armes à des nourrissons ; la République oblige ses colonels à saluer les rejetons de parlementaires qu'elle habille en sous-préfets. Mais l'Empire, au moins, ne prétendait pas avoir aboli les droits de naissance.

Il faut songer à cet autre fait que les préfets ont à nommer où à promouvoir des fonctionnaires, ou à renseigner le

1. La situation des préfets et sous-préfets vis-à-vis des autres fonctionnaires de leur ressort, qui sont astreints à fournir des garanties d'aptitude, va devenir plus singulière encore par l'application de l’art. 101 de la loi de finances du 8 avril 1910, qui impose un concours aux employés de préfectures et de sous-préfectures.

pouvoir central en vue de leurs promotions. Or, nommés et promus eux-mêmes uniquement par l'effet de la recommandation ou de la filiation, comment veut-on que les préfets puissent ne pas penser que la protection ou la naissance ne sont pas des titres suffisants à l'avancement ? Peut on sérieusement parler de supprimer l'arbitraire et le favoritisme, tant que les fonctionnaires préfectoraux continueront d'être les plus beaux produits de l’arbitraire et du favoritisme ? Peut-on espérer que, dans leurs notes signalétiques, ces fonctionnaires feront une plus large part aux mérites professionnels, tant qu'ils ne comprendront pas, pour l'avoir éprouvé eux-mêmes, que les récompenses doivent aller uniquement au plus apte, au plus laborieux, au plus consciencieux?

Peu importe enfin, à l’encontre de notre thèse, cette considération que les fonctionnaires préfectoraux doivent pouvoir être aisément destitués. Je ne vois pas du tout en quoi il y aurait là un fait de nature à exiger qu’ils soient choisis sans garanties de capacité. Je crois, au contraire, que le pouvoir est moins libre, en face d'un fonctionnaire qui a été déposé dans l'organisme administratif par un homme puissant, qu’en face d'un fonctionnaire « qui n'a personne derrière lui ». D'ailleurs, il est admis depuis longtemps que, lorsqu'un fonctionnaire perd son emploi uniquement à raison d’un changement d'orientation politique, on ne doit pas le jeter sur le pavé (1). Les Allemands ont prévu légalement les compensations que l'équité commande d'accorder en pareille circonstance : mais ils ne comprendraient pas que la nécessité de pouvoir destituer sans procédure engendrât l’obligation de choisir sans conditions.

Il n’y a aucun motif soutenable à faire valoir, en faveur du pouvoir discrétionnaire de nomination à la fonction préfectorale. Seules, des arrière-pensées de favoritisme ou