Rapp. sur le proj. de statut

de ne pas s'accomplir au détriment de la fonction publique, au détriment de l'intérêt général. Dès l'instant où il en sera ainsi, la permutation sera légitime. La condition me paraît suffisante, mats elle est absolument nécessaire.

Pour que l'intérêt public n'ait rien à redouter d'une permutation, 1{ faut que chacun des deux permatants soit apte à remplir la fonction de l'autre.Sï cette réciprocité d’aptitudes n'existe pas, l'intérêt public peut être compromis, et la permutation doit être refusée. Et, comme l'expérience montre qu'on ne peut pas s’en remettre au gouvernement du soin d'assurer l’équivalence des aptitudes, il faut établir des présomptions aussi rigoureuses que possible. À

La première présomption à établir consiste à n'admettre la permutation qu'entre fonctionnaires ayant grade égal et fonctions analogues. C'est ce qu’a déclaré le Conseil d'Etat, comme nous venons de le voir, et c’est ce que dit M. Salaün : « encore faut-il que grades et fonctions puissent être valablement échangés, qu'ils aient été reconnus interchangeables ». La loi devra donc poser ce premier principe, quitte: à laisser à un règlement d'administration publique le soin d'établir une liste d’équivalences. Sur ce point, 11 semble que les auteurs de projets de statut soient d'accord pour ne rien dire, où plutôt pour dire qu'ils s'en remettent complètement au pouvoir réglementaire. L'article 4 du projet gouvernemental de 1909-1910 contient la disposition que voici : « Les règlements d'administration publique détermineront, en outre, les conditions dans lesquelles pourront intervenir des permutations entre agents des différents services publics». La proposition de la commission d'administration générale (rapp. Chaigne) énonce quelque chose d'analogue dans son article 18 : elle invite le pouvoir réglementaire à établir des listes d'équivalence et à limiter le nombre des permutations. De même la proposition Buisson (art. 22).

Mais, est-ce que cela suffit? Assurément non. Si des listes

d'équivalence sont de nature à empêcher un fonctionnaire «de franchir d'un bond, par voie de permutation, plusieurs échelons établis dans sa hiérarchie », elles ne lui enlèvent pas le moyen « d'esquiver les examens à subir pour entrer dans un service », et, dès lors, contrairement à ce que croit M. Chaigne, de qui sont les citations précédentes, elles ne débarrassent pas la « permutation de tous ses dangers » (1). C’est une question de moralité qui se pose. Il ne faut pas laisser la permutation se présenter aux fonctionnaires comme un moyen pratique de s'affranchir, plus ou moins aisément, des difficultés d'examens ou de concours.On peut admettre, à la rigueur, qu'au bout d’un certain temps d'exercice d’une fonction, par exemple dix ans, il s’opère comme une prescription acquisitive des garanties d’aptitude exigées des candidats à une fonction analogue : mais on ne saurait accepter l’idée d'une prescription instantanée, où quasi-instantanée, résultant de la possession plus ou moins récente d’un titre ou d'une fonction qui s’acquiert à la suite d'épreuves non comparables, ou même sans aucune espèce d'épreuves.

Le système auquel je m’arrêterais pourrait donc s’établir d’après les bases de discussion suivantes : l’accès, par voie de permutation, d’une fonction directement ou indirectement subordonnée à des diplômes ou à des concours, ne serait ouvert à des fonctionnaires ne remplissant pas

1. Je sais bien que MM. Chaigne et Buisson ajoutent une autre prévision : les réglements fixeraient la proportion des emplois de chaque grade qui pourraient être occupés par des fonctionnaires venant d’un autre corps. La proportion peut avoir son intérêt pour les fonctionnaires au milieu desquels viennent se placer des per mutants : mais elle ne sauvegarde en aucune manière les intérêts de la fonction. Toutes les proportions du monde ne seront pas un obstacle aux permutations dangereuses ; elles contrarieront plutôt les permutations inoffensives, car il y aura beaucoup de chances

pour que ces proportions soient absorbées par celles-là au détriment de celles-ci.

ces conditions, quoique pourvus d’une fonction analogue, qu'après dix ans au moins d'exercice de cette dernière ; tant que ce délai ne serait pas écoulé, la permutation nécessiterait, de la part de chaque permutant, la preuve qu'il possède les diplômes et, le cas échéant, qu'il à subi les concours exigés dans la carrière où il aspire à entrer. Bien entendu, en ce qui concerne les concours, mais les concours seulement, 1l y aurait lieu d'admettre une seconde liste d'équivalences. Par exemple, un concours de rédacteur pour un ministère dispenserait du concours de rédacteur pour un autre, à condition toutefois que les permutants apportent les diplômes sans la production desquels ils n'auraient pas été admis à concourir pour le ministère où ils veulent aller : ainsi, un rédacteur des Finances, entré par la voie du concours, pourrait permuter sans condition de services avec un rédacteur des Travaux publics, s'il est licencié (ou s'il possède un autre des titres exigés des candidats à l'emploi de rédacteur au ministère des Travaux publics), mais il ne le pourrait qu'après dix ans de services s’il ne possède pas ce diplôme; inversement, un rédacteur des Travaux publics, même muni du diplôme de bachelier exigé au concours de rédacteur aux finances, ne pourrait, tant quil n’aurait pas dix ans de services publics, permuter avec un rédacteur des Finances, s’il est devenu rédacteur aux Travaux publics par une voie autre que celle du concours. Ce que ce système peut avoir de rigoureux me semble très supportable, parce que c'est le seul moyen de s’opposer à toutes Îles petites combinaisons grâce auxquelles les uns voient s'ouvrir devant eux des portes que la loi — la loi prétendue égale pour tous— ferme impitoyablement devant les autres.

D'ailleurs, les règles que je préconise ainsi se trouvent déjà formulées, et avec plus de rigaeur encore, dans le décret du 16 septembre 1899. modifié les 9 mars 1906 et 3 septembre 1910, aux termes de l’article 22 duquel « les fonetionnaires qui remplissent les conditions exigées pour

l'admission directe dans le corps des services civils de lIndo- Chine peuvent seuls y entrer par voie de permatation » (+). Je puis bien dire : avec plus de rigueur encore, puisque ce règlement n'admet même pas l'espèce d’usucapion que Je ménagerais sur les titres d'admission.

Cette idée d'un délai d'exercice, au delà duquel Ia permulalion pourrait avoir lieu sous la seule réserve de l'équivalence des fonctions, n’est pas non plus une nouveauté dans notre droit. L'article 3 du décret du 6 mars 1909, relatif à l'administration centrale du ministère de l'Agriculture, la contient en germe : « Peuvent être autorisées, les permutations entre les fonctionnaires et employés de l'administration centrale et ceux de toutes autres admiuistrations publiques, à la condition toutefois que l'employé demandant à entrer au ministère de l'Agriculture ait accompli trois années de services effectifs dans l'emploi qu'il occupait... ». Mais je fais, à cette disposition, un double réproche : d’une part, je crois excessif d'exiger une duréé dé services quelconque lorsque lés peérmutants rémplissent les conditions imposées aux candidats dirécts ; d’aatre part, ét en revanche, je trouve insuffisantes les trois années d'exercice qui remplacent, pour les permutants, les conditions d’aptitude requises des candidats directs.

Dans le décret du 206 juin 1907, sur l’organisation centrale du ministère du Travail, il est stipalé que « l'employé venant d'une autre administration centrale ne peut entrer à celle du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale avec un emploi auquel les règlements en vigueur dans son

1. Le décret du re" février 1909, relatif à l'administration centrale di ministère de la Guerre, se borne à poser le principe de l’équivalence nécessaire taat du grade que du traitement des permutants (art 22) : or, exiger l’équivalence de traitement, c’est excessif, et se contenter, sur le terrain des aptitudes, de l’équivalence du grade, c'est insuffisant. Au surplus, le texte omet de dire comment et par qui deux fonctions séront reconnues équivalentes.

administration d’origine ne lui donnaient pas droit au moment Où 1 la quitte (art. 13) ». L'intention de cette règle est excellente : avec une telle arme, le ministère du Commerce n'aurait pu songer à admettre chez lui, comme chef de bureau, par voie de permutation, un rédacteur du ministère des Finances. Mais le critérium adopté me paraît mauvais, car il importe de considérer la permutation non pas au regard des règlements du service que quittent les permutants, nrais au regard des règlements du service où ils veulent entrer. Les tableaux d’équivalences de fonctions rendront d'ailleurs inutiles les restrictions de ce genre (1).

En tout cas, la permutation doit être considérée comme une nominalion, sous le rapport de sa réalisation. Elle nécessite donc le consentement de l'Etat, donné dans les formes administratives usuelles. Les fonctionnaires ne peuvent pas être libres d'échanger leurs fonctions, qui ne leur appartiennent pas (2). C'est une idée malheureuse, que cette idée, émise par M. Lemire {voir page 98), de la propriété du grave civil. De semblables fictions ne sont pas nécessaires pour garantir la stabilité des fonctions publiques, et elles pourraient conduire à de fâcheuses conséquences. Je me félicite donc de voir le projet de statut spécifier que « les permutations ne pourront être réalisées que par des décrets ou des arrêtés ministériels motivés »

1. Certains règlements, celui de l'Agriculture par exemple (art. 7), prennent la précaution de dire : « Le permutant ne peut entrer au ministère avec un emploi supérieur à celui de l'employé avec lequel il change de position ». Disposition superflue, car il ne s'agirait plus de permutation, dès l'instant où celui qui arrive ne prendrait pas la place de celui qui s'en va. Permuter avec un sous-chef de bureau, c'est devenir sous-chef de bureau comme :il l'était, Dans l'hypothèse envisagée par le texte, il y aurait permutation suivie d'avancement. Il y aurait donc à appliquer les règles de la permutation d'abord, celles de l'avancement ensuite.

2. CF. Cb. des Dép , 17 février 1910, général Brun, ministre de za Guerre, Déb. parl., p. 908.

(art. 4). Peut-être serait-il bon de donner cependant, aux fonctionnaires, une garantie contre les refus arbitraires de permutations, en subordonnant le décret ou l'arrêté à l'examen d’une commission ou d’un conseil, comme pour les nominations ou les avancements.

Le projet de statut ajoute que les décisions autorisant des permutations « devront être publiées au Journal Officiel dans les quinze jours de leur date » (art. 4). Ceci va de soi, dès l'instant où, comme nous le verrons, le statut fera une règle générale de la publication de toutes les décisions concernant la nomination des fonctionnaires et leur avancement.

Il faudra prendre garde, encore, à beaucoup d’autres fuites. Par exemple, il faudra examiner, de près, le mode d'appréciation des aptitudes des fonctionnaires par les commissions d'avancement, la question du droit du ministre d'arrêter les tableaux ou d'y faire des inscriptions d’office, celle de l’ordre à suivre pour procéder aux nominations d’après ces tableaux, etc. Tout cela, c’est le détail des institutions, détail dans lequel va nous faire pénétrer la seconde partie de notre étude. Nous n’y insistons donc pas pour l'instant.

Au bon maçon qu'est le droit, il appartiendra de boucher toutes ces fissures, de les boucher au ciment. S'il ne les apercevait pas ou si, les apercevant, il négligeait de les obturer à fond, s’il se bornait à les recouvrir d’une couche de peinture juridique, le droit serait un mauvais artisan, il fabriquerait ce qu’en terme de métier on appelle de la camelote : sortie de ses mains, l’œuvre perdrait bientôt, à l'usage, ses apparences trompeuses, elle craquerait de tous côtés, elle révolterait la clientèle.