Eludes administratives, p

des règlements d'administration publique, lesquels fireront également dans quelle proportion, et pour quelles catégories d'emplois, ces nominations exceptionnelles pourront avoir

lieu » (art. 4). Or, ce texte prête à de graves critiques (Tr). }) E 5

En principe, nul ne pourra être nommé directement « à un emploi autre qu'un emploi de début ». C'est parfait : mais, d'abord, qu’entendra-t-on par emploi de début ? La question n'a peut-être l'air de rien, et cependant elle est, dans certains cas, presque tout.

Les fonctionnaires sont naturellement et généralement portés à considérer leur emploi comme très différent des emplois subalternes et comme tout à fait du même ordre que l'emploi de leurs supérieurs. Il faut départager les avis ; il faut préciser les points exacts entre lesquels s'étend chaque échelle hiérarchique.

Dans les Postes, Les facteurs appartiennent-ils à la hiérarchie des commis, receveurs, inspecteurs et directeurs ? Ya-t-il, du facteur au directeur, une seule échelle, ou y en a-t-il plusieurs”? S'il y en a plusieurs, comment se délimitent-elles, pour l'application de la règle de la nomination par l’emploi de début? Mèmes questions pour les administrations centrales : la hiérarchie y commence-t-elle au grade d'expéditionnaire, ou à celui de rédacteur ? Dans les préfectures, la hiérarchie finit-elle au chef de division, et pourquoi n'irait-elle pas jusqu’au préfet ? Dans les ponts et chaussées, va-t-on conserver une hiérarchie des ingé-

1. Je ne parle pas, pour l'instant, du projet de la commission, et voici pourquoi : la part qu'il fait à la gradualité se trouve intimement liée au système qu'il préconise pour le fonclionnement de la gradualité (système dit des majorations d'ancienneté), de sorte que je crois préférable de ne pas dissocier les deux éléments de la question, tels que nous les présente le rapport de M. Chaigne.

nieurs distincte de celle des conducteurs, et, si lon décide de placer l'emploi de début plus bas que le grade d'ingénieur ordinaire, doit-on s'arrêter au conducteur ou descendre Jusqu'au commis ? Dans la magistrature, n’y aura-t-il pas lieu de faire partir la gradualité du juge de paix, au lieu de la faire partir du juge d'arrondissement (r).

Dans la plupart des services publics, il sera nécessaire de considérer plusieurs échelles hiérarchiques, car la plupart d’entre eux ne pourraient s'accommoder, pour l'application de la règle du début, du système qui ne verrait qu’une seule échelle allant de la plus modeste à la plus considérable des fonctions. Il faudra, même, non seulement plusieurs échelles en prolongement l'une de l’autre, mais, souvent encore, des échelles à côté l’une de l’autre, par exemple des échelles de services actifs et des échelles de services de bureau.

Or, rien de tout cela n'est actuellement défini. On ne sait pas quel est l'emploi de début de chaque carrière : tel directeur des postes a débuté en qualité de facteur, tel autre en qualité de commis, telautre en qualité d'ingénieur ; tel ingénieur des ponts et chaussées a débuté par le grade de commis, tel autre par celui de conducteur, tel autre enfin par celui d'ingénieur. Pour que la règle initiale de l’article 4 du projet de statut puisse servir à quelque chose, ilest donc nécessaire qu’un texte vienne dire, à propos de chaque hiérarchie : l'emploi de début, le voici.

Ce sera l’affaire d’un règlement d'administration publique, à rendre pour l'exécution de la loi, et en vertu d'une invitation qu'elle devrait formuler si elle tient à ne pas rester lettre morte (2).

1. Voir Ch. des Dép. 15 novembre 1910, M. Molle, Déb. parl., p- 2812.

2. Le décret du 23 mai 1908, sur l’administration des douanes, entre dans cette voie. La hiérarchie y est répartie sur trois échelles,

Pour établir ce règlement, je crois qu’on sera amené à faire, entre les diverses fonctions publiques, une classification dé principe. Par exemple, mettre d'un côté les fonctions d'exécution matérielle (cantonniers, facteurs, éclusiers, garçons de bureau, expéditionnaires, dactylographes, etc.….), et, de l'autre, les fonctions d'exécution intellectuelle (inspecteurs, instituteurs, professeurs, rédacteurs, ingénieurs, etc...). De l’un à l’autre de ces deux groupes, la gradualité n’a pas de raison d’être. Par exemple, je ne crois pas qu'il soit possible de considérer la fonction d'expéditionnaire comme un acheminement nécessaire vers celle de rédacteur : le meilleur des expéditionnaires peut ne jamais devenir que le plus incapable des rédacteurs; au contraire, le plus mauvais des expéditionnaires peut être apte à fournir un excellent rédacteur.

A l'intérieur de chacun de ces groupes, des sous-classifications seront également à faire. Si je mets ensemble, par l'effet d’une première discrimination, le garçon de bureau et l’expéditionnaire, ce n'est évidemment pas que j'entende faire, de leurs fonctions, deux degrés successifs d'une mème échelle : Ta fonction de garçon de bureau prépare encore moins à celle d’expéditionnaire que celle-ci ne prépare à celle de rédacteur. Dans le groupe des fonctions intellectuelles, ce sera la même chose : dès l'instant où, dans un même service, on trouve des fonctions qui diffèrent par leur nature, et non pas seulement par leur élévation, des fonctions telles que l'exercice de l’une ne cons: tiluerait en rien Papprentissage de l’autre, il ne convient pas de les placer sur la même échelle, c’est-à-dire d’imposer la gradualité de la première à la seconde.

sur trois cadres : au sommet, le cadre supérieur, à la base le cadre secondaire, et un cadre intermédiaire dit cadre principal. Les fonctionnaires peuvent s'élever d’un cadre à l’autre par la voie du concours,

Ces échelles établies, méthodiquement établies, par un travail d'ensemble, d'après des principes directeurs communs, la règle de l’article 4 du statut prendra vie : nul ne devra plus, en principe, débuter que par le premier échelon. Mais, tant qu’elles n'existeront pas, cette règle restera sur le papier.

Gardons-nous de conclure, de ce qui précède, que, de l'échelle inférieure à l'échelle supérieure, il serait ménagé un espace infranchissable. Si je place l’expéditionnaire sur une échelle autre que celle où se trouve le rédacteur par exemple, cela signifie, dans ma pensée, que le rédacteur ne sera pas forcé de passer par l’échelon de l’expéditionnaire, cela ne signifie nullement que l’expéditionnaire ne pourra pas atteindre l'échelon du rédacteur. C'est un point sur lequel je reviendrai en étudiant le fonctionnement de la gradualité.

« Nul ne pourra être nommé à un emploi autre qu'un emploi de début, s’!l ne justifie des services ou des titres dont la nature ou la durée seront déterminées... ». À côté de la règle, voici l’exception.

D'abord, une remarque de rédaction. A lire ce texte, on pourrait croire qu'il sera possible d'être nommé à un emploi de début sans justifier des conditions qui seront déterminées. Il n’y a là qu'une fausse apparence, car l’article 2 du projet formule une règle analogue pour les emplois de début. Peut-être, eût-il été préférable de présenter, de la façon suivante, l'enchaînement des principes que pose le statut : 1° La loi et le règlement détermineront les conditions auxquelles seront subordonnées toutes les nominations ; — 2° Nul ne pourra être nommé à aucun emploi, s’il ne remplit les conditions ainsi fixées ; — 3° Parmi ces conditions, devra figurer celle d'appartenir au grade immédiatement inférieur, lorsqu'il ne s’agira pas du grade placé au

bas de l'échelle. C’est à la troisième règle ainsi dégagée que l'article 4 prévoit des exceptions.

Autre remarque à faire immédiatement, à propos de ces exceptions : c'est le second groupe d’exceptions réservées par le statut. Nous avons examiné le premier groupe aux pages 364 et suivantes : il s'agissait, alors, de fonctions qui échapperont à {outes les règles du statut (art. 26 du projet). I s'agit, maintenant, de fonctions soumises en principe au statut, mais qui ne suivront pas la règle de la gradualité. C'est lexception partielle, après lPexception totale.

Comment expliquer la présence de cette nouvelle brèche dans l'édifice? L'exposé des motifs du projet de statut ne prend pas la peine de la justifier. Il en suppose la nécessité, il se borne à la consacrer, Et pourtant, des explicalions sont nécessaires, car lorsqu'on ne réserve le pouvoir discrétionnaire du gouvernement que sur une fraction des emplois d'un certain grade, on ne peut plus invoquer aucun argument tiré de la nature de la fonction : la nature de la fonction veut le pouvoir discrétionnaire pour le tout, ou elle ne l'exige pour rien. Les motifs de ces réserves partielles sont donc d’un ordre très spécial.

Pour une certaine part, nous rencontrons ici les besoins de la défense nationale (1). L'article 69 de la loi du 21 mars 1909 et les textes modificatifs ou complémentaires, notamment la loi du 9 juillet 1907, réservent en effet, aux anciens militaires, un certain nombre d'emplois civils qui ne sont pas tous des emplois de début. Les fonctionnaires ainsi gènés dans leur avancement par l’irruplion, au-dessus de

1. Les articles 3, 4et5 de la proposition Mortimer Ternaux (1849) chargeaient le pouvoir réglementaire de déterminer la proportion d’emplois à réserver aux anciens militaires, aux citoyens qui ont exercé pendant deux ans des fonctions gratuites ou qui se sont signalés par des actes de courage ou de dévouement, aux parentes nécessiteuses de fonctionnaires disparus.

leur tête, des anciens militaires, sont loin de s'en trouver satisfaits : c'est, notamment, le cas des facteurs ruraux et suburbains, candidats aux postes de facteur de ville. I] ne se passe pas de discussion budgétaire sans que de nombreuses explications soient échangées, au Parlement, à ce sujet. Mais l'intérêt des fonctionnaires, si respectable soit-il, surtout lorsqu'il s'agit de modestes gens, n’est pas seul à considérer : les nécessités du recrutement sont plus impérieuses. L'accord sera difficile à établir sur ce point. Quoi qu'il en soit d'une question sur laquelle nous ne nous appesantissons pas davantage, voilà une première source d'exceptions assez facile à expliquer.

Mais les autres? Il ne s'agit pas des permutations, qui font l’objet d’une disposition distincte dans l’article 4 luimême (szaprà, page 387). Vraisemblablement, il s’agit de considérations analogues à certaines de celles que nous avons déjà rencontrées quand nous examinions le cas des fonctions totalement soustraites au statut > pouvoir accueillir ou attirer, dans la fonction, des compétences auxquelles on ne saurait véritablement demander de se mettre à la suite, par exemple nommer d'emblée, à la fonction de conseiller, une illustration du barreau ou de la chaire ; pouvoir récompenser, d’une manière convenable, des services publics dignes de la reconnaissance étatique, par exemple pouvoir octroyer une perception un peu productive à un ancien maire, à un ancien officier, dignes d'intérêt; pouvoir, enfin, utiliser, dansune fonction d’un autre ordre, des agents que l’on croit devoir, pour des motifs indépendants de leur volonté, relever de leur fonction actuelle, par exemple faire passer aux Finances, à la Cour des comptes, ou au Conseil d'Etat, un préfet dont on ne veut plus à la tête d’un département, mais qui n’a pas démérité au point d'être remercié purement et simplement. Il y aurait fort à dire, pouret contre l'admission de ces nécessités exception-

Georgin °q

nelles (1). En soi, et rationnellement, elles me paraissent plus ou moins contestables. Pour longtemps encore, cependant, il faudra bien s'en accommoder. Mais, ce qu’il faut redouter, ce qu'il faut surveiller de près, ce sont les pratiques qu’elles servent à couvrir. Le plus souvent, en effet, les ministres feront, des facultés qui leur sont ainsi réservées, un usage arbitraire, un moyen de favoritisme. L'avocat sera nommé conseiller non parce qu’il est une lumière, mais parce qu'il est près du soleil (2) ; le maire sera nommé percepteur non parce que la chose publique lui doit une particulière gratitude, mais parce que tel homme politique lui doit une part de son succès ; le préfet sera nommé conseiller d'Etat, moins dans l'intérêt de l'administration que pour la satisfaction de ses préférences personnelles. Cette dispense de gradualité sera, dans beaucoup de cas, le gros lot réservé aux filleuls des bonnes fées gouvernementales. Or, voilà ce qu'il faudrait tout au moins empêcher.

Le projet de statut nous apporterait bien un petit progrès sur l’état de choses actuel : les règlements devront déterminer les services ou les titres qui conditionneront ces nominations exceptionnelles. Nous ne verrons plus se produire le scandale qui consiste à faire une situation administrative privilégiée à des adolescents vierges de titres ou de services. Enregistrons. Mais quand on aura décidé qu'il

1, Voir /evue pénitentiaire, 1906, p- 992; M. Larnaude, en ce qui concerne la magistrature.

2, On arrive ainsi à installer, « dans les postes les plus enviés, des personnes qui ÿ trouveront les unes la position qu'elles n’auront pas su se créer à la barre, les autres une sorte de retraite après fortune faite » (Æev. pol. et parl., M. Demartial, avril 1907, p. 89). Nous sommes certainement loin des pratiques anglaises, qui réservent, en fait comme en droit, certains emplois de la magistrature aux avocats de haute valeur professionnelle et morale (Cpr. de Franqueville, Le système judiciaire de la Grande-Bretagne, 1, p- 377 et Larnaude, Rev. pén., 1906, p. 992).

faudra dix ans, quinze ans de services, pour pouvoir « décrocher » une perception de première classe ou une recette des finances, s'ensuivra-t-1l que les nominations exceptionnelles n'iront plus aux candidats les mieux entourés au point de vue politique? Quand on aura décidé qu'il faudra tel âge, tel passé, tels diplômes, pour pouvoir être nommé d'emblée maître des requêtes au Conseil d'Etat, sommes-nous sûrs que nous ne verrons plus les chefs de cabinet de ministres monopoliser, en quelque sorte, à leur profit l'obtention de ces faveurs exceptionnelles? En aucune façon. Et alors, bien maigre sera le progrès.

Sans doute, le projet de statut ajoute que les règlements limiteront la quantité de nominations ainsi permises en dehors des règles normales. Autre garantie très illusoire, car elle ne nous assure en aucune manière que les nominations faites ne le seront pas à la pure faveur politique. Je serais même assez porté à croire que les favoris seront servis d'abord, et que les autres prendront le reste s'il y a un reste, de telle sorte que, loin de conduire au résultat en vue duquel les exceptions sont prétendûment établies, la proportion diminuera les chances d'aboutir à ce résultat; elle ira, par conséquent, à l'encontre du but à atteindre.

Enfin, constatons que le projet de statut donne carte blanche au pouvoir exécutif, pour déterminer et les fonctions qui échapperont au principe de la gradualité, et la mesure dans laquelle elles y seront soustraites, et les conditions par lesquelles 1l sera suppléé à ce principe. Cest un excès de confiance de la part du législateur : poser un principe dans une loi, puis autoriser l'Exécutif à s’écarter de ce principe au gré de ses règlements, c’est, en définitive, laisser à l'Exécutif le soin de faire la loi. Avec le texte de Particle 4, il n'y aura rien de changé aux errements actuels: là où, dès à présent, la gradualité est admise, elle sera peut-être conservée ; là où elle n'a pas d’empire, elle n'en

aura que si l'Exécutif le veut bien. Est.ce la peine dans ces conditions, de faire entrevoir aux fonctionnaires l’espérance d'une loi qui libérera leurs avancements des atteintes du favoritisme et de l'arbitraire ?

Je crois que, pour régler cette question des exceptions au principe de la gradualité, il est nécessaire de partir d'une distinction. S'agit-il d'introduire, dans la fonction publique, des compétences qui lui sent jusqu'alors restées étrangères ? J'ai indiqué, page 368, quelle serait ma solution : décision solennelle et motivée, sous la surveillance effective des Chambres, pas d'autre loi que la nécessité, sincèrement et publiquement constatée. S'agit-il de reconnaître des services civiques ou administratifs? Ici, rien ne s'oppose à ce qu'on détermine à l'avance, comme le font les propositions Chaigne et Buisson (voir page 365), la liste des fonctions qui pourront servir de témoignage de reconnaissance, et cette détermination doit être l'œuvre de la loi. Mais, sauf pour les emplois réservés aux anciens militaires, je ne saurais me rallier à l’idée d'une proportion préfixe, qui risque toujours d’être ou trop large ou trop étroite au regard des véritables nécessités, qui aboutit à faire perdre de vue l'intérêt pour la satisfaction duquel les exceptions se trouvent ménagées, el qui, pratiquement, sinterprète comme une permission, accordée à l'Exécutif, de faire, dans une certaine proportion, de la manne politique ou familiale avec la fonction publique. Ce n'est pas par une proportion qu'il faut conditionner le pouvoir de nommer des RP en dehors de la gradualité, cest par une justification individuelle, spéciale. et sérieuse. La belle garantie, que de savoir qu'un chef de cabinet ne sera pas nommé percepteur hors classe sil n'a dix ans de services et si, dans l'année, trop de chefs de cabinet ont déjà été pourvus de perceptions hors classe ! C’est de la plaisanterie, rien de plus. Lorsqu'un ministre croira devoir récompenser des services au compte des finances

publiques et sur le dos de la fonction publique, qu'il vienne devant les commissions d'avancement, quil ouvre sous leurs yeux le dossier de ses héros, qu'il obtienne d'elles un laissez-passer, que la décision prise soit motivée, publiée, et que ceux qui croiraient avoir des titres ou des services au moins égaux puissent les opposer : voilà qui constituerait des garanties autrement précieuses, pour

tout le monde, que celles de l'article 4 du statut projeté.

[Il m'était donc permis de dire que l’article 4 du projet de statut n'améliorerait pas grandement la siluation actuelle : il permettrait au pouvoir de commettre à peu près les mêmes abus qu'à présent; seulement, il lui donnerait le moyen de les commettre en s’abritant derrière de vagues garanties de titres ou de services, abandonnées à son apprécialion. Pour que l’on puisse juger de la pauvreté du progrès qui serait réalisé, faisons un tour du côté des faits : nous verrons que la règle de l’article 4 ne serait pas un obstacle à la reproduction de la plupart d’entre eux.

La hiérarchie du Conseil d'Etat va de l'auditeur au maîcre des requêtes et du maître des requêtes au conseiller. Le principe de la gradualité absolue voudrait que les mai tres des requêtes fussent choisis parmi les auditeurs, et les conseillers parmi les maîtres des requêtes. Or ïl n'est réservé, aux maîtres des requêtes, que la moitié des vacances de conseillers (1) et, aux auditeurs, que les trois quarts des vacances de maîtres des requêtes (2). Le gouvernement peut donc nommer, en dehors de la gradualité, la moitié des conseillers et le quart des maîtres des requêtes (3).