Le culle de l'incompétence, p

voir que leurs propres intérêts dans le problème de l'avancement ; alors oui, M. Carpot peut affirmer, comme un, principe démocratique, la nécessité « de faciliter, à tous les fonctionnaires, si modestes soient-ils, l’accès aux grades supérieurs ». Mais je crois que M. Faguet blasphème : la. démocratie est, à ses yeux, un faux dieu, une idole dangereuse, qu'il charge à plaisir. Si l'on croit un peu à cette idole-là, si on ne la regarde ni d’un œil prévenu, ni d'un œil jaloux, on peut penser que démocratie et compétence. ne sexcluent pas, au contraire. El, par suite, les prétentons des fonctionnaires, l'affirmation de M. Carpot ont besoin d'être examinées de près.

I ne s’agit pas, en ce moment, de discuter la question. de savoir si telle fonction administrative doit ou ne doit pas se trouver placée sur la même échelle que telle autre :

c’est un point que Je suppose réglé. el quand Je e le suppose résolu par l’affirmative, pour deux fonctions données, je fais plus que faciliter l'accès de l’une à l’autre, je réserve entièrement à l’une l'accès de l'autre. Il s’agit de considérer deux fonctions qui n’ont pas été mises sur la même échelle, parce que lexercice de la première n'apparaît pas comme une préparation nécessaire à l’exercice de la seconde : dans ce cas, l'accès à la seconde étant ouvert à tout le monde, je prétends que les facilités données à certains constituent des erreurs, des faiblesses, des déviations de l’idée démocratique.

Faire de la démocratie, cela ne consiste pas à remplacer le privilège de Pierre par un privilège pour Paul cela consiste à supprimer les privilèges, partout où on le peut. Or, ouvrir un concours public en vue de l'admission à un emploi déterminé et réserver à certains candidats des conditions de faveur, c'est créer du privilège, c’est faire de la contre-démocratie. Au nom de l’idée démocratique, j'ai cru qu'il fallait affirmer avec énergie la nécessité d'obliger tout le monde à passer par la même porte pour entrer

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dans une hiérarchie; au nom de l’idée démocratique, je crois qu'il faut s'élever résolument contre les préférences établies entre ceux qui se présentent à cette porte. Agir autrement, invoquer l'égalité à l'encontre des non-fonctionnaires et la refuser à leur profit, c'est pratiquer l’égalité d’une manière unilatérale, comme Veuillot pratiquait la liberté.

Le point de départ de toutes les erreurs auxquelles Je m'en prends, c’est que, lorsqu'on parle d'avancement, on songe trop au fonctionnaire, et pas assez à la fonction. On oublie trop facilement que la fonction existe dans l'intérêt de la chose publique, et non dans l'intérêt du titulaire. Et c’est ainsi qu'on se laisse influencer par le désir de satisfaire le fonctionnaire, au lieu de se laisser guider par le souci d'assurer la fonction. Lorsqu'il s’agit de pourvoir à un emploi, on ne devrait être préoccupé que par deux idées : primo, fixer les présomptions de capacité qu’il faut fournir pour être jugé apte à exercer cet emploi ; secundo, étant données ces conditions, choisir ceux qui les remplissent au plus haut degré. Les nécessités du service public d’abord, le scrupule de l'égalité ensuite : voilà comment je comprends la démocratie réconciliée avec la compétence. Or on ne saurait faire un régime de faveur à qui que ce soit, sans sacrifier ou certaines garanties qu’exigerait l'intérèt public ou certaines situations que commanderait l'égalité. La commission de 1871 paraissait l’avoir compris, car l’article 10 de son projet prenait soin de dire que la règle du concours ne comporterait aucune exception « même en faveur des expéditionnaires ou commis d’ordre ».

Ces idées ne condamnent d’ailleurs pas toute espèce de

distinction, entre les candidats fonctionnaires et les candidats non-fonctionnaires, au regard d’un même concours,

Ainsi, les limites d'âge, qui ont certaines raisons d'être lorsqu'il s’agit d'introduire de nouveaux éléments dans les cadres, s'expliquent beaucoup moins aisément quand on les oppose à des personnes qui sont déjà au service de Padministration. Puisque c'est l'intérêt publie qui les exige parfois, on peut y renoncer quand il ne les exige plus.

Je trouve même que, sous ce rapport, les pratiques sont beaucoup trop timides. En principe, je supprimerais, dans les programmes des conditions d'admission aux concours, toute limite d'âge au devant des fonctionnaires en place (r). Non seulement l'administration n'y risquerait rien, mais elle y trouverait avantage. Prenons, à litre d’exemple, les commis des postes. Parmi les facteurs, notamment parmi les facteurs de ville, on rencontre aujourd’hui nombre de jeunes gens à l'intelligence très ouverte, qui ont acquis soit par eux-mêmes, soit au régiment, soit à des cours populaires, des connaissances parfois surprenantes. La situaüon de commis leur ferait envie et ils l’'occuperaient fort convenablement. A force de travail et de patience, ils pourraienttriompher des épreuves du concours, s'ils ne voyaient se dresser devant eux l’inexorable limite d'âge. Mais celle-ci les écarte. Or, la limite d'âge levée, voilà des gens qui entreraient assez tard, vers trente-cinq ans, vers quarante ans peut-être, dans le cadre des commis : ils coûteraient moins cher au budget que des commis du même âge ayant déjà une quinzaine d'années de services en qualité de commis ; ils faciliteraient la sélection pour les emplois supérieurs, car 1ls seraient tous, où à peu près tous, autant de candidats de moins à ces emplois. Ces intérêts, qui ne

1. Je laisse évidemment de côté les limites d'âge fondées sur des nécessités d'aptitude physique ; je ne parle pas davantage des limites d’âge passé lesquelles, sans être mis à la retraite, un fonctionnaire est déclaré inapte au grade supérieur (Postes, décrets du 9 juin 1906, 12 janvier 1911; Coatib. dir., décret du 29 décembre 1910).

paraissent pas négligeables, ont été aperçus et pris en considération par le ministre de la Guerre dans son rapport à l'appui du projet de décret tendant à élever d’un dixième à un cinquième la proportion des emplois de sous-lieutenant à réserver aux promotions directes d’adjudants (décret du 11 août 1910): pourquoi les autres administratious ne les retiendraient-elles pas?

J'ai parlé des facteurs, mais combien de préposés des contributions indirectesou des douanes, combien de chefscantonniers, parviendraient à faire d’intelligents commis, si l'administration ne leur reprochait, pour ainsi dire, de n'avoir pas eu les moyens de s’instruire plus vite ou plus tôt (1). I résulterait bien, de ces dispenses de limite d'âge, une certaine brèche à légalité : mais, d'une part, l'absence d'intérêts favorables au maintien des limites et existence d'intérêts favorables à leur suppression compensent Pinjustice; d'autre part, on peut même se demander si l'injustice est réelle car, après tout, chaque année passée au service public constitue un titre additionnel à la bienveillance de l’Etat, et, s'agissant simplement d'âge d'admission, il est permis à l’Etat de se laisser guider par des sentiments de bienveillance.

Les dispenses de diplômes sont-elles aussi facilement admissibles? J'avoue que je me trouve assez embarrassé pour répondre à la question. C’est qu’en effet, sauf pour les fonctions comme les fonctions enseignantes, où les diplômes universitaires se rendent nécessaires d'eux-mêmes, Je serais franchement hostile à l'exigence de ces diplômes pour l'admission aux concours administratifs. Sans doute, on peut les acquérir à tout âge, et le fait d'en réclamer la

1. V. Ch. des Dép., 2 décembre 1909, M. Dalimier, Déb. parle, p. 3111; 3 février 1910, MM. Sembat et Millerand, Déb., parl., p- 949.

possession n'apparaît dès lors pas comme aussi antidémocratique que le fait d'imposer le passage par une certaine école réservée à des adolescents. Cependant, on ne peut pas toujours acquérir les diplômes universitaires au gré de ses capacités intellectuelles : ils exigent certaines ressources financières, ils supposent certaines facilités matérielles, certains loisirs professionnels dontil n’est pas donné à tout le monde de disposer. Un ministre de l’Instruction publique, parlant à un congrès de la Ligue de l'Enseignement, a reconnu que ces diplômes universitaires sont souvent conquis « non par une élite intellectuelle ayant des aptitudes spéciales, mais par ceux que les hasards de la naïssance, le bonheur de la vie et des conditions sociales particulières » ont mis à même de les conquérir (r). Il est donc, malheureusement, trop certain que l'exigence de diplômes barre la route aux déshérités qui n'ont pas eu de parents assez fortunés pour supporter les frais de leurs études. Et alors, si quelques-uns de ces déshérités, après avoir commencé leur carrière administrative dans les emplois très inférieurs, se forment tout seuls, lentement, courageusement, parviennent à se rendre aptes aux emplois supérieurs, et demandent à concourir pour l’admission à ces emplois, va-t-on les repousser par la question préalable? On a senti combien serait injuste dans ce cas, combien serait sauvage, l'administration qui dirait à ces fils de leurs œuvres : « pas de diplômes officiels, pas d'admission au concours », et l’on a transigé sur la base d’une dispense acquise de plein droit au bout de quelques années de services. Mais cette transaction, je ne puis la considérer que comme un geste de désaveu adressé à la nécessité des diplômes universiaires.

Pour parler net, j'estime qu’en dispensant de la produc-

1. M. Briand, Rapporté par M. Buisson, Ch. des Dép., 16 juin 1910, Déb. parl., p. 2168.

tion des diplômes, les fonctionnaires en service, l'administion n'a fait qu'atténuer, que réparer certaines des conséquences d'un principe mauvais en lui-même. Je préférerais la voir renoncer au principe; mais, à défaut de satisfaction intégrale, je ne refuse pas les satisfactions partielles : un acompte est toujours bon à prendre, un commencement d'aveu est toujours bon à enregistrer.

En tout cas, si je crovais à la nécessité de subordonner, à la possession d'un diplôme universitaire, l'admission à tel concours administratif, je ne vois pas très bien comment je pourrais justifier la dispense accordée à une catégorie de concurrents. On ne songerait sans doute pas à soutenir que le fait d'avoir dix ans de services comme expéditionnaire puisse servir d'équivalent intellectuel au fait d’avoir un diplôme de licencié où de docteur ? On ne pourrait guère qu'invoquer la nécessité paternaliste de montrer de la sympathie à des fonctionnaires intéressants : mais alors, je réponds que la fonction est toujours plus intéressante que le fonctionnaire ; que si la fonction exige le diplôme, on n'a pas le droit de faire, de cette garantie prétendue nécessaire, une monnaie desympathie où de générosité; qu'enfin, si la fonction n'exige pas le diplôme quand le fonctionnaire vient du dedans, j'attends que l'on me démontre pourquoi elle l'exige quand le fonctionnaire vient du dehors.

Les majorations de points accordées aux candidats pourvus de services administratifs paraissent se prêter à des justifications plus faciles.

On pourrait être tenté de dire qu'entre deux candidats, lun qui la sert déjà, l’autre qui demande seulement à la servir, l'administration est libre de donner une certaine préférence au premier. C'est une pure affirmation, c'est un

semblant d'explication : j'y réponds que ce droit de préfé-

rence peut intervenir à égalité de valeur, si l'on veut ; mais qu'il doit rester en dehors du calcul de la valeur.

L'explication véritable, à mes yeux, serait la suivante : quand elle procède à un concours, l’administration fait le compte des garanties, ou plutôt des présomptions de garanlies, que chaque candidat lui apporte sur ses aptitudes: or, parmi ces garanties, il en est une que peuvent seuls fournir les candidats appartenant déjà au service public, et dont il est à la fois utile, pour l’administration, et juste, pour les candidats, de tenir compte, c’est la garantie que le passé donne à l'avenir. On conçoit donc, par la pensée, une espèce d’épreuve facullative sur la manière de servir, épreuve facultative à laquelle peuvent seuls participer, par la force même des choses, ceux qui ont servi, de même que, pour d'autres épreuves facultatives, par exemple pour les épreuves de langues vivantes, certains candidats seulement entreront en lice. Il n’y aurait pas plus d’injustice à cela qu'à ceci, car autant le candidat, désireux de mettre dans son jeu le plus d'atouts possible, est libre d'apprendre l’allemand ou l'anglais, en vue de bénéficier de la note facultative de langues, autant il lui est loisible d'entrer au service administratif par le chemin de ses concurrents fonctionnaires, si leur note facultative de service lui fait envie.

Ainsi présentée, l’idée de la majoration paraît s’affiner et se fortifier un peu. Elle vaut, alors, ce que vaut le système des épreuves facultatives dans un concours public (1).

1. Il va sans dire, par exemple, qu'une majoration fixe, indépendante et de la durée et de la valeur des services du candidat, ne répond à aucune espèce de considération rationnelle. Pour cette note facultative spéciale, comme pour les notes relatives à toutes les autres épreuves, facultatives ou obligatoires, il n’y a qu'une façon logique de procéder : examiner le candidat, c'est-à-dire ses services, eten tirer une appréciation. Si elle n’est pas ainsi individualisée, la note de service ne répond plus qu’à une idée de faveur, par conséquent à une idée d’injustice. [l va également de soi que

Or, j'avoue que je n'aime pas beaucoup les épreuves facultatives, dans les concours d'admission aux services publics. La fonction a besoin de telles connaissances, de telles aptitudes, ou elle n'en à pas besoin ; c’est seulement sur celles dont elle a besoin que les candidats doivent être comparés, et admis où éliminés. On ne saurait imaginer qu'une épreuve non obligatoire puisse racheter la faiblesse d’une épreuve obligatoire : ce qui n'est pas nécessaire, pour exercer une fonction, ne saurait compenser une insuffisance dans ce qui est nécessarre. Lorsqu'un candidat qui, d'après les épreuves obligatoires, se classait devant un autre, se trouve évincé par celui-ci grâce à une note facultative, la fonction se voit dotée, en considération de ce dont elle n'a pas besoin (car si elle en avait besoin, l'épreuve aurait dû être obligatoire et non facultative), d'un titulaire moins apte quant à ce dont elle à besoin : un recrutement ainsi fait n’est conforme ni à la raison, ni aux nécessités (r).

La note facultative de service a, selon moi, un autre défaut. Elle fait double emploi avec une supériorité de préparation résultant du fait que le candidat est familiarisé avec l'administration, qu'il en connaît les habitudes, qu'il en voit de près les affaires, qu'il prépare pour ainsi dire son concours en faisant son métier. C’est un très grand avantage personnel, pour les concurrents du dedans, sur ceux du dehors, et il ne paraît pas juste d'y ajouter, sous une autre forme, un autre avantage (2). Il en est de cela

cette appréciation doit être faite, comme l'est celle des autres épreuves, par un jury d'examen : le système qui consiste à la laisser formuler par les chefs du candidat est inadmissible ; il manque d'unité de conception et il transforme la note en « cole d'amour ».

1. Des jurys de concours se sont préoccupés de faire atténuer l'importance attribuée aux notes facultatives par certains programmes d'admission : la question est donc posée par d'autres que nous.

2. L'avantage est tel qu’il est des concours auxquels les candidats

comme des suppléments de points qui sont parfois attachés à la possession d'un diplôme (1), et qui constituent, en somme, un doublement d'avantages pour certains candidats.

Toutes ces considérations accessoires et su pplémentaires ne devraient avoir qu'une influence de second plan : ilne devrait en être fait état que pour le classement des candidats admis ou pour leur affectation; elles ne devraient rien

changer quant au fait même de l'admission.

Si Je repousse les majorations de points, en tant qu'elles faussent les conditions du recrutement, à plus forte raison dois-je être radicalement hostile au système du double examen. Je rappelle que ce système consiste à organiser, à côté de la voie normale, une voie spéciale, réservée à l'usage des seuls fonctionnaires de la carrière. Nulle part, peut-être, dans les idées sur l’avancement, on ne rencontre, sous une forme aussi dangereuse, le sacrifice des besoins de la fonction aux intérêts des fonctionnaires.

Remarquons qu'ici il ne s’agit pas surtout d'absence d'égalité entre les participants d’un même concours: chacun des deux examens est ouvert en vue d’un nombre de places déterminé et, dans chaque groupe, on se dispute le lot qui lui est affecté. Il n'y a donc pas à craindre que le hasard modifie la distribution; la part du feu est circonserite d'avance. D'avance, on à dit : tant de places iront au titre professionnel, lant de places resteront à la concurrence libre. Les inégalités de concurrence n'ont rien de particulier dans ce système.

Ce qui est en cause, c'est beaucoup plus la question d’aptitudes. Pour juger si un postulant est apte à remplir une

du dehors ont totalement renoncé à se présenter (inspecteur particulier de l’exploitation commerciale des chemins de fer, par exemple).

1. V. Ch. des Dép., 11 décembre 1906. M. Lafferre, Déb. parl., Ps 3129:

fonction, l'administration organise, d’après ce qu'elle croit être les besoins de Ja fonction, deux espèces d'épreuves, de force probante très inégale, et, aux résultats de ces épreuves, elle attribue exactement la même valeur, les mêmes effets. Voilà le tour de force.

On va même jusqu'à organiser la double épreuve pour la même clientèle. Les conducteurs des ponts et chaussées et les contrôleurs des mines peuvent parvenir au grade d'ingénieur par deux voies bien dissemblables : ils peuvent se présenter à l’École nationale des ponts et chaussées ou à l'Ecole nationale supérieure des mines, où ils sont admis sur concours, et d'où ils sortent ingénieurs, trois ans après, s'ils satisfont aux examens d'études ; — ils peuvent se présenter à un examen direct, dit examen professionnel, qui permet de leur conférer, sans autre forme de procès, le grade d'ingénieur (1). Qu'ils empruntent l’une ou l'autre de ces deux voies, les conducteurs deviennent ingénieurs au même litre, avec les mêmes droits et les mêmes espérances.

Une pareille dualité de recrutement est, à mon avis, absurde et dangereuse. Pour exercer la fonction d'ingénieur des ponts et chaussées ou d'ingénieur des mines, de deux choses l’une : ou bien, les garanties empiriques et superficielles de examen professionnel suffisent, et alors le système de l'école est une superfétation d'autant plus regrettable qu'elle est très coûteuse ; ou bien, la préparation scientifique, approfondie, de l'école est indispensable, et alors l'examen professionnel pur et simple est une faiblesse. IT faut opter pour l'un ou pour l'autre ; c'est un non-sens, de pratiquer les deux.

S1l est inadmissible de dispenser les polytechniciens, pour l'entrée à l’école des ponts et chaussées ou à l'école des mines, du stage et du concours imposés aux conduc-

1. Loi du 24 décembre 1907, décret et arrêté du 17 avril 1908.

teurs et aux contrôleurs (voir page 437), il est non moins inadmissible de ne pas assujettir aux mêmes épreuves tous les conducteurs ou contrôleurs qui veulent devenir ingénieurs. La faveur faite aux polytechniciens n’est pas compensée par la faveur faite à certains conducteurs : ensemble, cela fait deux faveurs, tout simplement. Ces deux faveurs ont tout l'air d'être la rançon l’une de l’autre : elles le sont effectivement. Elles résultent d'un échange de concessions, opéré entre les représentants des ingénieurs et ceux des conducteurs. Ce marché s'est conclu sur le dos de l’intérêt public d'une part, des principes démocratiques d’autre part, mais qu'importe, dès l'instant où messieurs les fonctionnaires intéressés déclarent v trouver leur compte (r).

Ce n'est pas seulement vis-à-vis de la fonction, que la coexistence de ces deux races d'ingénieurs peut être troublante. Vis-à-vis du public et du personnel subalterne, quoi qu'on dise et qu’on fasse, l'une d'elles apparaîtra toujours comme inférieure à l’autre : quand il apprendra qu'il a affaire à un ingénieur de seconde cuvée, administré s'estimera trompé sur la qualité de la marchandise, le subordonné ne se sentira pas tenu à un respect de première marque. Vis-à-vis de leurs chefs, de leurs collègues et d'eux-mêmes, la situation de ces ingénieurs ne sera pas moins fausse : les chefs verront fatalement, en eux, des diminutifs d’aptitudes, au moins jusqu'à preuve du contraire ; leurs collègues les considéreront un peu comme il arrive que les enfants du lit présent considèrent les enfants d'un autre lit; eux-mêmes enfin, se rendant compte des réalités, risqueront souvent de commettre, selon leur tem-

1. Sénat, 20 décembre 1907, M. Barthou, ministre des Travaux publics, Déb. parl., p. 1196-1197. Ceux qui croient que les associations de fonctionnaires travaillent dans de hautes pensées d'intérêt général voudront bien noter que l’un des premiers bénéficiaires du privilège, ainsi accordé à certains conducteurs en compensation du privilège consolidé aux polytechniciens, fut le président de l'association des conducteurs.

pérament, des excès de modestie ou des excès d'autorité. C'est ainsi qu'on arrive à créer des classes et des luttes de classes, en voulant, par une fausse entente de la démocratie, décréter l'égalité de deux choses inégales.

Ici, apparaît une erreur grave, qui consiste à faire, pour les hauts emplois, des recrutements anticipés, des sélections prématurées. On dira, en effet : les ingénieurs qui proviennent de l’examen professionnel sont, pour la plupart, destinés à ne pas dépasser le grade d'ingénieur ordinaire ; ceux qui proviennent de l’école atteindront le grade d'ingénieur en chef, mais ils ne pourront généralement se hausser jusqu'à celui d’inspecteur général que s'ils ont passé par polytechnique. Mais oui, et c’est précisément là que je vois le mal, Le mal est de vouloir recruter un futur inspecteur général au moment où il s'agit de recruter an simple ingénieur ; le mal est de ne pas se décider à instiluer, chez nous, le recrutement successif, le recrutement du fonctionnaire pour la fonction immédiate en vue de laquelle on le recherche. Je m'expliquerai sur cette idée le moment venu. Pour l'instant, je reste en face de cette question : étant donnée une même fonction, pourquoi deux qualités de fonctionnaires, sélectionnées de deux façons très dissemblables, très inégales, et mises cependant sur le même pied ?

J'aurais pu raisonner de même sur l’examen professionnel de rédacteur, à l’usage des expéditionnaires, — sur la dualité des écoles militaires préparatoires à un même grade d'une même arme, — sur la coexistence de l’école forestière de Nancy et de l’école secondaire des Barres, pour le recrutement des gardes généraux des forêts, — etc... A l’heure où les idées d'unité d’origine paraissent gagner du terrain dans l'opinion, il est curieux de constater comme l’administralion s'ingénie à multiplier les provenances autour d'elle. Ses intentions ne manquent évidemment pas de

générosité, mais elles manquent, à coup sûr, de logique et

LE FONCTIONNEMENT DE L'AVANCEMENT DE GRADE Et

de prudence. Pour permettre aux humbles de s'élever dans la fonction publique, il ne faut pas établir un chemin des humbles à coté du chemin des grands, un escalier de service à côté de l'escalier d'honneur : il faut aménager le chemin commun, l'escalier unique, de telle sorte que tous les invités désirables puissent y passer. C’est ce que n’a pas compris notre démocratie : au lieu de réformer les SyStèmes qui, par leur constitution même, tournent à l'exclusivisme, elle leur accole un système destiné à consoler les exclus ; au lieu de renoncer à Femploi d’une machine dans le fonctionnement de laquelle elle constate d'énormes déperditions, de nombreuses fuites, elle invente une machine supplémentaire qui, tant bien que mal, essaiera de recueillir les forces perdues et d’en tirer parti. Elle à recours à des expédients, à des palliatifs, là où un peu d'esprit de décision devrait la conduire à un renouvellement complet de son outillage. Quelle piétre usine. serait celle où, pour faire face aux nécessités nouvelles, on s'obstinerait ainsi à laisser marcher les vieux outils, quitte à faire corriger ensuite leur rendement par des bouts d'outils supplémentaires!

Dans une démocratie, c’est se renier soi-même que d’accoler deux modes de recrutements : le mode démocratique et.le mode: qui n’est donc pas démocratique ? C'est se défier soi-même que de vouloir tirer une seule et même espèce de fonctionnaires, de la voie d'épreuves dites professionnelles et de la voie d'épreuves qui ne sont donc pas professionnelles ? On reste stupéfait, vraiment, lorsqu'on entend dire, pour justifier ce système à double entrée : voici un fonctionnaire qui peut remplir la fonction immédiatement supérieure à la sienne, mais auquel nous ne pouvons pas demander de subir les examens probatoires ordinaires parce qu'il y succomberait ; faisons-lui donc un programme à sa mesure. On reste stupéfait, car cela prouve tout simplement que ces examens probaloires ne sont pas

adéquats à la fonction. S'ils lui étaient adéquats, il n°y aurait qu'à les laisser produire leurs conséquences, pour que puissent les aborder, tous ceux qui sont réellement aptes à la fonction (r).

Tout ce que je viens de dire s'applique avec plus de force encore, s’il est possible, au système qui va jusqu’à permettre de dispenser totalement, des formalités probatorres, une proportion plus ou moins élevée de fonctionnaires déjà en service. Par exemple, alors que les deux tiers des agents techniques principaux des travaux de la marine sont recrutés au concours, l'autre tiers est à la disposition du ministre, qui choisit les titulaires suivant les inspirations « de sa conscience », c’est-à-dire de son entourage, parmi les agents techniques simples (2); alors que la moitié des inspecteurs particuliers de l’exploitation commerciale des chemins de fer sont recrutés également au concours, l’autre moitié est distribuée, sans conditions d'épreuves, aux conducteurs ou commissaires (3) ; alors que les trois quarts des gardes généraux des forêts sont recrutés par des procédés scolaires, l’autre quart appartient à ceux des préposés du service actif qui sauront provoquer en leur faveur le choix du ministre (4) ; etc.

Si le grade d'agent technique principal est considéré comme appartenant à la même échelle hiérarchique que le grade d’agent technique secondaire ; si le grade d’inspecteur est considéré comme faisant suite à celui de commis-

1. Dans l’enseignement secondaire, on fait des situations difrérentes aux professeurs qui ont subi des épreuves différentes : mais ces différences de situation tendent à se réduire à peu de chose (V. Rapp. min. Inst. publ., J. Off., 29 juillet 1911, p. 6445).

2. Décrets des 20 juillet, 6 août 1910, arrêté du 24 octobre 1910.

3 Décrets des 30 mai 1899, 11 mars 1901.

4, Décrets des 14 janvier 1888, 16 octobre 1901.

sare ; de même, pour celui de garde général relativement à celui de préposé ; si, de l’un à l’autre, nous sommes sur la même échelle, alors, l’un de mes principes antérieurs réapparaît : il faut obliger fout le monde à commencer par l'emploi de début et tous les titulaires de l'emploi de débat doivent subir la même loi pour l'accès à l'emploi supérieur. Si, au contraire, on prétend se trouver en présence d’échelles distinctes, et si les situations d’agent technique principal, d’inspecteur commercial, de garde général sont des situations de début, le mode d'admission doit être le même pour tous les candidats, fonctionnaires ou non. Encore une fois, organisons ce mode unique d'admission de telle sorte que les fonctionnaires modestes ne soient pas arbitrairement écartés, à aptitudes égales; mais, quand l'intérêt de la fonction nous aura fait arrêter la consistance de ce mode unique d'admission, n’y dérogeons pas dans le seul intérêt du fonctionnaire. Sinon, nous faussons, nous corrompons l’idée de recrutement, nous transformons la fonction, de nécessité d'Etat, en apanage d'individus.

Cette réserve d’une certaine dose de choix, dans un recrutement qui a lieu au concours, aboutit d’ailleurs souvent à une immoralité des plus profondes : ceux des fonctionnaires qui ne se sentent pas la force d'affronter l'épreuve du concours ne s'en donnent pas la peine; ils poursuivent leur nomination au choix. D’autres fois, après avoir inutilement fait preuve de bonne volonté, après avoir vainement tenté l’une des chances, ils trouvent une consolation par l’autre ; le choix a servi, bien souvent, à promouvoir quand même des individus qui avaient piteusement échoué au concours. Quelle leçon de morale, donnée aux jeunes gens! Le soir, votre tâche administrative remplie, vous vous êtes péniblement préparé à triompher des épreuves qui ouvrent la porte d’une fonction supérieure à la vôtre; vous avez vu vos efforts couronnés de succès. Quelques années plus tard, ouvrant l’annuaire de votre admi-

nistration, -vous constatez qu'un de vos anciens concurrents évincés à obtenu au choix, grâce à des relations politiques, grâce à un séjour dans un cabinet de ministre, ce qu'il s'était montré impuissant à obtenir au concours, et que, fidèlement guidé par sa bonne étoile, il a franchi plus rapidement que vous la route sur laquelle il a su s'engager par des moyens obliques. Si cela vous décourage, si cela vous aigrit, vous aurez tort : la démocratie, paraît-il, veut de ces spectacles. C’est par ces moyens qu'elle excite le zèle de ses serviteurs. Elle ne se demande pas, hélas, quelle espèce de zèle elle peut aiguillonner ainsi.

En définitive, autant je suis partisan d'une gradualité complète s'établissant du bas en haut d’une échelle donnée, autant, par contre, je suis en principe hostile aux voies privilégiées, permettant de passer d’une échelle à l’échelle voisine ou supérieure. Je voudrais qu'il n y eût, à ce passage, ni obstacle artificiel (1), ni raccourcis réservés : la grande route, la route publique, ouverte aux pas de tous et surtout aux regards de tous, voilà comment j'entends le vœu de la démocratie.

Du train dont vont les choses, je ne serais pas surpris de voir les garçons de bureau de ministère réclamer, demain, un examen professionnel qui leur permette d'occuper un certain nombre d'emplois d'expéditionnaires, puis s'enhardir jusqu’à envisager le moment où un simple choix suffirait, en attendant le grand soir où tous les postes d’expéditionnaires leur seront réservés. De leur £ôté, les

expéditionnaires poursuivront leurs conquêtes sur le ter-

1. Voir, par exemple, comment la loi du 18 décembre 1905 {art.2) a fait disparaître les exclusions prononcées contre certaines catégorics d’officiers, par la loi du 16 mars 1882 (art. 29), au sujet du concours de l’intendance.

rain de l'emploi de rédacteur, si bien que, finalement, pour devenir chef d'un bureau, il faudra avoir commencé par le balayer. De faiblesse en faiblesse, la démocratie serait ainsi conduite, à la longue, à recruter les professeurs de la Sorbonne parmi les anciens garçons de laboratoire, les ingénieurs parmi les anciens cantonniers, et les ambassadeurs parmi les anciens courriers de cabinet. Entre temps, sans doute, nous aurions vu apparaître l’agrégation professionnelle ou démocratique, à l’usage des gens auxquels «on ne peut pourtant pas demander » de préparer des concours difficiles.

Ce qui entretient et accroît l'incohérence actuelle et ses dangers, cest l'absence d’idées directrices. Quand le statut aura fait déterminer les échelles hiérarchiques et interdit toute faveur particulière pour l’accès au degré initial de chacune d'elles, les ministres seront armés contre leurs propres inconsciences et contre les prétentions excessives des fonctionnaires. Sans cela, le désordre ne fera que s’accroitre : on continuera de praliquer, par ici, l’ostracisme inadmissible, et, par là, le libéralisme compromettant.

IT. — Les époques de distribution des avancements de grade. q

Etant donnée une échelle hiérarchique nettement délimitée, nous savons donc parmi quels éléments devrait s'opérer le recrutement pour les degrés autres que le premier : nous savons qu’en principe ce recrutement devrait porter sur les titulaires de la fonction placée au degré immédiatement inférieur, c’est-à-dire qu'il devrait s'effectuer à l'avancement de grade. Avant d'indiquer comment, de la masse des fonctionnaires du grade immédiatement inférieur, seront dégagés les bénéficiaires de l'avancement de grade, demandons-nous quand'il y aura lieu de procéder à des avancements de ce genre.

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La réponse théorique est fort simple. D'une manière générale, un avancement de grade suppose une fonction vacante. Ce n'est pas, en effet, dans l'intérêt du fonctionnaire que les grades sont instutués et distribués, c’est dans l'intérèt de la fonction. Il ne doit donc y avoir avancement de grade qué dans les circonstances et dans la mesure où la fonction veut qu'il y ait des avancements de grade, c'est-àdire exclusivement lorsqu'il existe des vacances à combler : on nommera un chef de bureau quand un bureau demandera un chef et non quand un sous-chef désirera ou méritera de devenir chef. Lorsqu'on accole lidée de récompense à l’idée d'avancement de grade, il faut donc prendre soin de s'entendre : en admettant qu'il y ait vraiment là une récompense, cette espèce de récompense n'est due à qui la mérite qu'autant qu’elle est disponible, qu'autant qu’elle cherche un mérite; en un mot, par l'avancement de grade, il faut récompenser le mérite dans la mesure où la récompense existe êt non dans la mesure où le mérite peut exister. Nous rencontrerons des idées absolument opposées, lorsque nous analyserons l’avancement de classe, et cette remarque, fort importante à nos yeux, est trop souvent négligée, semble-t-il, dans les études, propositions ou discours sur l’avancement des fonctionnaires.

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Si tout avancement de grade est ainsi conditionné par l'existence d’une fonction à pourvoir d'un litulaire, tout avancement de grade devrait s'accompagner d’une affectation d'emploi. On ne devrait pas voir un fonctionnaire élevé en grade pour être élevé en grade, simplement. I] faut cependant faire exception pour les cas où le grade est distinct de lemploi au point qu’un fonctionnaire sans emploi, par exemple un officier en non-activité, garde ses droits à l’avancement. Mais ces cas doivent être très exceptionnels : volontiers, je les réduirais à une seule hypo-

thèse, celle où le fonctionnaire se trouve momentanément écarté de l'activité par suite de maladies ou de blessures contractées en service et où 11 semble équitable de ne pas le laisser pâtir, jusque dans son avancement, d'un accident dû à l'exercice de la fonction. Et encore pourrait-on soutenir, à la grande rigueur, qu'un avancement de grade est irrationnel même dans cette hypothèse, car l'avancement de grade n’est pas une affaire de sentiment : on pourrait juger préférables d'autres modes de réparation du dommage. En tout cas, il y avait certainement un très gros abus dans cette disposition de l'article 2 du décret du 30 octobre 1839, heureusement abrogée par un décret du 5 août 1908, qui permettait à l'ingénieur des ponts et chaussées ou des mines, mis en congé renouvelable, dans son propre intérêt personnel, pour prendre du service à l’étranger ou auprès d’une compagnie privée ou pour toute autre cause, de conserver ses droits à l'avancement : on voyait ainsi promouvoir, dans l’administration temporelle, de véritables dignitaires in partibus, qui conciliaient aimablement leur dédain présent et leur penchant éventuel pour les maigres fonctions étaliques.

Cette affectation d'emploi, qui devrait accompagner toute décision d'avancement de grade, devrait l'accompagner jusque dans la publicité à laquelle nous verrons que les avancements sont soumis. Le besoin de logique et de clarté dans les affaires publiques exigerait qu'il fût fait, en même temps, mention de la cause de la vacance comblée par chaque avancement de grade. On mettrait ainsi obstacle à certaines peliles combinaisons, qui se réalisent au moyen de chassés-croisés de grades et d'emplois, et qui ne sont pas toujours dictées par l'intérêt fonctionnel. Ainsi, toute information d'avancement de grade devrait faire connaître au public que X... est promu à tel grade et affecté à tel empléi en remplacement de Y... qui est lui-même promu au grade supérieur, Ou qui est décédé, retraité, démission-

naire, etc., — ou bien que X... est promu à tel grade et affecté à tel emploi nouvellement créé par tel texte. Cela se fait dans beaucoup de cas, mais non dans tous les cas. Nombreuses sont les administrations qui publient des avancements de grade sans indiquer la correspondance établie entre ces avancements et les vacances d'emplois. Je crois que c’est un tort et que le statut des fonctionnaires ferait bien d'y songer. Sauf les cas exceptionnels dont j'ai parlé, la distinction nécessaire du grade et de l'emploi n'empèche pas que l'existence d’un emploi vacant soit la condition sine qua non de toute promotion de grade, etil convient que cette condition ne soit perdue de vue ni par l'administration, ni par les fonctionnaires (1). La promotion et l'affectation n'émaneraient-elles pas de la même autorité, que leur publication simultanée n’en serait pas moins très possible, car, rationnellement, l'une ne peut être décidée sans l'autre. On ne peut pas donner de l'avancement de grade pour donner de l’avancement, du moins dès l'instant où l’on n’est pas en présence de l’une des situations au sujet desquelles j'ai fait les réserves nécessaires.

La pratique dite des remplacements numériques me semble, dès lors, très critiquable. Le fonctionnaire n’existant que pour la fonction, la nécessité de promouvoir un fonctionnaire ne dérivant que de la nécessité d’assurer la fonction, il ne suffit pas, pour justifier un avancement de grade, de constater qu’un vide s’est produit parmi les fonctionnaires du grade octroyé, il faut surtout indiquer qu'un vide est à combler parmi les emplois de ce grade (2). Or, nous voyons fréquemment promouvoir des fonctionnaires en remplacement numérique d’autres fonctionnaires, sans

1. Voir C. Et., 18 décembre 1908, Begot, D. 1910, 3, 71, Rec, p- 1068.

2. Je réserve, bien entendu, les services organisés par cadres simplement numériques, comme les cadres des officiers.

indication aucune de l'emploi effectivement attribué aux promus. Au Journal Officiel du 30 mars 1911, par exemple (p. 2489), nous lisons ceci : « X... rédacteur, est nommé sous-chef de bureau en remplacement numérique de Y.. admis à la retraite ». C'est une justification insuffisante : nous voudrions savoir quel emploi de sous-chef de bureau, X... va occuper, car la disparition de Y... n’explique le mouvement qu'à moitié. Si les règlements organiques de nos administrations fixent les effectifs de chaque grade, ce sont des maximas qu'ils déterminent, ce ne sont pas des nombres qu’il faille obligatoirement atteindre. En vain objecterait-on qu’au moment où arrive le tour de promotion d'un candidat à l'avancement, l'emploi vacant peut n’ètre pas à sa convenance : d’abord, dans la plupart des cas, on ne sera pas obligé de le nommer s’il ne fait pas l'affaire ; ensuile, son tour serait-il inéluctable que l'administration ne manque pas de moyens de se tirer de la difficulté. C'est une question que nous retrouverons en parlant de l’ordre des promotions.

Pour le moment, je m’en tiens à la physionomie générale de l’avancement de grade, et cette physionomie me paraît bien être la suivante : l'administration se trouve en face de N emplois d’un certain grade qui n'ont pas de titulaire; elle va arrêter la liste des N premiers fonctionnaires du grade inférieur à promouvoir au grade supérieur, ou bien elle va chercher, parmi les fonctionnaires inscrits au tableau, ceux qui sont les plus aptes à tenir les emplois vacants, puis elle affectera chacun des N candidats à l’un des N emplois à pourvoir. L'opération ne sera parfaite que quand ces deux mouvements seront effectués : la promotion sans l’affectation est une mesure incomplète, boîteuse, prématurée, qui répond mal aux nécessités du service public et ne peut s'expliquer que par des considérations d'intérêt purement personnel.

La conséquence pratique la plus importante, de la subordination des avancements de grade aux vacances d'emplois, c'est l'inévitable irrégularité du débit de ces avancements. Le rapport du nombre des vacances au nombre des candidatures possibles n'étant pas et ne pouvant pas être constant, les uns avancent plus vite que les autres, au hasard des événements. Il se produit de véritables crises, qui ne sont pas sans faire gémir les patients ou plutôt les impaients.

Dans les cadres relativement restreints, ces fluctuations sont parfois extrêmement sensibles. Tel ministère, par exemple, passera de longs mois sans avoir une seule vacance de chef de bureau à offrir aux sous-chefs; puis, coup sur coup, par suite de mises à la retraite ou de décès rapprochés, cinq, six promotions devront être effectuées, dans un intervalle relativement court. De sorte que certains sous-chefs auront obtenu très vite une promotion que d’autres auront dû attendre longtemps. Si la malchance veut que le même fonctionnaire pâlisse deux ou trois fois, au cours de sa carrière, de retards analogues, de très grosses inégalités peuvent s'établir, entre lui et ses collègues mieux favorisés par les événements. À cela, il n’est pas de remède, du moins du côté de l'avancement de grade, car les besoins de la fonction doivent primer les intérêts du fonctionnaire : il y a bien un remède d’un autre côté, un remède que les Allemands ont appliqué et qui consiste, comme nous le verrons, à établir une certaine indépendance entre les échelles de traitements et les échelles de grades, mais ce n’est pas le moment de l’examiner.

D'ailleurs, ces crises s’atténuent, dans une très large mesure, par l'effet de la loi des grands nombres, dès qu’il s'agit de cadres un tant soit peu fournis. Dans ce cas, il est possible de faire des promotions à époques fixes, ou à peu près fixes, et pour des quantités qui, sans être constantes, ne subissent pas de variations trop brusques. Ainsi, pour

les officiers, il y a quatre promotions par an, d’une manière plus précise une le 25 du dernier mois de chaque trimestre, et, à moins de nécessités exceptionnelles, les vacances qui se produisent dans l'intervalle de deux promotions ne sont pas immédiatement comblées.

On à critiqué ce système de promotions à date fixe, en faisant état d'inconvénients auxquels il expose, dans la pratique, les intérêts de certains fonctionnaires. Supposons, en effet, le cas d’un officier qui se trouve atteint par la limite d'âge entre deux promotions, à une date telle que, étant donné son rang d'ancienneté, il eût été promu, et par suite eût vu reculer sa limite d'âge, si les vacances existantes avaient été comblées au jour le jour : cet officier se voit privé de son avancement, de son maintien dans les cadres et de l'augmentation de sa pension de retraite, tout cela à raison du groupement des promotions, ce qui est évidemment très fâcheux pour lui. M. Benjamin Bories a cité à la Chambre des députés, le 20 mars 19rr, le cas d’un capitaine d'infanterie qui, figurant avec le n° 3 sur la liste d'ancienneté pour le grade de chef de bataillon, fut atteint par la limite d'âge le 7 décembre r910, date à laquelle il existait cependant plus de six vacances de chef de bataillon c'est-à-dire plus de vacances qu'il n’en fallait pour lui faire obtenir le quatrième galon, et par conséquent pour le faire maintenir en activité, si les promotions n'étaient pas différées : le 25 décembre, on faisait avancer 48 capitaines, mais l'intéressé était à la retraite (r).

En présence de ce fait, évidemment regrettable, on s’est demandé s’il était bien régulier de ne procéder aux promotions qu’à intervalles préfixes (2). Je crois que c’était mal