Art. 15, décret du 2 février

7. Art. 17, décret du 28 juillet 1911.11 faudrait ajouter encore les systèmes qui accolent l’examen ou le concours d'avancement à des procédés de recrutement direct : par exemple, pour les ingénieurs des postes et télégraphes, pour ceux des manufactures de l'Etat, pour ceux des ponts et chaussées et des mines, pour les gardes généraux des eaux et forêts, etc. Ceci se rattache à la dispense de gradualité dont bénéficient certains élèves des grandes écoles.

d'une démonstration de ses aptitudes par voie d'épreuves ad hoc, c’est qu'il s’agit, pour lui, de passer d’une hiérarchie à une autre, füût-ce dans le service auquel il appartient déjà, et alors, nous sommes en face non plus d'épreuves réservées aux Utulaires d'un grade déterminé, mais d’épreuves où 1ls viennent en concurrence avec des candidats du dehors ; à bien prendre les choses, nous ne sommes plus strictement dans le domaine de l'avancement de grade.

En fin de compte, le procédé de beaucoup le plus général, c'est donc le choïr, le choix Saint-Simonien. Très exceptionnellement, ce procédé se voit préférer le système des examens où concours, ce que l'on pourrait appeler le choix icarien. Enfin, dans quelques rarissimes cas, toute espèce de choix est écartée par le droit de l’ancienneté. C’est ainsi que l’on peut résumer la situation présente.

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Le projet de statut paraît vouloir modifier quelque peu cette situation. Il écarte, d’abord, l'ancienneté de laquelle, dit l’exposé des motifs, «l'avancement de grade ou d'emploi, qui comporte un changement de fonction, ne saurait dépendre en aucun cas ». Il pose, ensuite, en principe que l'avancement de grade « doit toujours être subordonné à la justification des aptitudes nécessaires et aura lieu exclusivement soit au choix, soit à la suite d'un examen ou d'un concours » (1):1lne dit pas dans quels cas ce sera le choix, dans quels cas ce sera l'examen ou le concours; mais, d’une part, cette affirmation, de l'exposé des motifs, que l’avancement doit toujours être subordonné à la Justification des aptitudes, d'autre part, cette autre indication, de l'exposé des motifs, que si le choix intervient, c’est parce que « le concours ou l'examen ne saurait suffire », tout cela semble-

4 Cpr. art, 6, 3° alinéa du projet,

rait impliquer l'intention de donner la prédominance aux sélections par voie d'épreuves spéciales. S'il en devait être ainsi, ce serait donc un profond changement de système.

Les parlementaires des environs de 1840 n'étaient pas d'accord, tant s’en faut, sur cette question de la sélection. La proposition Saint-Mare Girardin, rapportée par Dufaure, subordonnait l'avancement de grade à la condition d'être compris sur une liste de présentation où sur un tableau d'avancement, ou d’avoir subi soit un examen, soit quelque autre épreuve spéciale (art. 3). La proposition de Gasparin était muette à cet égard : nous ne parlons pas, en effet, de la seule condition qu'elle posait, parce qu’elle ne nous intéresse pas pour Pinstant(r). La proposition Deslongrais-Brunel admettait le principe de l'ancienneté, concurremment à ceux du choix, sur tableaux d'avancement, et du concours (art. 8). La proposition Mortimer-Ternaux instituait le système de l'ancienneté, jusqu'à certains degrés à déterminer dans chaque service, et le système du choix sur des listes établies soit par voie d'examens, soit par voie d'inscription sur un tableau de mérite dressé par les chefs hiérarchiques (art. 10). Remaniée après avis du Conseil d'Etat, cette proposition conservait, sous le rapport qui nous occupe, les mêmes dispositions essentielles : toutefois, l'avancement à l'ancienneté ne devait plus s'appliquer qu’à certains services, suivant des proportions et dans des limites qui lui auraient été assignées par les règlements; quant à l’avancement au choix, on ne spécifiait plus que les tableaux, sur lesquels il s’effectuerait, seraient dressés par les chefs hiérarchiques, on laissait à des règlements le soin de fixer les règles nécessaires (art. 6). Au total, parconséquent, on peut dire que les pratiques actuelles correspondent à la moyenne

1. Condition d’un minimum de services dans le grade immédiatement inférieur (art. 3).

des idées émises à cette époque, et dont le gouvernement d'alors ne voulait pas entendre parler.

Avec le projet de la commission de 1871, les idées subissent un recul très marqué : que la gradualité soit assurée dans la mesure des trois quarts des places vacantes, que nul employé ne puisse recevoir plus d’un avancement chaque année (art. 19), et les auteurs de la réforme se déclarent satisfaits. ]

En 1885, M. Barthe imagine une combinaison assez curieuse du choix et de l’ancienneté : l'avancement sera subordonné à l'inscriptionsurune liste de présentation, mais les inscrits pourront être promus au choix dans la mesure d'un tiers et devront l’être à l'ancienneté dans la mesure des deux autres tiers (art. 2). Ce système écarte, en réalité, les promotions de grade dues à la seule ancienneté, puisqu'il les subordonne toutes à une sélection préalable : mais il règle une question que nous nous poserons plus tard, la question de savoir dans quel ordre se feront les nominations des fonctionnaires inscrits pour l'avancement. Le système Barthe se ramène donc à un choix des chefs qui donne un droit d'avancement au fonctionnaire et, dans une certaine mesure, un droit de préférence au ministre.

Avec M. Buisson et ses co-signataires, nous voyons proposer de faire, de l'ancienneté, la règle des avancements de grade. L’avancement au choix subsistera, mais il sera l’exception (art. 16 et 17). Exceptionnellement aussi, le fonc: tionnaire pourra ne pas recevoir un avancement auquel son ancienneté lui donnerait vocation (art. 18).

Quant à M. Chaigne, ou plutôt quant à la commission d'administration de la Chambre dont il n’est que l'organe, l'idée fondamentale serait la même et, bien mieux, l’exercice du choix exceptionnellement conservé se relicrait luimême très étroitement à l’idée d'ancienneté, car la sélec:

tion à laquelle il conduirait s’accomplirait par le moyen de

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majorations attribuées à l’ancienneté des intéressés (art. 12

Voilà les idées dont le Parlement est ou a été officiellement saisi. Les suggestions qui lui viennent du dehors s'y rattachent toutes, plus ou moins : nous en indiquerons les principales au cours de la discussion que nous allons entreprendre.

A cette discussion, l’exemple de l'étranger nous apportet-il un aliment? A première vue, on pourrait être tenté d’en douter ; à la réflexion, le doute se dissipe.

Nous avons, autour de nous, de fort intéressantes législations sur le recrutement initial des titulaires de la fonction publique : mais, sur l'avancement, ces législations ellesmêmes ne sont généralement pas plus avancées que la nôtre. Est-ce parce que le problème de l’avancement perdrait de son acuité dans les administrations où le recrutement est soigneusement organisé, ou bien parce que les fonctionnaires s'agiteraient moins dans les autres pays que chez nous ? Penserait-on que la collation des fonctions publiques doit dépendre beaucoup plus du prince, quand il s’agit de personnes déjà incorporées au service, que quand il s’agit de personnes non encore incorporées ? Ne serait-ce pas, plutôt, que les degrés hiérarchiques sont moins nombreux, moins serrés, dans les systèmes administraufs étrangers que dans le nôtre, de telle sorte que la plupart des fonctions suffiraient généralement à l'activité, à l’ambition et aux besoins de leurs titulaires? Il doit y avoir un peu de tout cela, et probablement d’autres choses encore.

Voici, par exemple, l’Allemagne. Cest vraisemblablement à elle que songeait M. Deschanel, lorsqu'il disait : « Donnons à l'administration française ce que possède, depuis quarante ans, une administration voisine, une

charte, fixant les devoirs et les droits du fonctionnaire, nomination, avancement, déplacement, discipline, etc. » (1). Or, en Allemagne, ni la loi du 31 mars 1893, ni aucune autre loi d'ailleurs, ne traite de l'avancement : l'avancement de grade des fonctionnaires d Empire, comme celui des fonctionnaires d'Etats, dépend de traditions, d'instructions intérieures, et, en fait, l'ancienneté paraît y jouer un assez grand rôle; c’est ainsi que les officiers avancent exclusivement à l’ancienneté jusques et y compris le grade Le plus élevé, et que la sélection consiste seulement à mettre à la retraite ceux qui, au moment où leur tour arrive, ne paraissent pas devoir être appelés au grade supérieur, et à accorder certaines majorations aux officiers d’état-major (2). Mais il convient de remarquer que le mode de recrutement des fonctionnaires allemands réduit beaucoup, chez eux, la part de l'avancement de grade : les fonctions supérieures sont, en effet, nettement séparées des fonctions inférieures, et on y accède non par la voie de la gradualité mais par la voie d'examens directs et spéciaux. Le système d'examens et de stages qui caractérise le recrutement administralif de nos voisins fait que chaque fonctionnaire doit être considéré comme apte à exercer les diverses fonctions que comprend l’ordre auquel il appartient, de telle sorte que les mouvements à effectuer au sein de cet ordre peuvent tout naturellement se faire à l’ancienneté épurée. Enfin, grâce au système des traitements d'ancienneté, dont nous parlerons, l'avancement de grade du fonctionnaire allemand perd très souvent cet intérêt pécuniaire qui le rend si sensible au fonctionnaire français. Ainsi, le magistrat allemand ne peut espérer que des avancements très rares : 1l augmente

1. Ch. des Dép., 11 mai 1909, Déb. parl., p. 1004 ; 21 juin 1910, Déb. parl., p. 2234.

-2. Revue bleue, 18-25 mars 1905, général Langlois; 11 août 1906, M. Lair, V. aussi Laguens, L'avancement des officiers, p. 117.

de traitement sur place, à l'ancienneté, et, en dehors de cela, son élévation sociale se traduit essentiellement par l'obtention de titres purement honorifiques (1).

En Angleterre, nous avors vu, p. 343, comment, pour se défaire des abus du patronage politique, on a organisé la fonction publique sur le principe du concours : le concours joue pour les fonctions supérieures, comme pour les plus modestes, et là où il n'est pas jugé nécessaire, c'est, le plus souvent, l'ancienneté qui intervient. Les concours qui, au début, étaient restreints à plusieurs candidats choisis par la Couronne (2), sont aujourd'hui absolument publics, en principe, même pour les fonctions élevées, ce qui fait que l'avancement de grade se ramène, dans la plupart des cas, à une question de recrutement primaire. Ainsi, le person-

1. Cpr. Demartial, Æevue politique et parlementaire, juin à septembre 1907, octobre 1908; Dupriez, Les ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amérique, F1, p. 4ho ; Kammerer, La fonction publique d'après la législation allemande, p. 286. Pour le régime de certaines fonctions spéciales, à l'étranger, voir liev. pol. el parl., avril 1907, M. Demartial (magistrature); /?ev. bleue, 18-25 mars 1905, général Langlois (armée). En réalité, l’examen des législations étrangères vaudrait, à lui seul, tout un important travail, car, presque partout, 11 existe des lois sur la fonction publique ; ce n'est pas seulement en Allemagne, aux Etats-Unis, en ltalie, c'esten Hongrie (lois des 31 décembre 1882, 6 janvier 1883), en Bulgarie (lois des 22 octobre 1882, 29 mars 1903, 30 janvier et 21 décembre 1906, 22 février 1907), en Grèce (lois des 26 mai 1884, 31 décembre 1890), en Suisse (canton de Neufchâtel, lois des 10 février 1891, 28 janvier 1904), en Egypte (décrets des 10 avril, 3 juin 1883 et 23 mars, 24 juin 1901), en Turquie (lois des 19° mai, 16 septembre 1884), en Russie (ouk. des 6 mai 1894, 1er juillet 1899), etc. Et je ne parle que des lois relatives à la fonction publique en général : les lois spéciales à telle ou telle fonction, notamment à la fonction judiciaire, pullulent dans l'Annuaire de législa- {ion étrangère.