Art, 9, contrôleur principal des contributions directes

chaient non à l'appréciation personnelle des candidats à l'avancement, mais à la comparaison des fonctions qu'ils remplissaient : les fonctions considérées comme plus pénibles ou plus délicates donnaient à leur titulaire un droit à majorations fixes, voilà tout. C'était donc un précédent bien spécial et bien mince que M Chaigne invoquait ainsi : on avait voulu, simplement, faciliter le recrutement des titulaires des postes les moins recherchés, en affectant ces postes d’une sorte de prime à l'avancement; ce n'était pas comme système d'avancement qu'on avait admis l’idée de majorations d'ancienneté, c'était comme système d'affectaüon. Or l'expérience ne dura même pas : le ministre des Finances dut constater que le résultat cherché n'avait pas été atteint, que l'appât des majorations d'ancienneté n'avait pas sensiblement augmenté le nombre des candidatures aux emplois les moins alléchants, et qu'il n'y avait plus qu'à renoncer au système; en conséquence, un décret du 29 décembre 1910 (r) fit table rase de la combinaison (2).

On ne peut donc guère invoquer, en faveur du système des majorations d'ancienneté, les essais d’application qui en ontété faits chez nous : limpartialité me fait d’ailleurs un devoir d'ajouter que léchec de ces essais ne prouve rien contre le système, puisqu'en réalité ils avaient pris l'avancement comme un moyen et non comme un but.

Les arguments ralionnels me paraissent suffire à con-

1. J. Off., 31 décembre, p. 10797. Ce décret résout tout à la fois la question de recrutementet celle d'avancement en faisant, du passage par ces postes difficiles, une condition obligatoire de l’avancement au grade de contrôleur principal.

2. On peut ajouter à nos observations que l'avancement au grade de contrôleur principal était assimilé, par le décret de 1907, à un avancement de classe (Conseil d'Etat, 4 mars 1910, Assoc. des membres de l’adm..des contrib. dir., /ec., p- 202), et que, par conséquent, le précédent serait bien peu à invoquer dans la matière de l'avancement de grade.

damner l'avancement de grade sur majorations d’anciennelé. Quelque ingéniosité que l’on puisse mettre à en corriger les effets, l'ancienneté prise comme base de l’avancement de grade est une conception fausse. C’est plus qu'une idée fausse, c'est une idée dangereuse : admise d'abord avec des tempéraments qui, peut-être, ne donneraient pas de trop mauvais résultats pratiques, l’ancienneté finirait par devenir pure et simple ou à peu près, et c'est ce que nous devons redouter. De même que les fonclionnaires critiquent le choix comme arbitraire et tendent à en restreindre l'empire, de même ils critiqueront les majorations d'anciennelé et en poursuivront le rétréciss »ment progressif, jusqu'au jour où l'ancienneté brutale gouvernera, en maîtresse à peu près absolue, le domaine de l'avancement de grade. Il faut prendre garde de mettre innocemment le doigt dans cet engrenage, et, pour cela, il faut résister aux séductions du système qui nous est proposé. À aucun prix, il ne faut laisser le critérium aptitude passer au second plan et devenir un simple correctit du critérium ancienneté : la première place lui revient, gardons-la lui, jalousement (1).

M. Chaigne sent si bien, lui-même, l'insuffisance de son système qu'il y prévoit, dans l'article 15, des dérogations, et quelles dérogations ! Voyons le texte : « Dans les corps administratifs dont la hiérarchie comprend plusieurs catégories de fonctionnaires ayant chacune un recrutement propre, le règlement organique détermine, s’il y a lieu, les conditions de passage d’une catégorie à l’autre ». Ainsi, lorsque l’administration jugera que, pour accéder à un

1. Contre le système des majorations d'ancienneté, que le général André avait proposé d'appliquer aux officiers, voir Æev. pol. et parl., 1903, I, 524, l'étude de M. Gavet: c'est un (système de bons points », conclut-il non sans raison. En faveur de ce système dans l’armée, voir, par conire, Berteaux. Ch. des Dép., 4 novembre 1904,

Déb. parl., p. 2284.

grade donné, les titres des fonctionnaires du grade inférieur ne sauraient être tenus pour des présomptions suffisantes d'aptitude, un règlement décidera de ce qu'il y aura lieu de faire pour les appeler à ce grade. Mais c'est tout le problème de l'avancement de grade qui se trouve ainsi renvoyé aux bons soins du pouvoir réglementaire ! En effet, ce problème, à mes yeux du moins, s’énonce ainsi : quelles garanties faut-il exiger d'un fonctionnaire qui désire aboutir au grade supérieur ? Et si le législateur vient me répondre : « quand le pouvoir exécutif voudra des garanties spéciales, il le dira et il déterminera ces garanties (art. 15), mais quand il n’en verra pas la nécessité, on s'en passera ou, plus exactement, on se contentera de l'ancienneté rectifiée (art. 11) », je dis que le législateur élude Ja question.

Cet article 15 est vraiment une déception, pour Île lecteur de la proposition Chaigne. Après avoir lu, dans Parücle 17, que « nul ne pourra être promu au grade supérieur s'il ne figure parmi les trois premiers inscrits en tête du tableau d'avancement ou s'il n'est l'objet d’une décision spéciale et motivée du conseil des ministres », on peut, en effet, s'imaginer que tel va être, dans toute hiérarchie, de la base au sommet de l'échelle, le mode légal d'avancement de grade. Or, en vertu de l’article 15, il en sera seulement ainsi à défaut de règles différentes et de règles différentes abandonnées au discernement du pouvoir exécutif!

Ce qui fait, sous ce rapport, le vice de la proposition Chaigne, c'est, je crois, l'absence de distinction préalable entre ce qui est recrulement proprement dit, c’est-à-dire sélection des candidats à une fonction initiale, et ce qui est avancement, c'est-à-dire recrutement en vue d’une fonction non iniliale : c'est l'absence d'échelles hiérarchiques permettant de savoir sur quoi l'on raisonne, quand on parle de recrutement, et sur quoi l’on raisonne, quand on parle d'avancement. Si l’on ne part pas d'un système d'’échelles

hiérarchiques délimitant les deux domaines, on ne fera jamais rien de bien net en matière de statut.

Cette digression terminée, constatons que les défenseurs de l'ancienneté cherchent, en tout cas, à réduire la portée de leur propre principe, tant il ne leur inspire, à euxmêmes, qu'une confiance relative. Ils mettent donc à leur aise ceux qui n’y ont pas confiance du tout,

Si je me révolte, à la pensée de rencontrer l’ancienneté à la base de l'avancement de grade, ce n’est d'ailleurs pas que je songe à lui refuser toute espèce d'influence sur cet avancement : je ne lui dénie que le premier rôle, lequel me paraît revenir nécessairement à l'aptitude. Mais, quand les exigences relatives à l'aptitude ont leur compte, je crois qu'il n’est plus dangereux et qu’il peut être équitable de laisser intervenir des considérations d'ancienneté.

D'abord, — et ceci ne me paraît pas exiger de longues justifications — il me semble admissible de classer par ordre d'ancienneté les fonctionnaires inscrits sur une liste d'aptitude au grade supérieur. En effet, puisque tous les agents portés sur cette liste sont jugés aptes à l’avancement, on ne peut plus faire, à l’intervention de l’ancienneté, les griefs que je lui ai faits en principe, et, l'intérêt de la fonction étant sauf, il est permis de songer à l’intérêt du fonctionnaire. Je ne distingue d'ailleurs pas entre Îles listes d'aptitudes établies par voie de choix direct et les listes d’aptitudes établies par voie de concours : puisque celui des admissibles qui obtient le moins de points est déclaré apte comme celui qui en obtient le plus, puisque celui-là devra être pourvu tout aussi bien que celui-ci, l'ordre du classement n'est plus qu’une question de Justice ; or il ne me paraît pas injuste de faire passer celui qui à le plus de services avant celui qui a le plus de points. Ma déuble proposition «aptitudes d’abord, ancienneté ensuite »

n'est d'ailleurs pas inconnue de l'administration. On la trouve implicitement formulée dans l’article 12 du règlement du 2 février 1907, sur le service des douanes « L'avancement de grade à l'ancienneté n’est un droit que pour les agents reconnus aptes au grade supérieur » ; autrement dit, l’ancienneté peut être un droit pour les aptes, mais elle ne peut être un droit que pour eux. Cest l’idée qui se trouve à la base du système Barthe tr}, ete crois qu'à ce point de vue le projet de statut aurait eu quelque chose à retenir de la proposition de l'honorable sénateur.

En second lieu, il y a des cadres organisés de telle sorte que tous les titulaires d'un grade déterminé sont nécessairement appelés à devenir un jour les titulaires du grade immédiatement supérieur, à tel point que les garanties d'aptitude au second grade sont exigées en même temps que les garanties d'aptitude au premier. Dans ces conditions, rien n'empêche de promouvoir, de l’un à l'autre, d'après l'ancienneté, puisque les présomptions d'aptitude ont été fournies ab initio. C'est ainsi que je m'explique, et que J’admets, certains avancements de grade à l’ancienneté, actuellement passés dans les faits, par exemple celui des sous-lieutenants au grade de lieutenant. Je les admets chaque fois que l’avancement de grade pourra se ramener à un simple tour de rôle établi entre des fonctionnaires sélectionnés et marqués à l'avance pour cet avancement. Avec cette hypothèse, on se retrouve d'ailleurs, pour ainsi dire, dans la situation que nous examinions dans l'alinéa précédent : la liste des fonctionnaires du grade inférieur constitue la liste d'aptitude pour le grade supérieur, et le classement d’après l'ancienneté n’y a rien de choquant. Ces cas sont évidemment exceptionnels, puisqu'ils suppo-

1. Nous avons vu qu'on la met en pratique aussi dans le service des Postes (supràä. p.497 et 515).

ce [Ne] ns

sent un grade supérieur capable de recevoir tous les titulaires du grade inférieur : puisqu'ils sont exceptionnels, ils devraient faire l’objet d’une énumération dans la loi, et, en même temps, de cette réserve utile que les conditions d'aptitude au premier de ces grades seront établies de façon à présumer l'aptitude au second. Il n’en pourra être ainsi que lorsque les deux fonctions seront fort peu différentes l’une de l’autre, lorsque la première apparaîtra plutôt comme un stage préparatoire à la secende, de telle sorte qu'on se trouve en présence d’une différence de grade presque artificielle, en tout cas très atténuée. Bref, il y a là un avancement de grade qui ressemble beaucoup à un simple avancement de classe, un avancement de grade caractérisé par un changement de titre et par un accroissement d'autorité ou une confirmation de pouvoir, bien plus que par un changement radical de fonctions (1).

En troisième et dernier lieu, l’ancienneté me paraîil devoir intervenir, dans l'avancement de grade, comme condition préalable de l'examen des aptitudes. Si la gradualité est une bonne chose, il faut en faire une réalité sérieuse : se contenter de voir passer pour la forme, dans le grade inférieur, le futur titulaire du grade supérieur, cela se ramènerait à une parodie, à un simulacre de gradualité. D’ailleurs, pour qu'il donne tous les bons effets en vue desquels on croit devoir l’imposer, le stage dans les fonctions antérieures doit avoir une certaine durée : l'expérience de la fonction actuelle, élément des garanties d'aptitude à la fonction supérieure, ne peut être présumée acquise que par un certain temps d'exercice. Enfin, si, dès le lendemain du jour où il est monté sur un degré, le fonctionnaire pouvait passer au suivant, on risquerait de voir des fonctionnaires

1. Il serait bien plus logique d’en faire de simples classes : c'est ce que propose M. Gavet, dans son étude sur l'avancement des officicrs (Rev. pol. et parl., 1903, IV, p. 275), et c'est ce qui est admis pour les officiers d'administration.

parvenir trop jeunes au sommet de la hiérarchie, ce qui aurait de fâcheuses conséquences budgétaires, ou y parvenir trop vite, ce qui nuirait à leur autorité ou à leur expérience, sans compter que les bénéficiaires de ces avancements extra-rapides ne seraient pas toujours les plus capables. En opposant ainsi, dans l'intérêt même de l'Etat ou de la fonction, certains obstacles au devant des coureurs trop agiles, on sert l'intérêt de la masse des fonctionnaires, car on tend à amoindrir entre eux les inégalités: sans donner aux moins aptes le pas sur les plus aptes, comme risque de le faire le système de l’avancement à l’ancienneté, on empêche ceux-ci d'arriver trop tôt, c'est-à-dire d’obstruer trop longtemps le passage; on augmente ainsi la fréquence des avancernents, par le fait même qu'on les ralentit; on fait moins vite des heureux, mais on en fait davanlage.

Le projet de statut pose, comme condition primordiale de tout avancement de grade, l'obligation de compter «un minimum d'années de services dans le grade inférieur », mais seulement «en dehors des cas de concours ou d'examen » (art. 6). Cette dernière restriction montre l'étroitesse du point de vue auquel on s’est placé. On n'a songé qu'à une chose : pouvoir dire qu'on avait pris quelques précautions contre le favoritisme, et alors on a interdit de favoriser le même sujet à intervalles trop rapprochés ; dans cet état d'esprit, il était naturel d'écarter de ses préoccupalions les avancements après examens ou concours. Tandis que si lon étudiait Je problème de plus haut, si l’on se disait que la suppression ou la diminution du favoritisme doit être l’une des conséquences d’une organisation rationnelle de l'avancement, et non l'unique objectif des réformes à yintroduire, on comprendrait que l’idée du minimum de services dépasse de beaucoup les avancements au simple choix, que cette idée doit conditionner toute espèce d’avancement de grade, parce qu’elle se lie étroitement aux pré-

somplions d'aptitude sur lesquelles repose toujours cet avancement.

Le projet gouvernemental est plus superficiel, sous ce rapport, que les propositions, cependant très primitives, des années quarante. La proposition Saint Marc Girardin, rapportée par Dufaure, exigeait la durée de service en même temps que la démonstration des aptitudes (r) (art. 3), — les propositions de Gasparin (art. 3), Deslongrais (art. 2), Brunet (art. 7), Mortimer-Ternaux (1849, art. 9, — 1850, art. D) voulaient, de même, que ce füt là une condition générale, et fixaient uniformément au minimam de deux années la durée du stage obligatoire dans chaque grade.

Or, ce que se borne à demander le projet de statut est dès à présent en vigueur dans la plupart de nos services publics et ne donne pas satisfaction. Dans beaucoup de cas, on exige même beaucoup plus qu’un certain nombre d’an: nées de services dans le grade inférieur.

Ainsi, pour les officiers de l’armée de terre, les minima fixés par la loi de 1832 suffisent si peu qu'on a dû Îles renforcer par d’autres conditions du même ordre : peuvent seuls être inscrits au tableau d'avancement pour le grade supérieur, les lieutenants, capitaines, commandants ou assimilés qui figurent, au premier juillet de l'année de la proposition, dans la première mortié de la liste d'anctenneté de leur grade (2); — pour les capitaines, commandants et colonels, l'inscription est, en outre, subordonnée en principe à deux années de commandement effectif (3). Pour les différents corps de la marine, un décret du 19 août 1900, modifié le 18 août 1910, réserve l'inscription aux offi-