V.— Le système des examens et concours

Puisque l'avancement de grade doit aller au fonctionnaire le plus apte à remplir la fonction supérieure, et puisque l'aptitude à la fonction supérieure ne se reconnaît pas à l'ancienneté des aspirants, il faut, en effet, trouver un moyen de sélection aussi satisfaisant que possible. Or, des moyens de ce genre, l’homme n’en connaît que deux : celui auquel on donne le nom d'examen ou de concours, et celui auquel on réserve le nom de choix.

Nous sommes habitués à cette terminologie. Elle n’est cependant pas des plus heureuses, car les deux systèmes tendent, l’un comme l’autre, à faire un choix au moyen d'un examen de la valeur comparée des candidats : seulement, dans le système dit de l’examen, le choix résulte d'épreuves spécialement organisées en vue de la sélection, identiques pour tous les concurrents et d’une étendue limitée, — tandis que, dans le système dit du choix, l'examen comparatif porte sur tout ce que l’on peut connaître des aptitudes de chaque candidat, c’est-à-dire sur des épreuves qui sont générales, inégales et prolongées. On n’a donc pas le droit de présenter le choix comme l’antithèse de l’examen ou l'examen comme la négation du choix, et c’est pourtant ce que l’on fait généralement (2).

ï. Etudes administratives, p. 111.

2, Au quarante-huitième congrès des Sociétés savantes de Paris el des départements (section des sciences économiques et sociales, séance du 30 mars 1910), un délégué de Bordeaux, M. Doinet, exposant « les différences qui existent entre le contrat de travail et le quasi-contrat de fonction publique », disait : « L’industriel choisit son personnel ; l'Etat ne choisit pas ses agents car il est obligé

Théoriquement, et a priori, le mode d'examen qui conduit à ce que nous appelons le choix lout court, semble devoir être le mode le plus rationnel; le choix qui repose sur ce que nous appelons l'examen sanctionne une démonstration évidemment moins éclairée et plus hasardeuse. Mais, praliquement, c'est le contraire : celui-là paraît inférieur à celui-ci, parce qu'il laisse plus de prise à l'injustice volontaire, au point que ce qui fait sa faiblesse fait la force de l’autre. En admettant qu'il convienne d'opter entre ces deux modalités, on est donc amené à se poser cette question : dans l'intérêt de la fonction, faut-il faire prévaloir les avantages théoriques de la première sur les avantages pratiques de la seconde, ou inversement?

Jusqu'à présent, c’est ainsi qu'on s’est forgé le problème, et, de ce point de départ, que je conserve, mais dont J'essaierai de démontrer l’inexactitude, on se trouve dirigé vers une réponse alternative : les besoins de la fonction n'étant pas toujours identiques à eux-mêmes, il pourra se présenter des cas où les inconvénients d'un système seront jugés moins insupportables que ceux de l’autre, et des cas où ils seront jugés moins supportables. Au surplus, la

d'accepter ceux qui réunissent les conditions voulues, ont subi avec succès les épreuves d'un concours » (J. Off., p. 2729) Ainsi, l'Etat ne choisit pas les professeurs des facultés de droit, parce qu'il leur fait subir des épreuves d'aptitude à l’enseignement juridique ?! Par contre, l'Etat choisit Ses sous-préfets, parce qu'il subit les candidats que ses ministres lui imposent sans exiger d'eux aucune espèce de garantie d'aptitude à l’accomplissement de leur tâche ?! Et tous les industriels qui ont cru devoir appliquer chez eux le système des examens d'entrée, les Compagnies de chemins de fer, le Crédit lyonnais, la Banque de France, tous ces industriels ont renoncé à choisir leur personnel? Curieuses révélations que celles-1\, vraiment. Et comme elles montrent bien le danger des jugements sur apparences. J'en demande pardon aux savants de Bordeaux, mais je m'imagine que l’Ætat choisit ses professeurs de facultés et ne choisit pas ses sous-préfets.

solution finale dépendra de la question de savoir si les inconvénients actuels sont irréductibles, et dans quelle mesure ils le sont. Il ne faut d’ailleurs pas se dissimuler que, pour si perfectionnés qu'ils soient supposés, les deux procédés produiront toujours un certain dégagement d'arbitraire : mais l'arbitraire du choix pouvant être plus facilement volontaire que celui des examens, il s'établit un préjugé instinctif en faveur de ce dernier système.

On médit beaucoup des examens ou concours en général, des examens où concours administratifs en particulier. Les uns prétendent qu'ils sélectionnent trop ; les autres déclarent qu'ils ne sélectionnent pas assez; il se trouve même des gens pour affirmer qu'ils ne sélectionnent rien

du tout (1).

1. Voir, notamment, la séance de l’Assemblée nationale du 7 mai 1872, /. Off, p. 3070. Il est des arguments que je crois devoir laisser de côté. Par exemple, ceux de M. Raudot, qui pensait que le concours est € un moyen d’avoir des gens qui ne serout pas très capables, et d'annuler, d'éteindre ceux qui seraient naturellement capables » (Ass. lég., 1849. Mon., p. 3083). Ou encore l’objection de Martin (du Nord), que des examens d'avancement du grade d’officier subalterne à celui d’officier supérieur € seraient un mode bizarre, incompatible avec la dignité de la profession militaire » (Mon., 10 novembre 1831, p. 2099) : les pratiques de l’armée italienne ct de l’armée autrichienne, la généralisation des écoles de guerre, s'opposent suffisamment à ce scrupule. De même, l’exemple de la magistrature italienne montre qu'il ne doit pas être si « grotesque » que le croit M. du Boishamon, de mettre au concours le poste de conseiller à la Cour de cassation (Le recrutement de la magistrature, p. 160). Enfin, pour l'édification de la postérité, je renvoie aux explications du représentant Marcou : il approuve « les concours de beauté dans l’ancienne Grèce et les concours d'animaux gras », mais il estime que «l'admission dans les services de l'Etat exige des conditions qui ne peuvent pas être inscrites dans un programme » (Rapp. sur la prop. Barthe, J, Off, 17 février 1880. P: 1801).

F. Le Play estime que le classement par voie d'examens, qui « s'organise de plus en plus en Allemagne et en France, est l'un des systèmes sociaux dont on ne saurait trop redouter l’exagération » : en tant qu'il parle d'exagéralion, je suis d'accord avec lui; mais tandis que, pour lui, l'exagération consisterait dans l'extension du système du concours, pour moi, elle réside surtout dans l'extension démesurée des programmes. Au concours exagéré selon ses vues, Le Play reproche notamment d'épuiser en efforts inuüles et pénibles des aptitudes qui seraient mieux employées ailleurs (1). Cette crainte, de voir l'Etat consumer, en pure perte, des facultés ou des énergies qu'il vaudrait mieux laisser au service de la production, hante les économistes; mais si elle inspire à Le Play de la méfiance envers Île système de l'examen, elle a, au contraire, pour effet d'y rallier Stuart Mill. L'économiste anglais se félicite de voir que l’on propose de choisir tous les membres du service civil d’après un concours afin d'obtenir, pour ces emplois, les personnes les plus intelligentes et les plus instruites qu'on puisse se procurer. Il convient, cependant, que, si le gouvernement pouvait attirer à son service tous les talents élevés du pays, le concours l'inquiéterait par la force qu'il donnerait à Ia bureaucratie : mais il se tranquillise en songeant que les difficultés du concours, comparées aux maigres avantages de la situation du fonctionnaire, écarteront précisément, des services publics, les talents les plus élevés, qui trouveront toujours un emploi plus rémunérateur, et mieux approprié, soit dans les professions libérales, soit au service de l’industrie privée; il voit, dans cet effet répulsif du concours, « la soupape de sûreté du système, une réponse à sa difficulté principale » (2). Je crois qu'il serait bien difficile de faire le compte des gens que

1. La réforme sociale en France, 1. UE, p. 363. 2. La Liberté, chap. V.

le concours attire à la fonction publique et de ceux qu'elle en éloigne : on peut affirmer qu'il lui épargne la clientèle de certains individus, venus au monde accablés de fatigue, etqu'il lui amène, en revanche, bon nombre de demandeurs laborieux, alertes, pleins de ressources. Mais, la tentation qu'il exerce sur ceux-ci, en leur offrant, vers la fonction publique, une voie d'accès très conforme à leurs soûts, est-elle suffisamment forte pour ne plus laisser à la production privée que des déchets d’aptitudes? Les faits ne le démontrent nullement, et il serait bien surprenant qu'ils le démontrassent, car la production privée ouvre, au-devant de toutes les activités, des perspectives d’émoluments auxquels les meilleurs talents ne sont pas toujours insensibles. Sans aller jusqu'à dire, avec Stuart Mill, que le concours joue comme une barrière à l'émigration des hautes capacités vers les services étatiques, je ne partage donc pas la crainte de Le Play, de voir ce système pomper à l'Etat les meilleures individualités du pays. Ou du moins, je ne partage pas cette crainte si les programmes des examens ne sont pas exagèrément alléchants (V. infra, p. 250) (r).

La critique commune ne reproche pas au système du concours de réaliser une sélection excessive : elle l'accuse d’être un moyen de sélection insuffisant. On la trouve formulée, dans le projet de statut, de la façon que voici : « Le concours ou l'examen ne saurait suffire. Il démontre le savoir et la compétence technique du candidat, mais l'exercice des fonctions publiques exige d’autres qualités ; il est indispensable que le candidat justifie de conditions

1. Tout autre est la question de savoir si l'Etat ne prive pas la production libre d'un grand nombre de capacités, par le fait qu’il a trop de fonctionnaires dont il n'ulirise pas les aplitudes : sur ce point, la crainte de Le Play n’est, malheureusement, que trop fondée. Mais ceci tient à l'organisation des services publics et non au mode de recrutement du personnel,

LE FONCTIONNEMENT DE L'AVANCEMENT DE GRADE aa

morales et physiques le rendant apte à l’emploi qu'il sollicite et que, de plus, le gouvernement qu'il est appelé à servir puisse faire fonds sur son loyalisme et son attachement aux institutions républicaines... ». J’écarte la ques- Uon des aptitudes physiques, qui relève d’un examen, tout comme la question d’aptitudes intellectuelles, mais d’un examen spécial, passé devant médecins. J'écarte également, s'agissant d'avancements c'est-à-dire de candidats déjà au service de l'Etat, la question du loyalisme politique : au surplus, j'admets sans aucune espèce de difficultés qu'un fonctionnaire, dont le loyalisme se serait démenti depuis son entrée en fonctions, puisse être exclu d’un concours ou d'un examen d'avancement, si certains de ses actes politiques sont de nature à le rendre professionnellement inférieur dans la fonction à laquelle il prétend ; je l'admets, étant entendu que la décision prise contre lui le sera contradictoirement et disciplinairement. Reste donc la seule question de valeur morale : l’objection tirée de ce que Île concours ne donne aucune garantie à cet égard est également formulée par Vivien (1). Mais elle est importante surtout lorsqu'il s’agit d'entrer dans la fonction publique : quand il ne s’agit plus que d'y avancer, elle doit être considérée comme en partie résolue puisque le fonctionnaire a été admis dans la fonction et y est resté. Ainsi, les objections de M. Chaumié, Garde des Sceaux, demandant comment on appréciera, au moyen d'un concours, ces qualités indispensables au magistrat, la droiture du jugement, le bon sens, la fermeté de caractère, l'indépendance (2), ces objections ne portent pas contre un concours d’avancement éntelligemment organisé, comme nous le montrerons quand nous traiterons de l’organisation des épreuves.

1. Etudes administratives, p.75. CF. X..., Les fonctionnaires,