Le culle de l'incompétence, p

men, cest qu'il donne la certitude que le choix résulte bien de l'examen des aptitudes, tandis que, dans le système dit du choix, l'examen des candidats risque trop aisément de porter sur des considérations étrangères à leurs aplitudes. En préférant le premier au second, on renonce à la possibilité d'une supputation intégrale des capacités de chacun, on se résigne à ne pouvoir effectuer qu’une supputation partielle, indicative, pour ne pas s'exposer à n’en voir effectuer aucune. En somme, on contraint le pouvoir à faire ce qu'il devrait faire lorsqu'il procède à un choix, mais on l'y contraint de telle sorte qu'il lui devient impossible de se dispenser du travail où d'en altérer les résultats. Et les inconvénients de cette mécanicité de la séleclion ne sont rien, à côté des inconvénients de sa contingence, car il est avéré que, d'une manière à peu près générale, Pexamen qui doit précéder, et dont les résultats doivent conditionner, l’avancement au choix, n'a pas lieu Torsqu'il n’est pas obligatoire; ou bien, s’il est obligatoire, il n'a lieu que pour la forme : dans cerlains ministères, on constate que les propositions des comités consultatifs ou des conseils d'avancement sont mises facilement de côté, pour des raisons politiques.

L'intérêt moral du système des examens est facile à apercevoir. Ce système supprime l'arbitraire du pouvoir, c'est-à-dire quelque chose de profondément immoral, et comme l'a dit Laboulaye, de « nécessairement corrupteur» : pour obtenir une fonction laissée au choix du gouvernement, les hommes se préoccuperont de plaire ou de tromper: pour obtenir une fonction mise au concours, ils se préoccuperont de travailler et de s’instruire. La valeur morale a infiniment plus de chances de se rencontrer, là où se trouve la valeur intellectuelle, que là où celle-ci reste douteuse : inviter des candidats à subir des concours, c'est les obliger à travailler, et le travail est un agent de moralisation ; au contraire, admettre des candidats sans

épreuves, c'est encourager à la paresse et à l'intrigue, et je ne crois pas que la paresse et l'intrigue soient précisément des moyens de perfection morale. Entre ceux qui demandent leur avenir au travailet ceux qui le demandent à la faveur, si l’on doit redouter une différence de moralité, ce n'est danc pas du côté des premiers que les craintes doivent instinctivement se porter. À la généralisation du système du concours, la mentalité des fonctionnaires ne perdrait rien, la mentalité électorale gagnerait beaucoup. Et si la mentalité électorale changeait un brin, que de choses changeraient également! On dit souvent que la loi ne fait pas les mœurs : or, Je crois que de mauvaises lois peuvent développer de bien mauvaises mœurs et que de bonnes lois peuvent faire naître de bonnes mœurs; sur le terrain même où Je suis placé, j'ai dit précédemment quelles étaient, au point de vue de la moralité publique, les fâcheuses conséquences du principe d’arbitraire; Je reste persuadé, avec Dupont-White (1), que la mise au concours de la fonction publique à le plus heureux effet sur les mœurs, parce qu'elle « entretient le ressort des caractères ». Le Play constate que telle personne, à qui il répugnerait de solliciter une fonction publique à grand renfort de protections, recherche avec empressement celle qui s’obtient par le concours (2), et n'est-ce pas, en effet, une question de haute moralité sociale que celle de savoir si les fonctionnaires doivent être ou non les obligés des hommes qui se succèdent au pouvoir? Si des écrivains comme Le Play, à qui le système du concours inspire cependant certaines inquiétudes, lui rendent cet hommage de le tenir pour un instrument de moralité et de dignité, à plus forte raison Îles partisans de ce système doivent-ils insister sur l’idée. Stuart Mill le fait sans aucune espèce

1. Préface de la Liberté, de John Stuart Mill. >. La réforme sociale, HE, p. 525.

de ménagements : sous un gouvernement parlementaire, le concours lui apparaît comme « le seul moyen qui offre une chance, je ne dirai pas que les nominations soient honnêtes, mais qu’on s’abstienne de celles qui sont déshonnêtes d’une façon manifeste et flagrante » ; et 1} ajoute : « Ja clameur que continuent d'élever contre les concours quelques organes de l'opinion fait souvent, J'ai le regret de le dire, aussi peu d'honneur à la bonne foi qu’au bon sens des détracteurs » (r).

Eufin, le système des examens a un intérêt démocralique parce qu'il est un système d'équilibre et d'égalité. Avec le choix, les fonctions publiques vont nécessairement à une clientèle, elles échappent à ceux qui n'appartiennent pas à celte clientèle : par le choix, la démocratie se trouve ainsi presque fatalement conduite à mentir à ses principes, à mettre de la préférence et du privilège 1à où elle nous avail promis, comme ailleurs, légalité et la justice ; par le choix, une partie de la démocratie est exclue de la fonction publique, la partie qui n'a pas, au moment propice, l’oreille des gouvernants. De sorte que, pour la démocratie, il y a ruplure d'équilibre entre le politique et l'administratif : tout se porte du même côté, dans les deux institutions. Laboulaye avait aperçu ce danger. Il pensait que l'admiuistration seule peut constituer le contrepoids nécessaire à la toute-puissance et à la mobilité de la Chambre, ce contrepoids qu'on a vainement cherché dans la division des pouvoirs politiques : mais, pour que l'administration remplisse cet office, il faut qu'elle se démocratise, et, pour qu'elle se démocratise, il faut qu'elle cesse d’appartenir au pouvoir arbitraire des ministres. Et l’auteur des Noviciats de conclure en ces termes : « Il faut que la démocratie se fasse équilibre à elle-même, en se jetant également dans les deux plateaux de la balance : qu'on la retrouve dans les

1, Le gouvernement représentalif, p. 305-308.

Chambres par l'élection, dans l'administration par le concours ». Mais le pouvoir politique, aujourd'hui émancipé par l'élection, ne veut pas émanciper l'administration par le concours : il la tient sous sa tutelle, il veut l'y garder.

En général, les partisans du système de l’examen se bornent à le réclamer à l'entrée de la fonction publique, estimant qu'il nest pas nécessaire, ou même qu'il serait gènant, de le poster à l'intérieur : les examens d'avancement soulèvent donc un débat spécial.

Les objections qu'on leur oppose (1) sont beaucoup moins précises, beaucoup moins scientifiques que celles auxquelles donne lieu le principe du concours en lui-même. Il semble qu'on soit en présence d’une question de mesure pratique, beaucoup plus que d’une question de principe théorique. Soit que l’on veuille se contenter, comme d’un premier succès, de voir mettre le concours à la base de tout le recrutement primaire d’abord, quitte à se réserver d’en poursuivre, plus tard, l’extension aux recrutements conséeulifs que constituent les avancements, — soit que l'on tienne réellement pour très spéciaux au recrutement primaire, les motifs sur lesquels on appuie la nécessité de la sélection par voie d'examens ou de concours, — soitenfin que l’on redoute les inconvénients d’un système administratif d'examens trop multipliés, — il est certain qu'en faisant des réserves sur l’application, aux avancements, de l’idée qui parait la plus favorable à l'admission, on obéit à des soucis de pure opportunité. Et je crois, par conséquent, que ces soucis sont destinés à se dissiper avec le

1. Quand on leur en oppose : M. Rabany, qui se déclare contre les concours d'avancement, néglige de dire pourquoi (Æev, gén, d'adm., 1907, I, p. 10).

54/4 L'AVANCEMENT DANS LES FONCTIONS Pt BLIQUES

temps : plus le concours gagnera de terrain dans les faits en ce qui concerne le recrutement, plus il en gagnera dans les idées en ce qui concerne l'avancement (1). Le progrès sera lent : ilse fera par applications partielles. D'instinct, l’homme série les questions, et il a raison de suivre cet instinct : là où est son travers, c’est de tenir trop volontiers pour impossibles les solutions non encore mûres, ou comme ne devant pas se poser les problèmes qui ne se poseront que plus tard; c’est de considérer comme une utopie telle vérité prématurée ou comme une chimère telle vision à distance. Mais le tort n'est pas grave : c'est un simple défaut de qualification, qui ne change rien à la véritable nature des choses.

Je m'explique parfaitement que Vivien, qui luttait pour faire adopter l’idée du concours dans le recrutement initial, se soit, en principe, déclaré partisan de ce système de sélection pour le recrutement initial seulement (2). Sauf pour quelques emplois les moins élevés et dont les titulaires sont encore dans une sorte de position d'essai, il écartait le procédé du domaine de lPavancement en disant que ce genre d'épreuves doit être réservé aux débutants, que des hommes d'un certain âge s'y soumettraient difficilement, que celui qui exerce déjà une fonction subit un examen permanent dont il suffit de tenir note au jour le jour. Mais il fallait bien qu'il donnât des raisons de la limitation à laquelle il croyait devoir s'en tenir, et qu'il répondit par avance à une question inéluctable sur la portée de ses prétenlions. Je suis persuadé que Vivien serait bien moius absolu, sil vivait à une époque où la cause du concours est à peu près entièrement gagnée, en ce qui concerne l’admission, et où elle commence à faire sa trouée, en ce qui con-

1. L'exemple du service des douanes est très encourageant sous ce rapport (décrets des 23 mai 1908 cet 28 juillet 1911). 2. Etudes administratives, p. 96 et 112.

cerne l'avancement. Je crois que, dans les conditions actuelles du problème, il étudierait de plus près et la valeur de cet « examen permanent », auquel il assimile l'exercice de la fonction, et surtout la valeur de la notation qui en est tenue, et que celte étude, plus limitée dans son objet, mieux précisée dans ses données, le conduirait à modifier quelque peu ses conclusions.

Déjà, Mortimer Ternaux avait l'affirmation plus prudente : chez Iui, la question apparaît très explicitement comme une simple question de mesure (1). Ilse borne à dire que les examens d'avancement ne sauraient être introduits dans toutes les administrations : qu'en principe, ils ne pourraient s'appliquer aux grades les plus élevés; qu’il ne faut guère songer à y soumettre un fonctionnaire plus de deux ou trois fois au cours de sa carrière. Avec lui, nous sommes donc très éloignés d’une objection de principe.

De même, J. Stuart Mill (2) ne voit que des difficultés pratiques à l'application du système de l'examen dans la plupart des cas d'avancement. On pourrait donc discuter, avec lui, la question de savoir si, soit de son temps, soil surtout aujourd'hui, ces cas sont bien effectivement la majorité et prendre acte, en tout état de cause, de ce qu'il admet des cas où la chose est possible.

Il faut donc écarter délibérément les thèses qui tendent à présenter l’examen comme incompatible, par nature, avec l'avancement : les admettre, c’est faire le jeu des partisans de l'ancienneté, car le choix lui-même n’est, où plutôt devra bien finir par n'être plus, qu'une forme d'examen ; admettre ces thèses, c’est être, consciemment ou non, très près de penser, avec M. de la Grasserie, que « celui qui à bien rempli, pendant le temps réglementaire, une fonction immédiatement inférieure à une autre, remplira aussi bien