Mon., 1849, p

>. Le gouvernement représentatif, p.312.

Georgin 35

celle-ci » (r)}. Si l'on croit que ce postulat est faux, archifaux, on doit conclure à la nécessité d’une sélection, etil est impossible d'affirmer a priori que cette sélection répugne absolument à l’un ou à l’autre des deux procédés en présence, c'est-à-dire au choix sur examen problématique et discret, ou au choix sur examen inéluctable et brutal. Pour faire prévaloir l'un de ces procédés de sélection sur l'autre, il est indispensable d'examiner les fonctions une à une et de se demander si, par rapport à la fonction inférieure, la fonction supérieure exige des aptitudes supplémentaires qui ne peuvent pas trouver leur révélation dans an simple examen da passé professionnel des fonctionnaires ou st, au contraire, les facultés dont les intéressés ont fait preuve dans l'exercice de la fonction inférieure, peuvent être considérées comme une garantie suffisante de leur aptitude à la fonction supérieure.

C'est à celte discrimination qu'a procédé le ministre des Finances, dans son rapport au Président de la République à l'appui du projet des décrets du 2 février 1907 sur les régies financières (2), et c’est elle qui l’a déterminé à admettre le concours d’avancement pour l'une de ces régies (enregistrement) et à l’écarter pour les autres. Pour l'enregistrement, le ministre a jugé que « la nécessité de connaissances Juridiques étendues conduisait à faire passer par le crible du concours les agents qui demandent à gravir les échelons de la hiérarchie, étant donnée la nécessité de s'assurer qu'ils possèdent la technique de leur métier et qu'ils se sont soigneusement tenus au courant des variations de la jurisprudence » ; — pour les autres régies, elle l’a amené à considérer que les agents doivent faire preuve « moins de connaissances étendues que d'initiative, de jugement el de tact », et qu’on « ne saurait sans inconvé-

Népotisme, p. 29.

2, J. Of, p. 982.

nient y généraliser le régime du concours ». Je ne me prononce pas sur les solutions ainsi déduites de la distinetion ; Je fais même des réserves sur la question de savoir si, pour les régies autres que celle de l'enregistrement, et au moins pour laccès à certains des degrés qu’elles comportent, « l'initiative, le jugement et le tact » n'auraient pas besoin de s'accompagner de « connaissances techniques » très sérieuses (1); je constate, simplement, que le critérium auquel j'aboutis paraît avoir été aperçu et appliqué par l'administration des Finances.

A l'encontre de ce que l'on dit et de ce que l'on fait généralement, je ne considère d’ailleurs nullement les deux systèmes comme exclusifs Pun de l’autre : je conçois, au contraire, un système d'avancement dans lequel, en vue de s'assurer des qualités pratiques des postulants, un examen de leur attitude professionnelle précéderait et conditionnerait leur admission à un examen sur leurs aptitudes intellectuelles. On se hâte trop souvent de dire : le concours ne prouve pas tout, donc pas de concours; — ou bien : le concours prouve ceci, évite cela, donc, rien que le concours. De telles conclusions sont superficielles et simplistes : la vérité est plus complexe, car la vérité est, le plus généralement, que nous devrons en arriver à combiner le choix et le concours, c’est-à-dire à instituer un examen moral qui serait comme une épreuve d'admissibilité à l'examen intellectuel.

Mais, pour l’instant, je limite mes observations à ce qui est de l'examen intellectuel, scientifique, à ce que nous avons coutume d'appeler l'examen tout court, et je prétends qu’une large place doit lui être faite dans l’avance-

1. Ces réserves sont tellement nécessaires que, dès 1908, un déc.ct nouveau (23 mai) instituait le régime du concours d’avancen.cnt dans l’une de ces autres régies, dans celle des douanes : au moins pour celle-ci, les objections de 1907 se trouvent donc démenties, et à courte distance, par l'administration elle-même,

ment des fonctionnaires. Je prétends qu'il y aura sa place marquée chaque fois que l'exercice de la fonction su périeure exigera non pas seulement une certaine maturité, une certaine expérience, mais encore une culture supplémentaire ou spéciale. Cette place, le statut devrait la lui réserver explicitement, et, pour être sûr qu’elle ne lui sera pas ravie, Je voudrais voir le législateur inviter PExécutif à fixer, dans le règlement d'administration publique et à côté du tableau des échelles hiérarchiques, une classificaüon des fonctions d’après le critérium que je viens d'énoncer. En procédant ainsi par une étude d'ensemble, on éviterait bon nombre d'anomalies, et lon permettrait de découvrir et d'éliminer plus aisément celles qui se seraient néanmoins glissées dans le travail.

Si l'on fait, au système du concours, des griefs spéciaux à son application en matière d'avancement, je lui attribue pour ma part, dans ce domaine, des avantages propres qui me paraissent considérables.

L'absence d'épreuves d'aptitudes, au cours d’une carrière commencée, entraîne fatalement l’administration à exiger, des candidats à un emploi de début, des connaissances excessives. On leur impose, ainsi, des aplitudes qui sont hors de proportion avec les besoins de la fonction à laquelle ils aspirent immédiatement. Partant de cette idée que, sur le lot des candidats à admettre dans une fonction primaire, un certain nombre d'unités devront être prélevées, plus tard, pour les fonctions subséquentes, les services publics sont portés à exiger, de {ous les postulants à l’emploi du premier degré, des garanties ou tout au moins des commencements de garanties d'aptitude aux emplois des degrés suivants. De telle sorte que le fonctionnaire qui ne pourra pas gravir les échelons aura dû produire des preuves de capacité dont il ne fera aucune utilisation, mais dont il

réclamera néanmoins la rétribution. Aussi faut-il être surpris de voir des économistes, très attachés aux choses du passé 1l est vrai, prétendre que ce système antiéconomique est le meilleur. M. Colson, par exemple, veut, « à l'entrée des carrières susceptibles de conduire à de hauts emplois, des concours sérieux qui limitent le nombre des candidats entre lesquels le choix s'exercera pour les grades éle- Vesoul)

Une administration centrale a besoin d’un rédacteur, c'est-à-dire d’un employé qui puisse transformer en décisions, conformément à des formules usuelles, les proposiions présentées par les fonctionnaires des services actifs, des propositions revues, corrigées, mises au point par tous les supérieurs hiérarchiques de leur auteur, et parfois même, par des conseils ou commissions d'ordre consultatif : je n’amoindris personne, en disant que ce travail est à la portée de beaucoup d'intelligences moyennes. Or, quand nous nous demandons pourquoi la plupart des ministères exigent que les candidats à l'emploi de rédacteur soient pourvus du diplôme de licencié, nous ne pouvons nous faire qu'une réponse : c’est qu'au delà de la fonction de rédacteur, on voit les fonctions de sous-chef et de chef, auxquelles cependant la totalité des rédacteurs ne pourra parvenir. On veut que les inférieurs soient des supérieurs en puissance, alors que, de par la loi du nombre, une partie d’entre eux sont destinés à rester des inférieurs durant tout le cours de leur carrière.

Si la pratique ne péchait que par excès de précautions, on pourrait la tolérer car, après tout, elle ne dépasserait le but que pour mieux l’atteindre. Mais elle a de gros, très

1. Cours d'économie politique, I, p. 174. La thèse de M. Colson surprend d'autant plus qu'elle avoisine des critiques relatives aux programmes qui sont trop développés par rapport aux fonctions à remplir.

gros inconvénients, de ces inconvénients qui font, d'une pratique simplement fausse en apparence, une pratique essentiellement dangereuse en réalité.

Dangereuse au point de vue moral, d'abord. Parce qu’elle produit des déclassés ou, si l'on préfère, des mal classés, el, par conséquent, des mécontents. Les fonctionnaires qui se voient condamnés à faire, toute leur vie, une besogne inférieure, après avoir fourni à l'administration des preuves de leur aptitude à une fonction plus élevée, et qui s’y voient condamnéssans pouvoir constater, d'une mantère tang'ble, que leurs camarades plus heureux ont justifié de plus d'aptitudes, ces fonctionnaires-là sont déçus, s’aigrissent, se tiennent pour des sacrifiés, se détachent de leur devoir : les uns cherchent, dans une occupation accessoire, l'emploi de leurs facultés inutilisées, les autres se faissent vivre doucement en attendant l’heure de la retraite ou l’octasion de la revanche. Si les programmes d'examens étaient plus adéquats aux fonctions, nul ne pourrait se plaindre d’avoir eu des illusions sur ce que lPadministration attendait de lui, et ceux qui se tiendraient pour supérieurs à la fonction n’entreliendraient qu'à leurs risques et périls des espérances d'avenir. On verrait probablement les concours attirer, dans les filets administratifs, moins de jeunes gens des dispositions de qui l'administration ne saura que faire et que les carrières industrielles où libérales recueilleraient plus ütilement : la crainte manifestée par Le Play (supra p. 233) trouve donc un certain fondement dans l’exagération des programmes d’exämens par suite de l'absence d'épreuves justificatives de l’aptitude à l'avancement. Cette exagération trouble, en effet, le classement social des individus; elle est génératrice de rancœurs; sans compter qu'elle pousse à la paresse. Le système des examens graduels entretiendrait Fémulation studieuse chez les fonctionnaires ; ceux qui voudraient parvenir éviteraient de se rouiller, ils n'enfermeraient pas leurs livres, et, loin d'ou-

blier ce qu'ils ont appris, trop hâtivement peut-être, ils se soucieralent de conserver tout au moins leurs positions intellectuelles.

Il y a aussi an danger budgétaire. Plus un fonctionnaire a dû présenter de garanties de capacité, pour obtenir d’exercer la fonction, plus l’on estime, en général, devoir le payer cher. Quand Maupéou songeait à faire disparaître les juridictions seigneuriales, il ne proposait ni de les racheter, ce qui eût coûté trop gros au Trésor royal, ni de les abolir d'autorité, ce qui eût fait crier à la spoliation ; il suggérait malicieusement d’obliger les seigneurs à ne plus nommer de juges sans garanties de capacité; de la sorte, pensait-il, ces juges réclameront des appointements que les seigneurs ne pourront pas leur servir et les juridictions seigneuriales trépasseront de belle mort. Le point de départ de cette combinaison machiavélique était très judicieux : tous les jours, nous constatons que la plus ou moins grande difficulté des concours administratifs entre, pour une large part, dans l'appréciation de Ia valeur du travail des fonctionnaires. Et cela s'explique car, faute d'un intérêt suffisant, les candidats s’éloigneraient des emplois dont la difficulté d'obtention ne serait point compensée par une plus-value de rendement. Par conséquent, lorsque l’administration impose, pour une fonction déterminée, des conditions d’accès allant au delà de ce qu’exigerait strictement le besoin de cette fonction, elle risque d'être amenée, relativement tout au moins, à la surrétribuer et elle doit s’y attendre. Les fonctionnaires le savent bien, si bien que c’est une tactique, chez certains d’entre eux, de pousser à l'augmentation des programmes. Comme ils sont dans la fonction, ils n’ont plus rien à redouter des difficultés d'entrée et ils pourront, un jour, aller trouver les députés, pour leur dire : voyez ce qu’on nous demande et voyez ce qu’on nous donne! Et, sans se représenter que ceux qui leur tiennent ce langage n’ont généralement pas

subi leurs examens sur les programmes nouveaux, sans se soucier de savoir si ces programmes nouveaux ne sont pas abusifs, les députés répondront : vous avez raison, nous allons chercher le moyen d'augmenter vos traitements. La combinaison aura réussi; le contribuable n'aura plus qu’à se préparer à en faire les frais (1). Gouvernement et Parlement édifient ainsi, autour de certaines catégories de fonctionnaires, un système protectionniste qui aurait pu faire la joie de l'auteur des Harmonties économiques.

Ce n’est pas tout. Le défaut de corrélation entre les programmes et les fonctions a pour effet de troubler la distribution des fonctions elles-mêmes, Il arrive tout simplement que c’est le programme des aptitudes qui fait la consistance de la fonction, et non plus la consistance de la fonction qui fait le programme des aptitudes. L'administration des Travaux publics, qui n'a cependant pas l’excuse de: manquer d'épreuves spéciales aux changements de foncions, en sait actuellement quelque chose. Au cours de ces dernières années, par une inconcevable aberration de l’esprit de réformes, — et d’ailleurs à l'instigation des fonctionnaires désireux de voir «relever leur situation » —, elle s'est livrée à une véritable débauche d'augmentations de programmes. Aujourd’hui, pour être admis à devenir commis des ponts et chaussées, c’est-à-dire pour prouver son aptitude à tenir des registres d'ordre, à classer des archives el à copier des documents (rapports, décisions ou

1. Je suis surpris que M. G. Cahen, malgré sa clairvoyance, n'aperçoive pas le fil dont la malice est cousue : M. Cahen admire, en effet, que les fonctionnaires réclament « plus de sévérité pour leur propre recrutement » et s'imagine que, par là, çils travaillent au bien général » !fievue bleue, 22 juillet 1905, p. 116) Ce n’estpas pour « leur propre recrutement » que les fonctionnaires déjà recrutés réclament plus de sévérité : c'est pour le recrutement des futurs cinarades. Et ce n'est pas au bien général qu'ils songent en le réclamant : c'est à leur bien personnel,

LE FONCTIONNEMENT DE L'AVANCEMENT DE GRADE Sas

dessins), il faut subir un concours portant sur la trigonométrie, sur l'algèbre approfondie et même sur les mathémaliques supérieures Qu'en résulte-t-11? Il en résulte que les commis, même et surtout ceux qui n'ont pas eu à subir ces épreuves fantastiques, déclarent à hauts cris que leur fonction et leur titre ne correspondent pas à leurs aplitudes, et assaillent le Parlement et ladiministration de prétentions insatiables (1) : pour l'administration, c’est bien fait; pour le Parlement, c'est tant pis; mais pour le contribuable et l'administré, c'est très regrettable. Des embarras analogues sont provoqués par les commissaires de surveillance administrative des chemins de fer qui, sur la foi des épreuves imposées aux derniers d’entre eux, s'ingénient à sortir de leur rôle d'officiers de police judiciaire, d'agents de constatation et de surveillance, et provoquent de multiples conflits d’attributions entre eux et les fonctionnaires techniques du service. Tous ces remue-ménage tendent et abouüissent, bien entendu, à des augmentations de dépenses en personnel. Le fait est d'autant plus fâcheux que la plupart de ces extensions de programmes ont pour résultat un affaiblissement certain du niveau moyen des candidats

en effet, d’une part, elles diminuent le nombre des concurrents, et, d'autre part, les connaissances de ceux qui ont le courage d'affronter le concours perdent en profondeur ce qu’elles gagnent en surface. Il en est de l'augmentation .— nrogrammes d'examens comme de la multiplication de la concurrence économique : au delà d'une certaine limite, elle conduit à une sophistication de la marchandise ou à un mouvement de valeur inverse de celui que l’on croyait pouvoir en attendre. Dans les services où l'on n'y a pas pris

1. Les commis des ponts et chaussées ont failli, par des prétentions de ce genre, crécr un conflit entre le Sénat et la Chambre, lors de la discussion de la loi de finances de 1910 (Ch. des Dép., 31 janvier 1910, Déb. parl., p, 430, 8 avril 1910, p. 1961 ; Sénat, 2 avril

garde, il y aura, quelque jour, des liquidations pénibles à opérer. Mais les responsables seront où sont les neiges d'antan (1).

Signalons encore une autre conséquence fâcheuse, qui se manifeste dans beaucoup de corps ainsi recrutés, notamment dans l’armée, et qui touche directement au problème de l’avancement. Ces fonctionnaires, introduits dans le grade initial avec des aptitudes correspondant à des fonctions supérieures, sont autant de candidats à ces fonctions : dès lors, si celles-ci sont en nombre restreint, la sélection va devenir bien difficile, bien exposée à l'arbitraire. En outre, la présence de tous ces candidats est un obstacle considérable à la réduction du nombre des fonctions supérieures, car on hésitera toujours à retirer des débouchés à des gens qui, en somme, sont entrés dans l'administration en apportant avec eux, sur demande, le bagage nécessaire à l'accès de ces débouchés. Contre le premier de ces deux inconvénients, on croit avoir trouvé un remède lorsqu'on a institué, pour le grade initial, un double recrutement, par exemple les officiers ou les ingénieurs issus du rang, à côté des officiers ou des ingénieurs provenant de l'école, et lorsqu'on a réduit cette seconde source à la mesure des besoins de l'avancement aux grades supérieurs: mais cet expédient est loin de lever toutes les difficultés, et, j'ai essayé de le montrer précédemment (suprà, p. 439), il contrecarre la logique et les principes démocratiques (2), parce qu'il fait, pour leshauts emplois, des sélections prématurées.

Voilà les dangers latéraux de l’absence d’examens en

1. Dans leur organisation des examens du Civil service, les Anglais ont soigneusement évité ce travers : par un ingénieux SYStème de pointage, ils se sont attachés à favoriser la connaissance approfondie d'un petit nombre de matières par rapport à la connaissance superficielle d’un grand nombre (L. Lowell, Le gouvernement de l'Angleterre, I, p. 199).