Théorie générale de l'Etat, p

k. Cours élémentaire de science financière et de législation française des finances, p. 399 et suiv.

Le traitement proprement dit, appelé aussi, maintes fois du moins, traitement /ére, sert seul de siège à l’avancement de classe : il représente la véritable rétribution affectée au service rendu par lé titulaire de la fonction; il considère principalement la fonction.

Les allocations accessoires considèrent principalement le fonctionnaire. Elles tendent à compléter lé traitement proprement dit, dans un intérêt de justice où d’assistarice, ét dans des conditions variables pour une même fonction ; elles essaient d'assouplir, d'individualiser en quelque sorte la rétribution du fonctionnaire. Mais, par une déformation de l'idée primitive, un certain nombre d’entre elles en viennent à n'être plus, en tout où en partie, que des compléments de traitements fixes jugés insuffisants (1).

Ces allocations accessoires sont infiniment variées. Les plus importantes sont accordées soit en rétribulion de services plus nombreux ou plus lourds que la moyenne des services demandés au titulaire de la fonction : allocations pour heures supplémentaires, pour fravaux de nuit, indemnités de campagne, indemnités de fonctions, remises proportionnelles; — soit en remboursement de frais spéciaux occasionnés par l'exercice de la fonction ou en provision Jorfaitaire destinée à faire face à ces frais : frais de déplacements où de tournées, frais de bureau, frais de représentation, frais d'abonnement, frais de déménagement, première mise d'équipement, indemnités de cheval, de bicy-

clette où de voiture ; — soit en compensation de certaines

1. Ainsi, jusqu'en 1907, les ingénieurs des ponts et chaussées, dont les traitements proprement dits n'étaient que de 2.500 à 4.500 francs, touchaient, sous le nom de frais fixes, des suppléments parfois plus élevés que les traitements et dont il était difficile de fournir une justification complète : c'étaient, sous une forme déguisée, des parachèvements de rétribution. Un décret du 23 novembre 1907 a porté les traitements aux chiffres de 5.000 à 7.000 francs, et a réduit ces allocations accessoires.

charges résultant du lieu d'exercice de la fonction : indemnités de résidence ou de cherté de vie, indemnités de loge: ment, indemnités de séjour; — soit en considération des charges personnelles des fonctionnaires : allocations de famille, — ou de ses {tres universitaires : indemnité d'agrégation, dé brevet supérieur, — où de ses distinctions honort- Jiques : indemnité de médaille d'argent dans l'enseignement primaire, allocations aux légionnaires dans l’armée; — soit en récompense de zèle professionnel : gratifications, parts d'amende, primes de capture. J’en omets certainement, et je ne parle pas des émoluments qui correspondent à l'exercice de fonctions publiques accessoires à la fonction principale (jetons de commissions, indemnités de rapporteurs, indemnités d’examinateurs, indemnités de secrétariats, etc.)(r).

Les fonctionnaires sont généralement hostiles à celles des allocations accessoires qu'ils ne touchent pas; ils éprouvent, ordinairement, plus de sympathie à l'égard de celles dont ils peuvent apprécier les douceurs,

« Car l’argent qu'on reçoit, d’abord, c’est toujours clair ».

Il y aurait fort à dire à l’encontre de certaines d’entre eiles, ce n’est pas douteux : nous leur devons de très gros abus vis-à-vis du contribuable, de très grosses injustices vis-à-vis du personnel, de très gros obstacles à la sincérité ou tout au moins à la clarté budgétaire (2). Mais il en est

1. Je renonce à citer des textes réglementant toutes ces allocations, parce que chaque service en fourmille et que la question est en dehors du sujet de mon travail : je n’en parle que pour l’écarter. Pour donner un tableau un tant soit peu expressif de cette réglementation, il faudrait faire appel à une foule de lois, de décrets, d’'arrêtés, de circulaires même, loin de quoi je préfère rester, au moins quant à présent.

2. Voir notamment Ch. des Dép., 16 mars 1906, M. Audigier, Déb. parl., p. 1369; 14 novembre 1907, M. Rudelle, p. 220,

d'autres qui se défendent mieux, au moins dans leur principe, et quelques-unes, parmi elles, qui paraissent être dans les idées du jour (allocations de famille). De sorte que, finalement, il y a là une question d'espèce et d'organisation, bien plus qu'une question de principe. C'est d’ailleurs tout ce que nous pouvons dire, à ce sujet, dans une étude qui envisage la rétribution du fonctionnaire sous le rapportexclusif de l'avancement.

Si nous considérons les traitements proprement dits, une distinction nouvelle apparaît, et celle-ci engage à fond tout le problème de l'avancement : c'est la distinction entre Îles traitements que l'on pourrait qualifier de réels, et ceux que lon pourrait appeler personnels. Cette distinction tient à ce que le taux de la rétribution du fonctionnaire varie, dans le premier cas, d'après des considérations tirées de l'importance de la fonction, et, dans le second cas, d'après des considérations touchant à la personne du fonctionnaire. Pour concrétiser ces explications, un seul exemple suffira : jusqu'à hier, les traitements du personnel préfectoral variaient suivant la classe à laquelle appartenaient les préfets où les sous-préfets; actuellement, ils varient suivant Îa classe à laquelle appartiennent les préfec-

M, Caillaux, min. des Fin., p. 2204 ; 26 octobre 1908, MM. Bedouce, Rudelle et Caillaux, min. des Fin., p. 1902, 1903 et 1909; 3o novembre 1909, M. Bedouce, p. 3021; 1° décembre 1909, MM. Groussau, Doumer et Ceccaldi, p. 3047 à 3054; 2 décembre 1909, M. Siegfried, p. 3112; 2 février 1910, MM. Benazetet Dumont, p. 514; 1e" mars 1910, M. Magniaudé, p. 1286 ; 17 février 1911, M. Borderie, p. 751; 27 mars 1911, M. Marin, p. 1487 ; — Sénat, 18 décembre 1908, M. Chabert, Déb. parl., p. 1273; etc... Voir aussi l'article 5 et l'exposé des motifs de la proposition de loi de M. Lafferre, sur l'organisation du contrôle des chemins de fer d'intérêt général (Ch. des Dép., 7 février 1907, Doc. parl., annexe n° 743).

lures ou les sous préfectures (1). Les: deux systèmes sont mème combinés, en ce sens que tel membre du personnel préfectoral peut bénéficier, dans un poste d'une certaine classe, d'une augmentation personnelle de traitement (2).

De sorte que nous allons avoir à étudier deux grandes espèces d’avancements de classe : l'avancement en classes réelles et l'avancement en classes personnelles, Je ne dis pas, comme on Île fait parfois, l'avancement avec déplacement et l'avancement sur place, car l’avancement en classes réelles peut avoir lieu sur place : c'est le cas, lorsque l’emploi occupé est déclassé et que son titulaire le conserve, en bénéficiant de l’augmentation qui résulte du déclassement.

Au point de vue de la substance, on voit aisément ce que présente de particulier, par rapport à l'autre, la première espèce d'avancement de classe : au problème de la rétribution du fonctionnaire, elle mêle une question d’aptitudes. S'il suffit qu'un fonctionnaire s'acquitte convenablement de sa tâche pour quil puisse prétendre aux augmentations personnelles de traitement prévues par Îles textes, cela ne suffit pas pour qu'il puisse prétendre à une augmentation subordonnée à la possession d'un poste plus chargé. Le droit à l'avancement ne peut donc pas être aussi fort dans un système de classes réelles que dans un système de classes personnelles. On pourrait presque dire que l'avancement en classes réelles est quelque chose d'intermédiaire entre l'avancement de grade et l'avancement de classes personnelles : ce n’est pas l'avancement de grade puisqu'il n'entraîne pas changement de fonctions, mais c'est plus qu'un simple relèvement de rétribution puisqu'il suppose une intensification de services.

1. Décrets des 5 novembre 1907, 19 octobre 1gr1. 2, Décret du 19 octobre 1q11. V. /nfrà, p. 615,

De même, dans leur justification, ces deux espèces d'avancements s’éloignent beaucoup l’une de lPautre : tandis que, d’une part, nous sommes en face d’une augmentation de traitement fondée sur une appréciation de la fonction, nous nous trouvons, d'autre part, en présence d'une augmentation de traitement fondée sur lappréciation du fonctionnaire. Dans le premier cas, l’augmentation se justifie d'elle-même ; dans le second, elle s'explique par des considérations qu'il faut découvrir à la loupe, peut-être même au microscope.

Rationnellement, lé premier système se présente, Je dirai non comme le plus logique, mais comme le seul logique. Cependant, le second est de beaucoup le plus répandu :il est fils de la nécessité, il est né des correctifs réclamés par l’usage du premier. C’est en examinant chacun d'eux que nous pourrons, le mieux, faire toucher du doigt leurs avantages et leurs inconvénients pratiques. Aussi, retardons-nous le moment de les comparer. Avant d'aborder l’étude de détail de chaque espèce d'avancement de classe, et pour compléter ces généralités, nous avons, en effet, à nous demander quels fondements juridiques et économiques peuvent être assignés à la rétribution des

fonctionnaires.

IL, — Les fondements économiques et juridiques de la rétribution.

Dans la rétribution allouée aux fonctionnaires, nos ancètres de 1789 voyaient purement et simplement un salaire ; sans aucune fausse honte, les textes du droit intermédiaire parlent du salaire des magistrats, du salaire des officiers, du salaire des professeurs, du salaire des prêtres. Mais, les préjugés et les jurisconsultes aidant, l'expression a paru devoir être abandonnée : ou du moins, elle n’a été main-

tenue que pour les agents étatiques payés à la journée, par exemple pour les cantonniers (1), ou aux pièces, par exemple pour les conservateurs des hypothèques. Pour les autres, on à cessé de parler de salaire, et le ministre qui a rappelé aux fonctionnaires que la fonction publiqué n'est pas une profession, s'est empressé d'ajouter qu'un trailement n'est pas un salaire (2). S'il n’y avait là qu'une quesüon de mots, où pourrait se contenter de sourire. La plu part des fonctionnäires subiraient sans doute très volontiers lhumiliation d'un salaire qui serait plus « confortable » que leur traitement. Quant au contribuable, ce qui lintéresse, C'est, Vraisemblablement, beaucoup moins la queston de savoir sous quel nom il paie que celle de savoir dans quelle mesure il lui faut payer. Mais la distinction terminologique s'étaie d’une argumentation Juridique. C'est qu’en effet, les auteurs qui refusent de voir un contrat de travail dans la collation de Ja fonction publique ne peuvent guère admettre l'idée d’un salariat de cette fonction, car la notion de salaire est essentiellement contractuelle. Sans doute, ils ne peuvent niér le fait, à savoir que l'émolument servi au fonctionnaire lui vient en échange de son activité : seulement, pour eux, cet émolument ne rétribue pas l'activité mise à la disposition de l'Etat ; il compense la perte de profits qué consent le fonctionnaire en sacrifiant cette activité sur l'autel étatique, il remplace la rétribution que le fonctionnaire aurait pu tirer de son activité s’il l'avait utilisée ailleurs (3). Autrement dit, l'homme qui se consacre à la fonction publique s y consacre honoris causa; arrière, l’idée mercantile d’une

1. Pour le salaire des ouvriers des manufactures de l'Etat, voir Mannheim, De la condilion des ouvriers dans les manufactures de l'Etat, p. 84.