Spuller, cire. min., 20 septembre

3, Cf. Jèze, Cours élémentaire de science financière, p. 399.

hote L'AVANCEMENT DANS LES FONCTIONS PUBLIQUES

rétribution de son sacerdoce ! Mais comme, pour être fonctionnaire, on n'en est pas moins homme, c'est-à-dire comme on n'en à pas moins besoin de manger, de se loger et de se vêlir, soi et sa famille, l'Etat se croit tenu d'en fournir les moyens à ses serviteurs S'il ne les leur fournit plus en nature, comme autrefois le maître à l’esclave, c'est simplement parce que, aux temps où nous vivons, la chose ne serait pas pralique et répugnerait à nos mœurs très personnalistes. D'ailleurs, ce n’est pas seulement à l’égard des fonctionnaires que l'Etat explique ainsi ses obligations : lorsqu'il répare des dommages causés à la personne ou au. patrimoine des individus, chacun sait qu'il ne s’acquitte pas d'une obligation délictuelle ou quasi-délictuelle, chacun sait qu'il se range bénévolement à une notion d’équité., Et, en dehors de l'Etat, nous avons des situations analo-. gues à celle du fonctionnaire : le conseil de l’ordre nous dira, par exemple, que, verser des honoraires à un avocat, ce n'est pas rétribuer ses services, c'est seulement lui permettre de manger, de se loger, et le reste, durant le temps qu'il se consacre à nos affaires.

Donc, aux yeux des auteurs dont je parle, le traitement, des fonctionnaires n’est pas la représentation pécuntaire de la valeur des services qu'ils rendent: on pourrait dire que. le traitement des fonctionnaires est comme une indemnité. d'expropriation (1); plus volontiers, on dit qu'il est une rente alimentaire (2).

Cette conception est essentiellement platonicienne : l’au-,

t. Cette idée explique merveilleusement l'interdiction du cumul d’une fonction publique et de toute autre occupation rémunératrice : elle l'explique même trop bien, car l'interdiction du cumul ne peut pas être absolue (Voir Ch. des Dép., 20 juin 1911, p. 2469 et SUIv.).

2. Laband, Le droit public de l'Empire allemand, 1, p. 455; Bluntschli, Théorie générale de l'Etat, p. 469 et La Politique, p. 315,

teur de La République voulait, en effet, que les deux classes éminentes de la Cité qu'il entrevoyait, les guerriers et les magistrats, fussent mis à l'abri de toute préoccupation d'ordre matériel, dans l'intérêt de la puissance sociale, et, logique avec son principe, il instituait, pour elles, le régime communiste au sein d'un régime individualiste ; il faisait, des fonctionnaires, un groupe communiste aris(ocratique, entretenu par le reste de la cité, par les travailleurs et les esclaves (1). C'est une conception, mais c’est une conception dans l’abstrait. Essayons de rechercher des explications plus substantielles.

M. Larnaude pense, lui aussi, que le traitement à un caractère alimentaire et est destiné à « fatre vivre le fonctionnatre privé de son activité économique » (2). Et c’est par ce caractère alimentaire qu'il explique linsaisissabilité partielle des traitements en France, et leur paiement anticipé en Allemagne. Pour l'Allemagne, il est certain que les traitements des fonctionnaires y accusent de multiples traits alimentaires : le paiement en a lieu par mois et à l'avance ; — la veuve ou les descendants légitimes du fonctionnaire ont droitau plein traitement de leur ayant-cause décédé, non seulement pour la portion du mois qui a suivi la mort, mais même pendant le trimestre qui suit ce mois ; — ce trimestre ne peut être saisi ; — la famille du fonctionnaire décédé peut continuer à occuper son logement de service, encore pendant les trois mois qui suivent le décès ;

1. C'est même cette particularité de la République de Platon qui conduit certains socialistes à voir, bien à tort, dans le philosophe grec comme dans Lycurgue, des précurseurs de leur doctrine. La vérité, c'est que le socialisme platonicien, comme le socialisme spartiate, c'étaient quelques milliers de loqueteux entretenant une aristocratie (CF. M. Deschamps, Cours d'histoire des doctrines économiques, Faculté de Paris, 1909-1910).

- 2. Cours de doctorat, 1909-1910, 25° leçon, La condition légale des organes professionnels, traitements et pensions.

— tout fonctionnaire impérial reçoit une pension à vie lorsqu'il devient incapable, après dix ans de services, de remplir les devoirs de sa charge ; — si l'incapacité résulte de l’exercice de la fonction, le droit à la pension commence même avant la dixième année ; — en cas de nécessité, et quelle que soit la cause de l'incapacité, une décision du Bundesrath peut toujours accorder une pension tempo raire ou viagère au fonctionnaire réformé avant dix ans de services; — les pensions sont payées, comme les traitements, par mois et à l'avance (1). Mais ces traces caractéristiques d'un souci alimentaire dans le mode de paiement des traitements, dans les droits réservés aux fonctionuaires en réforme ou aux ayant-cause des fonctionnaires décédés, ces traces permettent-elles d'affirmer que toute la. substance du traitement soit alimentaire ? Voilà la question, Et puis, parlons un peu pour nous : notre législation des traitements est-elle aussi riche en dispositions de ce genre? Hélas non ! Une insaisissabilité partielle, neuf dixièmes, trois quarts ou deux tiers, selon une gradation déterminée par la loi (2): c’est tout ce que nous y trouvons d’approchant (3). C'est trop peu, pour permettre de conclure que les traitements sont une dette d'aliments, Une prestation qui n'est due qu'autant que le créancier la gagne, qui cesse de lui être due dès qu'il ne peut plus travailler, ce n’est pas une prestalion alimentaire : c'est une contre-prestation de travail, pas autre chose.

1. Reichsbeamtengeset:, paragraphes 5,7, 8, 9, 34, 36, 39 et 56.

>, Loi du 21 ventôse an IX ; loi du 12 janvier 1805.

3. En cas de maladie, le décret du g novembre 1853 prévoit bien la continuation partielle ou totale du traitement pendant quelques mois : mais ce n'est qu'une faculté dont l’administration use très inégalement. Et en tout cas, dès que le fonctionnaire meurt, le traitement cesse de courir : il est vrai que ceci rentre bien dans un ordre d'idées alimentaire, car du jour où l’on est mort on n'a plus besoin de manger,

Il semble bien inutile d’aller chercher des explications subtiles et mal ajustées, lorsqu'on se trouve en présence d'un fait aussi simple. Pour moi, le traitement des fonctionnaires, c'est la contre-prestation que l'Etat stipule, c’est l’une des contre-prestations que lEtat stipule, dans le contrat de fonction publique. Qu'un souci alimentaire puisse se glisser, doive même se glisser, dans l'organisation économique et juridique de ce morceau du contrat, rien de mieux, et Je trouve même que, chez nous, un tel souci est insuffisamment prononcé.

J'applaudis aux mesures destinées à garantir au fonctionnaire la libre disposition de la portion de son traitement qui peut être considérée comme alimentaire : mais ces mesures se concilient parfaitement avec l'idée d’un salaire basé sur des notions purementéconomiques, et, lorsqu'elles s'appliquent aux travailleurs de l'industrie privée, elles n'ont pas pour effet de transformer les salariés en pensionnés d'aliment.

J'applaudis à l'intention généreuse, et d’une haute portée sociale, qui inspire l’idée des allocations de famille aux fonctionnaires chargés d'enfants (1) : mais encore convientil de souligner ce fait, que les allocations familiales ne font pas partie des traitements proprement dits, c'est-à-dire de la prestation dont nous cherchons à analyser la nature (2),

t. Ch. des Dép., 22 novembre 1907 et 20 octobre 1908, M. Lemire, Déb. parl., p. 2439 et 1822; 28 janvier 1910, MM. Lemire et Goujat, p. 388 et 4o2 ; 27 mars 1911, M. Péchadre, p. 1481 ; 28 mars 1911, M. Landry, p. 1529 ; Rev. pol. et parl., mai 1911, p. 217, M. Landry; Revue bleue, 27 novembre 1910, p. 686, M. Demartial.

2. Il n’est pas sans intérêt de noter que, lorsqu'on a voulu marquer d’un caractère alimentaire une allocation de fonction, on lui a donné le nom d’iëndemnité, pour bien montrer qu'elle avait pour but de rendre son bénéficiaire indemne des besoins de l'existence : les stagiaires, les parlementaires, touchent des indemnités et non des traitements. C'est donc qu'on admet que le {raitement répond à une idée autre que celle d’une simple allocation d'existence,

et qu’elles se rattachent à tout un système de défense contre des dangers économiques bien plus qu'au problème de la rétribution des fonctionnaires.

J’applaudis à des décisions telles que celle de l'article 37 de la loi de finances du 17 avril 1906, qui permet de payer, entre les mains des veuves de fonctionnaires, les prorata de traitements ou accessoires restant dûs à la date de leur décès : préoccupation d'ordre alimentaire encore, que cellelà, mais qui, vraiment, ne suffit pas à rendre alimentaire le caractère fondamental de la. rétribution du service public.

J'applaudis enfin, et surtout, aux propositions qui tendent à introduire, dans les administrations publiques, l'idée d’un misimum de salaire, afin d'y faire disparaître «le scandale et la honte des traitements de disette et de famine », de ces traitements atrocement insuffisants, qui ont permis à Dupont-White de dire, en parlant de beaucoup d'employés : « On voit comment ils s'habillent, on ne voit pas comment ils se nourrissent » (1) Maisil ne s'agit que d'un minimum, c’est-à-dire d’une limite inférieure à la fixation des traitements ; ce n’est pas le point de départ du calcul, ce n’est pas ce que l'on peut appeler la base de l'évaluation.

Quand nous serons en régime communiste, quand la formule « à chacun selon ses besoins » sera la loi de la répartition, alors, oui, nous goûlerons aux délices de la rémunération intégralement alimentaire. Mais nous n’y sommes pas encore, et si, soucieux des réalités présentes, nous voulons savoir ce qui se trouve au fond de notre coupe, n'égarons pas nos yeux et notre pensée parmi les nuages du plafond : regardons notre coupe.

1. Cpr. Ch. des Dép., 8 février 1906, M. Millevoye, Déb. parl., p. 285; 26 novembre 1907, M. Cornet, p. 2487; 2 février 1910, M. Péronnet, p. 515; 1° avril 1910, M. Chautard, p- 1834 ; Sénat, 1/4 janvier 1907, M. Brager de la Villemoysan, Déb. parl., p. 53.

La première chose qui nous frappe, quand nous examinons la réalité des faits, c'est la variation du salaire d'une fonction à une autre, variation qui tient à la fonction et qui, par conséquent, doit s'expliquer autrement que par des idées alimentaires. La diversité des traitements est presque aussi grande que la diversité des fonctions : entre l’éclusier à 400 francs par an et le directeur de ministère à 20.000, ou même de partet d'autre de ces deax types voisins des extrêmes, nous trouvons des fonctions à tous les prix. Comment s'expliquer ce fait, auquel nous sommes d’ailleurs tellement habitués qu’il peut paraître étrange d'en vouloir une explication ?

Cette diversité, 1l est vrai, n'est pas le propre de la rétribution du travail administratif. Elle se rencontre dans toutes les branches de la production. Elle n'est même pas spéciale aux économies individualistes. Ce qui la caractérise, dans les services publics, c’est qu'elle y a des causes particulières, tandis que, dans les services privés, elle s'explique par des idées générales, par le jeu naturel de la concurrence ou par l'effet des formules sociales de répartition, suivant que l’on se place en régime individualiste ou en régime socialiste. Plus précisément, ce qui la caractérise dans les services publics, c’est qu'elle y résulte de causes qui sont propres à l’organisation politique, mêlées à des causes qui rappellent les régimes économiques les plus divers. Les services administratifs sont, en elfet, des constructions composites : organismes politico-économiques, ils ne sont, en politique, ni démocratiques, ni arislocratiques, et, en économie, ni individualistes, n1 socialistes ; c'est-à-dire qu’ils sont un peu tout cela, à doses très variables.

On pourrait croire que les salaires étatiques échappent à: toute espèce de lois économiques, parce qu'ils dépendent

Georgin 38

des lois des hommes. Ce n’est vrai qu'en partie : si les lois humaines méconnaissent trop souvent les lois naturelles, celles-ci tendent toujours à rappeler qu'elles existent et, deei de-là, finissent par s'imposer ou par se venger.

Mais quelles sont ces lois économiques dont, consciemment ou inconsciemment, tôt ou tard, le législateur subit l'ascendant ? À priori, on serait porté à penser que ce ne peuvent pas être les lois de la concurrence, parce que l'Etat semble n'avoir pas de concurrents : or il y a des fonctions d'Etat nettement concurrencées, les fonctions de transports par exemple ; et, de plus, l'Etat est tenu de régler, d’une façon générale et dans une certaine mesure, sur la situation des travailleurs privés, les rémunérations qu'il offre à ses employés. L'Etat n'échappe pas davantage, au moins dans certains cas, à ces facteurs de variation des salaires qu'admettent libéraux et collectivistes : degré d'utilité ou de pénibilité du travail, degré de confiance qu'inspire le travailleur, degré de facilité ou de difficulté de l'apprentissage, etc. Il subit aussi, et de plus en plus largement, l'influence de la loi communiste des besoins : il la subit, d’ailleurs, moins comme une nécessité économique que comme un devoir démocratique, c'est-à-dire politique. Nous verrons même, parfois, des facteurs purement politiques gouverner le taux de certains salaires : par exemple, en Angleterre, on fixe à des chiffres très hauts les traitements des fonctionnaires dont on veut assurer l’indépendance politique, tout comme, chez nous, on rétribue très largement les fonctionnaires dont on veut, au contraire, s'assurer la docilité politique.

Si une théorie générale du taux des salaires est quelque chose de bien délicat à construire, une théorie spéciale du salaire de service public nele serait donc pasmoins.Dansl'exposé des motifs de sa proposition de loi sur la péréquation destraitements des instituteurs et des institutrices, M. Louis

LA RÉTRIBUTION DES FONCTIONNAIRES 595 Marin pose le problème (1), mais ne le résout pas. Je n'ai pas la prétention de le résoudre non plus ; je veux me borner simplement à noter quelques directions.

Si l’on considère une même hiérarchie, par exemple la hiérarchie d'une administration centrale, on voit les salaires s'élever avec la fonction : la fonction d’expéditionnaire est moins rétribuée que celle de rédacteur, celle de rédacteur l’est moins que celle de sous-chef, et ainsi de suite jusqu'au sommet. Une loi très générale perce donc à travers ces conslalations : plus on s'élève en fonction, plus on s'élève en retribution.

On peut fournir, de cette loi, un véritable réseau d’explications quis'enchevêtrent très étroitement. On peut dire, d’abord, que le fait de toucher des appointements plus élevés, el par conséquent de pouvoir mener une existence plus large, attire, aux fonctionnaires supérieurs, une plus grande considération de la part du public et un plus grand respect de la part de leurs subordonnés : il permet à chacun de « tenir son rang » (2) ; il adapte la rétribution aux charges de la fonction (3). On peut dire, ensuite, que, plus la fonction s'élève, plus elle comporte de responsabilités et que, s’il n'était compensé par l’appât des salisfactions pécuniaires, ce surcroît de responsabilités rebuterait les candidats, au grand dommage de la fonction elle-même (4). On peut dire, enfin, que la préparation et l’accès à la fonction supérieure exigeant une certaine dépense supplémentaire d'effort de la part du fonctionnaire, il est nécessaire de le pousser à cet effort, en même temps qu'il est juste de l'en récompenser, par un supplément d'évaluation (5) : ceci se

Lt

. Ch. des Dép., 9 juin 1910, Doc. parl., annexe n° 11.

. Tissot, Principes du droit public, p. 89.

. Duguit, L'Etat, les gouvernants et les agents, p. 550. . Salaün, Rev. pol. et parl., janvier 1908, p. 166.

. Tissot, op. cit., p. 89.

QE © à

rattache, en somme, à la théorie économique de Ia valeur fixée par le coût de production ou de la valeur mesurée par l'obstacle à l'obtention des richesses. Ces trois explications me paraissent les meilleures et les plus générales (r). Elles suffisent à justifier sinon la mesure, du moins le principe, de la progressivité des traitements du bas en haut des échelles hiérarchiques.

Il ne faut cependant pas exagérer ce principe. Or, deux exagérations peuvent être principalement à redouter.

L'une d'elles me paraît avoir été commise par Vivien et, en son excellente compagnie, par notre administration. Vivien trouvait choquant qu'un fonctionnaire pût toucher un traitement plus élevé que celui de son supérieur. En gros, il avait absolument raison, mais, en détail, il pouvait avoir relativement tort. Que le traitement moyen du grade supérieur doive dépasser le traitement moyen du grade immédiatement inférieur, et que la montée en grade ne doive jamais être, pour un fonctionnaire, la cause d’une descente en émoluments, voilà deux règles auxquelles je souscris sans réserve. Mais elles n’impliquent pas nécessairement que le traitement de début du grade supérieur doive dépasser le traitement /inal du grade inférieur. Pour raiïsonner sur une hypothèse concrète, j'estime que le traitement moyen des sous-chefs de bureau doit monter au-dessus du traitement moyen des rédacteurs et qu’un rédacteur qui devient sous-chef de bureau ne doit rien perdre en traitement, mais je ne suis pas choqué à la pensée qu’un vieux rédacteur, sur le déclin de sa carrière, soit mieux payé qu'un jeune sous-chef dont l'avenir est encore long.Ni laraison des charges, ni celle des responsabilités, ni celle du coût de production ne me paraissent justifier, dans ce cas, les effroits de Vivien. C’est précisément parce que nous

1. Cpr. Jèze, Cours élémentaire de science des finances, p. 403 et suiv,

avons trop succombé à celte exagération d’un principe nécessaire en soi, que l'organisation de la fonction publique soulève, chez nous, certaines difficultés considérables : en plaçant de bout en bout les échelles de traitement des divers grades d’une même hiérarchie, au lieu de leur donner un certain chevauchement, nous sommes, en effet, conduits à des hauteurs de rétribution excessives, ou, si nous voulons éviter ce danger, nous en venons fatalement à accorder des avancements de grade dans le seul but d'octroyer des augmentations de traitement. Le trop grand nombre des chefs dans nos administrations publiques, dont nous avons déjà signalé une cause influente page 4rr, tient en partie au malaise causé par cette erreur : nous créons, ou nous maintenons, des grades d’une nécessité douteuse, des supérieurs intermédiaires dont le rôle le plus clair consiste à {ransmettre le travail de leurs inférieurs, parce que nous voulons ouvrir ou conserver des débouchés aux fonctionnaires. En Prusse, on a rendu la situation pécuniaire des fonctionnaires beaucoup plus indépendante de leur situation hiérarchique, de façon à ne pas se trouver, ou plutôt à ne plus se trouver, en face des mêmes nécessités. On a calculé, pour chaque hiérarchie, d’après Îles textes et d'après les faits existant au moment de la réforme, le temps moyen que met un fonctionnaire pour arriver du traitement de début au traitement maximum non pas de la fonction de début, mais de la fonction à laquelle atterqnent ordinairement les fonctionnaires qui débutent comme lui. On a décidé, ce calcul fait, que, dans cette période, tout fonctionnaire doit atteindre en principe, par augmentations triennales dites augmentations d'ancienneté (Drenstalterszulagen), le traitement maximum de la fonction habituellement atteinte, alors même qu'il ne serait pas porté à celte fonction. On à ainsi nettement dissocié l'avancement de classe de l'avancement de grade, et on s'est réservé la possibilité de faire monter des fonctionnaires en traitement

sans avoir parfois besoin de les faire monter en grade malgré l'absence de toute nécessité démontrée où même simplement de toute utilité réelle. Ce système, appliqué d'abord aux fonctionnaires de la justice prussienne (r), a été vu avec faveur ; il a été étendu à l'administration des chemins de fer prussiens en 1883, et, aujourd’hui, il est universel en Prusse ; l'Empire l'a adopté pour tous les fonctionnaires subalternes en 1893, et, de proche en proche, il semble disposé à le généraliser (2). On pourrait certainement s'inspirer chez nous, dans beaucoup de cas, de cette expérience d'un pays où le souci de la hiérarchie ne passe cependaat pas au dernier plan des préoccupations gouvernementales, ni même des mœurs nationales.

L'autre exagération, contre laquelle nous devons nous mettre en garde, est relative à la mesure de la progressivité des échelles de salaire, Sous prétexte que les charges, ou les responsabilités, ou les difficultés d'accès, croissent avec le grade, il ne faudrait cependant pas fermer les yeux sur les traitements abusifs. De Tocqueville prétend qu’il est de l'instinct des démocraties d'économiser sur les appointements des fonctionnaires (3). Or, ce n’est pas seulement un instinct populaire, c’est aussi un sentiment de droit qui pousse les démocraties à désirer la limitation par en haut des traitements du personnel administratif. Le traitement des fonctionnaires ne doit pas être destiné à enrichir ceux qui en sont dotés, et c’est précisément pour cela que la plupart des législations leur assurent une retraite (4). L'idée de lucre ne peut pas se glisser dans la fonction publique, dit M. Larnaude (5) : « l'esprit public serait choqué si les