Travaux publics (décret du 4 juin 1910, art

4. Pour les instituteurs, ce sera trois aus ou six ans suivant la classe (art, 22, loi de finances du 30 décembre 1903; art. 55, loi de finances du 26 décembre 1908) ; pour les travaux publics des colonies, trente-deux mois (décret du 5 août 1910); pour le personnel des bureaux de l’Académie de Paris, deux ans (décret du 20 avri 1910, art. 2); pour les percepteurs, trois ans, cinq ans ou six ans suivant la classe {décret du 8 novembre 1907, art. 18); pour les inspecteurs du travail, trois ans (décrets des 3 mai 1907, 11 mars 1909. art. 6); pour les agents des contributions directes, deux ans (décret du 29 décembre 1910, art. 24) ; pour les inspecteurs du crédit mutuel, trois ans (décret du 29 mai 1911, art. 6); pour le personnel des ponts et chaussées et des mines, deux ans ou trois ans, suivant les cas (décret du 13 octobre 185r, art. 10 et 11; décret du 21 janvier 1911, art, 4); etc...

656 L'AVANCEMENT DANS LES FONCTIONS l'UBLIQUES

sage dans le grade, et de lPimportance de l'augmentation pécuniaire apportée par chaque avancement de classe. Le problème se simplifierait considérablement si l'avancement lui-même reposait sur un principe ferme, intangible : ainsi, dans le système que nous avons esquissé, d’une évolation réduite à trois classes, la classe d'attente, la classe de plein exercice et la classe de couronnement, Pexposé du mécanisme résoud la question par avance ; ce sera un quart à un cinquième environ (proportion à débattre) pour la classe d'attente, un demi à trois cinquièmes pour la classe de plein exercice. Armé d'un principe de ce genre, il serait facile au pouvoir réglementaire de fixer des délais minimas comparables entre eux.

I y avait une erreur évidente au point de départ des propositions Carpot et Morlot, dont nous avons déjà parlé à plusieurs reprises, et qui proposaient de fixer, pour toutes les fonctions, un intervalle identique entre les avancements de classe (deux ans dans la proposition Carpot, un an dans la proposition Morlot). Se contenter d’un an, pour les « gens de services » qui touchent des augmentations très faibles, cela peut se soutenir (1); mais admettre le même minimum pour les chefs de bureau, par exemple, autant vaut supprimer le minimum.

Les propositions Buisson et Chaigne, qui veulent en principe la distribution à l’ancienneté, je ne dirai pas des avancements de classe car l’une d'elles au moins a horreur du mot, mais des « augmentations successives de traitement » comme elles appellent la chose, résolvent le problème en le supprimant: en effet, l'idée de stage minimum n'estqu'une tendance égalitaire ; or l'avancement à l'ancienneté est une réalisation complète de l’égalité.

Quant au projet du gouvernement, il décide que l'avan-

1. V. Ch. des Dép., 22 mars 1906, M. Poincaré, min. des Fin., Déb. par. p. 1561.

LE FONCTIONNEMENT DE L'AVANCEMENT DE CLASSE 657 cement sera subordonné « à un minimum d'années de services » dans la classe antérieure (art. 6). Quel sera ce minimum ? Les règlements y pourvoiront, c’est-à-dire que tout se passera comme aujourd’hui. Néanmoins, c'est avec cela que le slalut se largue, toujours, de faire échec à l’arbitraire et au favoritisme.

Le minimum étant fixé, convient-il d’y tolérer des exceptions ? Le règlement des percepteurs porte que des blessures graves, reçues dans l'exercice de la fonction, pourront justifier un avancement de classe anticipé (art. 19). Voilà, en somme, une règle qui pourrait être généralisée, si elle semble légilime. Or, pour mon compte, j’y serais franchement hostile. D'une part, en effet, la réparation des accidents dont les fonctionnaires sont victimes dans leur travail n'a rien à voir avec le problème de l'avancement et devrait faire l'objet d'une réglementation ad hoc; d'autre part, si des circonstances spéciales veulent quelque chose de plus qu'une réparation; si, à l’occasion de l'accident, la victime a vraiment fait acte méritoire, sil faut une récompense, nous ne manquons pas de moyens de satisfaction propres à faire patienter celui qui n'aurait pas accompli le temps minimum auquel est subordonné l'avancement. Ab, si l'on n'abusait jamais des facultés d'exception, :1l serait permis de céder à bien des considérations de sentiment ou d'opportunité; mais, quand on songe à l'usage qui en est trop généralement fait, il semble qu'on doive leur témoigner, d'instinct, une certaine méfiance et ne les admettre qu’en cas d’absolue nécessité (1).

II. — Les procédés de distribution de l'avancement de classe.

Le minimum de temps une fois accompli, à quoi l’avancement de classe va-t-il rester suspendu ?

1. Gette question sera reprise à propos des tableaux d’avance-

ment.

Georgin 49

A cette question, la réponse primitive fut : au libre arbitre de l'administration. En d’autres termes, l’avancement de classe fut d'abord donné exclusivement au choix. Prenons tous les textes qui, du début au milieu du xix° siècle, entreprennent d'organiser « l'augmentalion avec où sans changement de résidence », nous les verrons tous décider qu'après un certain nombre d'années de services, les fonctionnaires « pourront » se voir favoriser d’une amélioration de siluation pécuniaire s'ils se distinguent par leurs bons offices. L'idée d'un droit à l'avancement de classe, naissant d'une condition de temps; ne devait pénétrer que plus tard dans les esprits. Aujourd'hui encore, l'avancement de classe dépend exclusivement d'un choix fait par l'autorité pour un assez grand nombre de services ou de fonctions (1).

Puis, pour éviter les excès du libre arbitre de lPautorité administrative, pour réserver aux modestes où aux méconnus lespoir de n'être pas évincés à vie par les remuants ou par les intrigants, on en est venu à l’idée d'accorder une certaine part des avancements à l'ancienneté relative, On a dit, par exemple : sur quatre avancements de classe que Île

1. Administrations centrales des Colonies (décrets des 23 mai 1896, 19 août 1910, art.12), des Finances (décrets des 127 décembre 1900, 15 mars 1909, art. 14) et des Travaux publics (décret du 4 juin 1910, art. 7); instituteurs, pour le passage à la premiére classe seulement (art. 22, loi de finances du 30 décembre 1903; art. 55, loi de finances du 26 décembre 1908); ingénieurs des ponts et chaussées et des mines (décret du 13 octobre 1851, art. 1où 12); ingénieurs principaux et inspecteurs généraux des améliorations agricoles (décret du 12 mai 1910, art. 8); administrateurs en chef de l’inscription maritime (décrets des 7 octobre 1902, 22 décembre 1903 et 18 août 1910, art. 4); mécaniciens inspecteurs et mécaniciens généraux de la marine (art. 15 et 16, loi du 3 août 1892 modifiée le 29 juillet 1905) ; inspecteurs et directeurs des contributions directes (décret du 29 décembre 1910, art. 24); inspecteurs du crédit mutuel (décret du 29 mai 1911, art. 6\; inspecteurs et directeurs des douanes (décret du 28 juillet 1911, art. 15); ete...

pouvoir accordera, trois seulement resteront dépendants de son choix ; le quatrième reviendra de droit au fonctionnaire le plus ancien de la classe. Ce système mixte a presque toutes les faveurs de l'administration moderne : ce

n'est pas qu'il soit, si je puis dire, r'élu de son cœur, non ; mais la raison a des exigences auxquelles le cœur ne com-

mande pas (1).

1. Ainsi, tandis que nous venons de voir quelques administrations centrales abandonner encore au choix du ministre tous leurs avancements de classe, nous constatons qu’à l'Agriculture une promotion sur deux est réservée à l'ancienneté (décret du 6 mars 1909, art. 11); qu'il en est de même au Travail, sauf pour le passage des rédacteurs et des expéditionnaires de la classe de début à la suivante (décret du 20 Juin 1907, art. 7); et que l'Intérieur va plus loin puisque ce sont deux promotions sur trois qui y sont dûes à l’ancienneté (décret du 23 février 1907 modifié le 20 décembre 1910, art. 13). Pour les services extérieurs, c'est en foule que les exemples s'offrent à notre plume : instituteurs, pour les classes autres que la première, un dixième seulement du nombre des maîtres de chaque classe peuvent obtenir leur avancement autrement qu’à l'ancienneté (art. 22, loi de finances du 30 décembre 1903; art. 55, loi de finances du 26 décembre 1908) ; fonctionnaires de l’enseignement secondaire, quinze pour cent seulement peuvent avancer au choix (loi du 7 avril 1908, art. 3); professeurs de l’enseignement supérieur, moitié au choix, moilié à l'ancienneté (décret du 12 février 1881, art. 2); percepteurs, promotions au choix limitées aux trois quarts pour la hors classe, aux deux tiers pour la première classe, à la moitié pour la seconde classe, au tiers pour la troisième classe (décret du 8 novembre 1907, art. 15 et 20); receveurs de l'enregistrement, un cinquième au choix, — sous-inspecteurs, inspecteurs et directeurs, un tiers au choix (décret du 2 février 1907, art: 12,13 et 14); contrôleurs des contributions directes, un tiers au choix, deux tiers à l'ancienneté, — contrôleurs principaux, moitié au choix, moitié à l’ancienneté (décret du 29 décembre 1910, art. 24); agents du cadre principal et du cadre secondaire des douanes, deux tiers à l'ancienneté, un tiers au choix (décret du 28 juillet 1908, (art, 16 et 17) ; inspecteurs du travail, sauf pour le passage de la classe de début à la classe suivante, moitié au choix, moitié à l’ancienneté (décrets des 3 mai 1907-11 mars 1909, art. 5); conducteurs

La part ainsi ouverte à l'ancienneté, dans l'avancement de classe, sur l’ensemble de la fonction publique, va cons-

tamment grandissant. Elle grandit à ce point qu'aujour-

d'hui, on ne sait plus trop si l'ancienneté est encore une exception au principe du choix, ou si le choix n’est pas devenu une exception au principe de l'ancienneté. C'est toujours le mème phénomène rongeur, dont nous avons déjà noté diverses manifestations, qui se produit. Les proportions que nous venons d'indiquer sont, pour la plupart, le résultat d'une succession d'emprises de l'ancienneté sur le choix. de n'ai pas trouvé de textes dont on puisse dire qu'ils marquent un recul de celle-là sur celui-ci ; le sens du mouvement n'est pas douteux, c'est le progrès continu de l'influence accordée à l’ancienneté. Et, déjà, nous pouvons isoler certaines cellules d'avancement d’où le choix se trouve complètement exclu, certaines cellules où l'avancement est l’apanage exclusif de l’ancienneté (1).

des ponts et chaussées, un tiers au choix et deux tiers à l’ancienneté, sauf pour la classe finale (arrêté du 23 mars 1905, art. 1°); commis des ponts et chaussées, un cinquième au choix et quatre cinquièmes à | ancienneté (arrêté ministériel de même date) ; ingénieurs-adjoints et ingénieurs des améliorations agricoles, moitié au choix, moitié à l'ancienneté (décret du 12 mai 1910, art. 8); agents techniques des travaux de la marine, deux tiers au choix, un tiers à l'ancienneté (décret du 6 août 1910, art. 7); administrateurs de l'inscription maritime, un tiers ou la moitié au choix et le reste à l'ancienneté suivant les classes (décrets des 7 octobre 1902, 22 décembre 1903, 18 août 1910, art. 4); etc... Dans certains services, les proportions ne sont pas préfixes : contributions indirectes (décret du 2 février 1907, art. 12 ou 10) ; services extérieurs des postes et télégraphes (décret du 9 juin 1906); secrétaires et commis d'inspections académiques (décrets des 28 juin et 31 août 1910); personnel des écoles nationales professionnelles (loi de finances du 30 janvier 1907, art. 71); etc... Il y a là une situation liée à d’autres détails du mécanisme de l’avancement, et sur laquelle nous nous expliquerons plus loin.

1. C’est ainsi que les inspecteurs du travail, les expéditionnaires

Ce progrès intégral de l’ancienneté en est encore à ses débuts, et voici qu'à côté de lui se dessine un autre progrès. Assurer l'empire de l'ancienneté dans l’espace, c’est-à-dire refouler de plus en plus l'influence du choix, cela ne suffit pas. Il faut que l’ancienneté règne également dans Le temps. En d’autres termes, du mode simplement relatif, l'ancienneté s'oriente vers le mode automatique. L'ancienneté relative assure que Pierre ne passera pas avant Paul, si Paul est plus ancien que Pierre; l'ancienneté automatique assure, en outre, que Pierre et Paul avanceront respectivement au fur et à mesure qu'ils rempliront une même condition d’ancienneté. L’automatisme se greffe aussi bien sur l’ancienneté partielle que sur l'ancienneté exclusive. Seulement, avec l'ancienneté exclusive, l’automatisme transforme en terme fatal l'expiration d’un délai qui, autrement, est un simple point de départ : à la question que je posais en tête du présent paragraphe, il répond : une fois le minimum de temps accompli, avancement de classe ne doit pas être suspendu; ce minimum est aussi un maximum. Tandis qu'avec l’ancienneté partielle, Pautomatisme place, à côté du délai qui conditionne l’avancement au choix, un second délai qui fait déclencher l'avancement à l’ancienneté ; à la même question que ci-dessus, il répond : une fois le

et rédacteurs de l’administration centrale du Travail, les adjudants principaux de la marine passent, suivant l’ordre de leur ancienneté, de la classe de début à la classe suivante (décrets des 3 mai 1907, 11 mars 1909, art. 5 ; décret du 20 juin 1907, art. 7 : décrets des 10 août 1896, 26 octobre 1910, art. 5) et que les fonctiounaires de l'administration centrale de la Guerre, les conducteurs des ponts et chaussées accèdent suivant le même ordre à leur classe finale (décret du rer février 1g09, art. 12; arrêté ministériel du 23 mars 1905, art. 127). Quant à expliquer pourquoi l’ancienneté exclusive paraît devoir gouverner, ici le premier avancement, là le dernier; pourquoi le dernier avancement paraît devoir être réservé, 1c1 à l’ancienneté exclusive, là (instituteurs p. ex.) au choix exclusif, nous en laissons le soin à ceux qui croiraient pouvoir le faire.

minimum de temps révolu, l'avancement de classe aura lieu à l'expiration de tel délai, s'il n’a eu lieu dans l'intervalle (1).

A ce tableau, tracé d'après le droit, ajoutons une indication prise sur le fait. Presque partout, le fait tend à devancer l'évolution du droit, lequel, bien souvent, ne vient que consacrer une situation à peu près générale. Là, par exemple, où les textes laissent subsister le système du choix exclusif, regardons les promotions : l’ordre d'ancienneté y a sa part visible. Là où les textes font à chaque système sa part, regardons les promotions : l'avance procurée par Île choix tend à se rapprocher de zéro, à tel point que, de plus en plus, des agents promus au choix eussent été promus à l'ancienneté soit à une échéance relativement proche, soit même à la date précise où ils l'ont été au choix (2). Là où

1, Ainsi, deux ans après qu'ils ont réalisé le stage minimum pour l'avancement de classe au choix, les fonctionnaires de l’enseignement secondaire ont droit à un avancement d'ancienneté (art. 2, loi du 7 avril 1908) ; les instituteurs non promus au choix passent de droit à la quatrième classe après cinq ans passés dans la cinquième, à la troisième après cinq ans passés dans la quatrième et à la seconde après $ix ans passés dans la {troisième (art.73,loi de finances du 31 mars 1903; art. 22, loi de fin. du 30 décembre 1903) ; le personnel des Écoles nationales professionnelles obtient ses promotions à six ans d'ancienneté, à défaut d'avancement plus précoce par la voie du choix (art. 71, loi de finances du 30 janvier 1907) ; de même pour les secrétaires d’inspections académiques et les commis des bureaux de l’Académie de Paris (décrets des 127 mai 1905, 20 avril, 28 juin et 31 août 1910, art. 2 et 3); etc... L’automatisme est le mode exclusif pour les augmentations de solde des officiers subalternes (décrets du 2 août 1910, rendus en exécution de la loi de finances du 8 avril 1610); pour les adjudants principaux de cinquième classe de la marine (décrets des 10 août 1896, 28 mars 1908 et 26 octobre 1910, art. 5); pour les expéditionnaires et rédacteurs de la classe de début au ministère du Travail (décret du 20 juin 1907, art. 7); pour les sous-agents du serviceambulantdes postes (décret du 16 décembre 19031; etc.

2. Ce fait est particulièrement frappant dans les promotions de

l'ancienneté, exclusive ou partielle, ne donne qu'un droit relatif, regardons les promotions: le désir d’égaliser les durées de stage, c'est-à-dire d'aboutir à un automatisme de fait, s'y manifeste de la façon la plus nette. Ainsi, Les étapes se succèdent, l'une préparant la suivante, et toutes nous rapprochent de l'avancement automatique à l'ancienneté.

A l'étranger, l'ancienneté ne paraît pas moins en faveur. En Allemagne, même avant l'institution des Dienstallerszulagen, encore que les textes fussent muets à cet égard et que l'arbitraire eût bien sa part dans la distribution (r),le fait le plus général était l'augmentation triennale ; aajourd’hui, l'augmentation triennale est le droit (2). En Angleterre, le principe est celui de l’augmentation annuelle du traitement : dans la deuxième division du Civil service, par exemple, le traitement s'élève de soixante-dix à cent livres par augmentations annuelles de cinq livres, — il monte ensuite, par augmentations annuelles de sept livres dix sh., jusqu'à 190 livres, — par augmentations de 10 livres par an, il s'élève enfin jusqu'à 250 livres ; tout cela, d’ailleurs, sous certaines conditions de conduite, de zèle, de capacité, plus rigoureuses pour la seconde tranche que pour la première et pour la troisième que pour la seconde (3). Le statut italien met aussi l'ancienneté à la base de l’avancement de classe ; mais il tempère ce principe par des dérogations

conducteurs des ponts et chaussées qui figurent au Journal Officiel du 16 juillet r910 (p. 6234) : pour ne prendre qu’un exemple, sur 62 conducteurs promus à l'ancienneté de la troisième classe à la seconde, 38 sont indiqués comme portés au tableau du choix.

1. V. Kammerer, La fonction publique dans la législation allemande, p. 287.