IV. — Les modalités de l'ancienneté

Laissons de côté les atténuations du principe qui he l'avancement de classe à l'ancienneté, et préoccupons-nous de savoir s'il convient d'instituer le régime de l’anciennelé automatique où de conserver celui de l'ancienneté relative.

L'automatisme, nous l'avons vu, est dans le mouvement des choses. Même lorsque les textes ne le lui imposent pas, l'administration cherche à s'en rapprocher. Les fonctionnaires en font un article essentiel de leurs programmes. Les parlementaires travaillent activement à le réaliser (1). MM. Chaigne et Buisson proposent de l’ériger en principe général.

Au point de vue purement rationnel, la supériorité de l’avancement à l'ancienneté automatique ou absolue, sur

l'avancement à l'ancienneté relative, ne fait pas l'ombre

(instituteurs), ou encore celles qui suppriment le droit à l'avancement en cas de cumul (professeurs de l'enseignement supérieur) ou qui le subordonneat à une demande écrite de Pintéressé (percepteurs).

1. Ch. des Dép., 22 novembre 1907, sous-agents des postes, M. Leboucq, Déb. parl., p. 2422; 29 octobre 1908, professeurs de l'enseignement supérieur, M. Gheusi, p. 1979 ; g novembre 1908, personnel des écoles vétérinaires, M Joseph Ory, p.2136 ; 24 novembre 1908, sous-agents des postes, M. Leboucq, p. 2580 ; 26 novembre 1909, gardiens de prisons, M. Deloncle, p. 2966 ; 14 décembre 1909, personnel des écoles vétérinaires, M. Marietton, p. 3406 ; 25 janvier 1910, chefs de travaux et préparateurs des facultés des sciences, M. Gaillemet, p. 297 ; même séance, petit personnel des facultés, M. Jourde, p 302; 3 février 1910, sous-agents des postes, M. Leboucq. p. 544; 23 janvier 1911, gardiens de prisons, M. de Boury, p. 217: etc... Les interventions de M. Leboucq visent une seule catégorie de personnel, celle des courriers ambulants, qui, seuls parmi les sous-agents, ne bénéficient pas de l'avancement friénnal promis à tous par le règlement.

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d'un doute, De deux fonctionnaires de même grade et de même classe, promus l’un comme l’autre en vertu du droit qu'ils tiennent de leur ancienneté, il est théoriquement incompréhensible que l'un soit promu plus tôt que l’autre, c’est-à-dire avec une ancienneté moindre que celle de lPautre. À ce compte, l’avancement ne résulte pas seulement de l'ancienneté : on peut dire qu'il résulte du jeu de lancienneté et du hasard. Or, c’est ce qui se produit dans le régime de la relativité.

Mais, étant donnée la façon dont elle s’est introduite dans l'avancement, la règle de l'ancienneté devait s'appliquer tout d'abord sur le mode relatif : lorsqu'on a décidé, en effet, de promouvoir le plus ancien des fonctionnaires chaque fois que le choix se serait exercé sur deux, sur trois ou sur un plus grand nombre de ses collègues, on n’a pas considéré l'ancienneté, en elle-même, comme un titre à l'avancement ; on n'y a vu qu'un moyen soit de compenser et de réparer les injustices possibles du choix, soit d'assurer l'évacuation des produits non prélevés par le choix. On a donc voulu donner au fonctionnaire le droit d'avancer au plus tard à un certain rang, mais non à une certaine époque.

Et quand, le droit des fonctionnaires se fortifiant — et se fortifiantnotamment desinconvénients pratiquesdel'ancienneté relative —, quand on en est arrivé à l’idée d'ancienneté absolue, d'ancienneté déterminant l'époque aussi bien que le rang d'avancement, des résistances devaient s’échafauder sur le terrain des difficultés spéciales à l’automatisme. On a commencé par s'exagérer ces difficultés ; puis, il a fallu prendre le temps d'en revenir et surtout prendre les moyens de préparer, sans transitions trop brusques, le passage du système ancien au système nouveau. Voilà, je crois, ce qui éxplique que l’automatisme n'ait pas commencé plus tôt ses conquêtes et ne les ait pas encore poussées bien loin (1).

1. Comme documents officiels sur les avantages de l’automatisme,

C'est que l'automatisme apparaît comme menaçant de bouleverser les pratiques habituellement suivies pour le calcul des prévisions budgétaires relatives au per: sonnel.

Pour calculer le montant des crédits à ouvrir, sur un éxercice, en vue d'assurer la rétribution des fonctionnaires d'un grade déterminé, le procédé le plus pratique est celui de la moyenne : on prend le traitement moyen du grade, le traitement moyen apparent (1) bien entendu, et on le mul: tiplie par le nombre des titulaires qué devra comporter la fonction au cours de l'exercice considéré (2). A l'adminis-

voir les travaux préparatoires de la loi du 7 avril 1908 (professeurs de l'enseignement secondaire} : projet Doumergue, Ch. des Dép., 20 février 1908, ann. n° 1527, Doc. parl., p. 143; rapport Stecy, 12 mars 1908, ann. n° 1568, p. 209 ; rapp. Trouillot, Sénat, >4 mars 1908, ann. n° 76, Doc. parl., pb 58.

1. L'article > du décret du 2 février 1909, sur l’adminisiration centrale de la Guerre, fixe, pour chaque grade, un traitement moyen réel qui servira d’axe à la distribution dans les classes.

>. Pour remédier à certains des inconvénients du système non automatique, on à imaginé de fixer, à l'avance, la répartition du personnel dans chaque classe. Dans quelques corps, on a déterminé en chiffres absolus les nombres d'agents à grouper par classe : personnel de l'inscription maritime {décret du 23 janvier 198, art. 1°) ; inspecteurs du travail dans l'industrie (décrets des 17 mai 1905, 11 Juillet 1906, 19 mars 1908, art. 4); etc... Dans d’autres, on a arrêté des proportions, des pourcentages, de distribution dans chaque classe : ce fut, notamment, le système organisé, pour les instituteurs, par les articles 6 et 24 de la loi du 18 juillet 1889. C’est la conception la plus fausse qu’on puisse se faire de l'avancement de classe, et c’est le procédé le plus maladroit que l’on puisse imaginer pour éviter les crises. La plupart des services qui en ont usé en ont profondément souffert, et y ont renoncé : pour les instituteurs, notamment, une vive campagne a abouti à l’abrogation, sur ce point, de la loi de 1889 (art. 69, loi de finances du 30 mars 1902). On trouvera des appréciations unanimement sévères, au sujet du

tration de s'arranger, ensuite, pour que la répartition des fonctionnaires entre les diverses classes du grade puisse s’accommoder du crédit ainsi évalué.

Ce système met beaucoup de simplicité et de commodité dans la préparation du budget. Mais, dans l'exécution, il fait surgir de grosses difficultés. Il ne permet pas, à lPadministration, de savoir aisément comment elle doit distribuer les avancements, car ceux-ci dépendent des disponibilités résultant des décès, retraites, démissions, ou autres causes de vacances, qui se produiront dans l’année. Dès lors, il complique, allonge et retarde les opérations d'établissement des promotions; il condait à arrêter le nombre des avancements d’après des probabilités que les réalités peuvent démentir, d'où, soit des demandes de crédits supplémentaires, qui fâchent le Parlement, — soit des constatations de reliquats, qui indisposent le personnel, — soit des promotions supplémentaires, dites d’épuisement, qui sont, apparemment tout au moins, d’une correction douteuse à l'égard des finances publiques. Et ce ne sont là que les petites misères de la pratique. Elles ne sont rien encore, comparativement aux infirmités du principe lui-même.

N'est-il pas anormal, au premier chef, de régler le nombre des avancements sur les crédits budgétaires ? Ne semble-t-1l pas qu'il faille, au contraire, régler les crédits sur les avancements ? Le montant d'un crédit de personnel doit s'évaluer, en effet, d’après les besoins que crée la constitution donnée au service : nombre des agents occupés par la fonction, traitements promis à chacun d'eux. Or, les traitements promis dépendent des avancements promis. On

pourcentage, dans les débats et documents parlementaires qui ont préparé le vote de l'article 69 de la loi de 1902 (Ch. des Dép., 6 décembre 1900, projet de résolution Carnaud, Déb. parl., p.2501 ; 8-9 mars 1902, discussion de l’article 69, p. 1273 et suiv. ; Sénat, 27 mars 1902, discussion de l’article 69, Déb. parl., p 689; 21 dé-

cembre 1908, observations de M. Guillier, p. 1364 ; étcao)

devrait donc déterminer les besoins d'abord, et y adapter les crédits, au lieu de faire, au moins dans une certaine mesure, tout juste le contraire.

Dans ce système, qu'eût pu illustrer le bon roi Dagobeït, le nombre des avancements se calcule done & posteriori. Et sur quoi est-il basé ? Sur les mises à la retraite, lesquelles dépendent des crédits affectés chaque année à la liquidation des pensions ; sur les décès, démissions, révocations, événements qui ne devraient pas influer sur l'avancement pécuniaire du personnel resté à son poste ; sur les économies réalisées, grâce aux intervalles intentionnellement ménagés entre le moment où une vacance se produit et le moment où elle est comblée. C'est-à-dire que le nombre des avancements dépend de contingences variables. Or, si l'avancement de grade est, par nature, subordonné aux vacances et à l’urgence plus ou moins grande du comblement des vides, l’avancement de classe est, par nature, tout à fait indépendant de ces circonstances : en l'y adaptant, on en fausse complètement le caractère propre.

Si la logique ne trouve pas son compte dans le procédé, la morale et la justice n’en sont guère plus satisfaites. La morale, parce que le votum mortis s'insinue à tous les degrés de la hiérarchie; parce que les fonctionnaires se poussent, les uns les autres, vers la sortie, comme les malappris dans les foules. La justice, parce que les variations des disponibilités affectées à l'avancement provoquent des crises de lenteur, dont certaines couches de personnel souffrent sans raison plausible (r), ou des crises d’accélération, dont d’autres couches bénéficient sans motif admissible.

L'auteur anonyme des Fonctionnaires ne ménage pas ses expressions, lorsqu'il apprécie ce système : il le déclare

1. Voir, par exemple, l’aveu du ministre de la Marine, au Sénat, le 17 décembre 1908 (Déb. parl., p. 1205).

absurde, inique et saagrenu (p. 172). Seul, l'avancement automatique lui paraît conforme aux saines indications de la justice et du droit. Il est certain que si les fonctionnaires obtenaient leur avancement de classe dès l'instant et par le fait qu'ils ont acquis une ancienneté voulue, les promotions se feraient sans difficulté, les candidats à l'augmentalion ne regarderaient plus comme des gèneurs ceux de leurs collègues qui sont devant eux, les vagues capricieuses disparaîtratent à la surface de l'avancement. Il suffirait de prévoir les crédits d'après la situation qui sera celle du personnel pendant l'année considérée. On n'aurait plus besoin de gratter sur les dépenses, comme on le fait, en vue de pouvoir donner quelques avancements de plus; les disponibilités budgétaires n'exciteraient plus les âpres convoitises dont nous sommes témoins et ne serviraient plus aux partages de fin d'année dont nous faisons Îles frais.

Ya-t-il lieu de craindre que l'automatisme, en supprimant les crises pour les fonctionnaires, les reporte sur Île budget? Je ne le crois pas, du moins une fois closes Îles périodes transitoires, car la loi des grands nombres viendrail régulariser, sur l'ensemble, le débit des avancements. A supposer que quelques fluctuations légères, du montant total des dépenses, restent possibles d'année en année, il me semble d’ailleurs beaucoup moins grave de les laisser au compte de l'Etat que de les mettre au compte des fonclionnaires. L'Etat compensera les bonnes et les mauvaises périodes, tandis qu'un fonctionnaire ne compense pas ses retards avec les avances du voisin.

Enfin, par l'automatisme, l'avancement de classe à l’ancienneté garde et précise le caractère qui est le sien : il est une dette pour l'Etat, une créance pour le fonctionnaire, dette dont le débiteur ne peut pas déplacer l'échéance à sa fantaisie, créance dont le titulaire doit connaître le terme. L'automatisme achèvera donc de dégager l’un de l’autre

ces deux avancements de grade et de classe, dont nous n'avons pas encore su dissiper la vague ressemblance; il achèvera de mettre en pleine lumière la physionomie propre de chacun d'eux, et il nous évitera, pour l'avenir, des assimilations qui pourraient être fatales au premier,

ET

L'automatisme faciliterait la solution d'une difficulté qui, dans le système de la simple relativité, n’est pas sans susciter d'assez gros embarras : je veux parler des dates des promotions.

Pour faire cadrer les avancements avec les disponibilités budgétaires présumées, l'administration peut agir, soit sur le nombre des fonctionnaires qui avanceront au cours de l'exercice, soit sur le moment à partir duquel l’exercice se trouvera grevé des frais de leur avancement. Quand elle le peut, elle agit sur les deux ressorts à la fois. Il en résulte que les promotions rappellent un peu ces figurines en caoutchouc, que l’on étire dans un sens pour les rétrécir dans l’autre : elles grimacent toujours, horriblement. Les fonctionnaires placés en tête de la liste trouvent que Îles avancements auraient bien pu venir plus tôt, et pensent qu’ils font les frais de quelques promotions supplémentaires ; les fonctionnaires devant les rangs desquels la liste a été close, se disent que leurs camarades ne seraient pas morts s'ils avaient été promus un mois moins tôtet qu'ainsi eux auraient pu être compris au partage. Quand je disais que l'ancienneté non automalique n'élail pas quelque chose de très moral! Parce qu’elle ne fixe pas le droit de chacun, elle permet à chacun de dire: « on aurait pu m'en donner davantage »:; ou bien : «en restera-t-il pour moi, les autres ne vont-ils pas tout prendre? » D'où, l'idée de faire intervenir des politiciens, pour obtenir qu’une promotion atteigne un protégé, et la possibilité d'y réussir : pour étendre la promotion en nombre, on en retardera Île

point de départ, c'est-à-dire que l'on prélèvera un peu sur tous, pour causer du plaisir à quelques-uns.

Il est aisé de se faire une idée de toutes les impatiences, de tous les mécontentements qu'un pareil système peut provoquer et entretenir. Pour ne citer qu'un fait, officiel et vérifiable, reportons-nous à la séance de la Chambre des Députés, du 11 décembre 1906 : nous y verrons comment, en 1906, l'administration des travaux publics a fait partir les avancements du début de l’année pour les gros fonctionnaires, du milieu de l’année pour les moyens, et de Pautomne seulement pour les petits (1). C'était évidemment très encourageant, pour le personnel modeste. Après avoir déclaré, en réponse à l'observation qui lui en était faite, qu'il ne connaissait ni gros, ni moyens, ni petits fonclionnaires, ce qui ne changeait absolument rien aux réalités et ne les expliquait pas davantage, le ministre promit de fixer désormais au 1° juillet, pour tout le monde, le point de départ des avancements. Il n’y avait 1à, bien entendu, qu'un engagement moral et personnel.

Dans certains services, la date des avancements est fixée par les textes : ainsi, dans l'enseignement primaire, toutes les promotions partent du 1 janvier (2); pour les professeur de l’enseignement supérieur, elles doivent être arrètées au mois de janvier (%); à l'administration centrale de la Guerre, elles ont lieu le 1% avril et le 1% octobre de chaque année (4). Cela gène beaucoup l’administration, qui s: voit ainsi privée de l’un des ressorts sur lesquels repose la quantité d'avancements à accorder (5). Mais, en outre, ce groupement des promotions est, en [ui-même, un sys-