Rev. pol. et parl., novembre

2. Cpr. Sénat, 17 juin 1911,général Goiran, ministre de la Guerre,

Déb. parl., p. 787.

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comme les notes hiérarchiques, ces éléments d’information seront immédiatement communiqués aux fonctionnaires intéressés, lesquels produiront leurs observations en réponse. Et voyez la supériorité de la méthode : dans le système actuel, d'instruction secrète, non contradictoire, on est obligé de dénier aux citoyens le droit de renseigner l'autorité sur le compte des fonctionnaires ; parce que Îles fonctionnaires ne sont pas protégés par la procédure contre les imputations calomnicuses, on prive le public de son droit d'introspection judicieuse, alors qu'il est si simple de tout concilier, Que la contradiction vienne stériliser Îles communications erronées ou mensongères : et alors on pourra, on devra, même, les admettre toutes, d'où qu’elles proviennent, des simples particuliers comme des préfets, des groupements impies comme des groupements bien pensants, de n'importe qui en un mot, dès linstant où les précautions nécessaires seront prises pour qu'elles ne soient pas injustement nuisibles. En même temps, les communications extra-hiérarchiques, désormais produites en pleine lumière, cesseront d'être considérées comme honteuses : 1l ne sera plus possible d'évoquer, à propos de leurs auteurs, la race impure des délateurs romains ; on se trouvera simplement en face d’une aclion populaire, aussi légitime que nécessaire dans une démocratie. D'ailleurs, la seule pensée de la contradiction suffira pour épurer cette source d'information : quand ils ne se sentiront plus protégés par les ténèbres de la procédure actuelle, les oiseaux de nuit resteront prudemment dans leur trou.

Au demeurant, les explications qui précèdent doivent se combiner avec celles que j’ai fournies, page 23r, au sujet de l'intervention de la politique dans l’avancement. Les faits articulés, lorsqu'ils seront reconnus exacts, ne devront être retenus à la charge de l'intéressé qu’autant qu'ils auraient une répercussion professionnelle, sans quoi ils seraient à écarter. Et, pour cela, il importe que l'instruction, à

laquelle ils donnent lieu, soitconduite par lavote hiérarchique et que l’apprécialion en soit donnée par les commissions d'avancement. Bref, il faut, comme je l'ai dit déjà, que ces considérations d’origine politique subissent une dénaturation complète en passant à travers le souci de la fonction. C'est le grand tort des procédés actuellement usités, de séparer l'appréciation politique de l'appréciation professionnelle : tandis qu'il y a là un tout compact, indissociable, nous en faisons deux choses distinctes. Les supérieurs hiérarchiques proposent, les commissions d’avancement classent, puis, du fond de son cabinet, le ministre corrige d'après les indications politiques et notamment préfectorales. On ne saurait provoquer, d’un cœur plus léger, la venue de l'injustice.

Ainsi, je ne propose nullement de désarmer le pouvoir en face des incorrections politiques des fonctionnaires : au contraire, je vais plus loin que lui puisque, m'affranchissant des dangers du secret, je crois possible d'admettre, en outre des informations préfectorales, les informations extra-hiérarchiques. Seulement, je prends mes précautions pour que, en usant de toutes les armes dont il a besoin, le pouvoir ne reste pas exposé à frapper sans raison démontrée et suffisante. Que l'Empire ait négligé ces précautions, c’est l'affaire de ses partisans de l'en justifier; mais que la République suive son exemple, c’est l'affaire des républicains de l'en dissuader. Or, malheureusement, les républicains de gouvernement ne songent pas à s'en défendre. La circulaire de M. Combes, du 20 juin 1902, s'en tient aux procédés sommaires imaginés au lendemain du 2 décembre (1). Et ce n’est pas seulement un porte-parole du parti

1. Circulaire de M. de Persiqny, du 10 septembre 1853. — « Depuis longtemps, les préfets signalent à mon attention les inconvénients qui résultent de leur peu de participation dans la nomination, l'avancement, la révocation des divers fonctionnaires. Ils me font remarquer, en même temps, les avantages qu'il y aurait à ce

radical qui l’en approuve (r), c'est aussi le leader du parti socialiste (2). Fort de ces encouragements, c’est un ministre du cabinet Rouvier, c’est le chef de l'administration en apparence la plus étrangère à la politique, qui se déclare dans les mêmes dispositions d'esprit (3). Pourtant, quelques jours plus tard, le Président du Conseil se trouvait amené à reconnaître, à lamêmetribune, qu’il lui avait fallu, « plus d'une fois, mettre des fonctionnaires à l'abri de certaines dénonciations pour cause politique qui n'avaient

d'autre origine que la façon honorable et probe dont ils

que les divers changements à apporter dans la position des agents dé l'Etat fussent précédés de l'avis du préfet sur leur situation politique, soiten elle-même, soit par rapport à la localité où ils sont appelés à exercer leurs fonctions. Frappé de ces observations, je me propose de demander au gouvernement que tous les fonclionnaires publics, quelle que soit d'ailleurs l'administration dont ils dépendent, n'obliennent de l'avancement, ne soient promus dans l'Ordre de la Légion d'honneur, ne sotent révoqués sans qu'au préalable les préfets n'aient été appelés à donner leur avis sur la convenance el l'opportunité de la décision à prendre à leur égard ».

Circulaire de M. Combes, du 20 juin 1902. — « Il vous appartient (aux préfets) d'exercer, sous votre responsabilité, une action politique sur tous les services publics. Leurs chefs, s'ils jouissent d’une sorte d'autonomie en ce qui concerne la tractation des affaires administratives... ne sauraient oublier qu’ils ont l'obligation stricte de se conformer à votre direction politique... Je suis d'accord avec mes collègues du cabinel pour qu'aucune nominalion, aucun avancement de fonclionnaires appartenant à votre département ne se produise sans que vous ayez élé au préalable consulté ». (Voir, au sujet de cette circulaire, Ch. des Dép., 13 février 1909, M. Sibille, Déb. parl., p. 295).

1. Ch. des Dép., 7 février 1905, M. Dubief, Déb. parl., p. 195.

2. Ch. des Dép., 4 novembre 1904, M. Jaurès, Déb. parl., p. 2288.

3. Ch. des Dép., 13 février 1905, M. Gauthier, min. des Trav. publ., Déb. parl., p. 299. À rapprocher du langage, tout à fait opposé, tenu, cinq ans plus tard, par M. Millerand, successeur de M. Gauthier, au portefeuille des Travaux publics (Suprä, p. 235).

LES GARANTIES DE L'AVANCEMENT AU CHOIX Da

remplissaient leur devoir professionnel » et refuser de frapper, «sur la simple indication d'un préfet parfois mal renseigné, des agents qui étaient couverts par leurs chefs hiérarchiques et techniques » (1). Mais la Chambre, qui avait applaudi le ministre des Travaux publics le 13 février, approuvait le ministre des Finances le 8 mars, sans faire le rapprochement d'idées qui s'imposait.

Ce rapprochement d'idées était pourtant bien facile à effectuer. Puisque le ministre des Travaux publics affirme la nécessité des notes préfectorales, et puisque le ministre des Finances, Président du Conseil, n'en cache pas les dangers, il faudrait chercher à les rendre inoffensives pour ceux qui nen doivent pas souffrir illégitimement. Très certainement, sil convient d’exiger que les notes hiérarchiques soient motivées et contradictoires, cette convenance s'impose, plus strictement encore, pour les notes préfectorales (2).

Par son origine même, par sa mentalité spéciale, par ses obligations de dépendance, le préfet est le plus dangereux des juges. IT voit tout, il apprécie tout à travers la lunette politique ou, qui pis est, à travers la lunette électorale (3). Comme fonctionnaire, 1l est dépourvu de connaissances techniques : il ne peut donc pas apprécier les fonctionnaires sous le rapport de la valeur strictement technique. Comme citoyen, il s’est aboli, il s’est fait l'homme des hommes qui ont passé, qui passent et qui passeront, el,

1. Ch. des Dép., 8 mars 1905, M. Maurice Rouvier, ministre des Finances, président du Conseil, Déb. part. p. 894.

2. V. Ch. des Dép., 13 février 1905, M. Sibille, Déb. parl., p- 296.

3. Cpr. Ch. des Dép., 22 janvier 1906, M. Audigier, Déb. part, p. 94. Notons que M. Audigier doit s'y connaître : c’est un ancien sous-préfet. Son discours m'a rappelé celui de Rabelais aux théologiens : « La terre ne porte gens plus meschans que vous estes. Je le sçäy bien... J’ai exercé la meschanceté avec vous ».

plus son abolition est complète, c’est-à-dire mieux 11 se livre à toutes les orientations, meilleur fonctionnaire 1l se montre : il lui est donc bien difficile de comprendre qu'on puisse allier l'indépendance du citoyen à la correction du fonctionnaire. Dans ces conditions, ses notes ont tout spécialement besoin d’être contrôlées, non pas qu’elles soient plus particulièrement suspectes sous le rapport de la sincérité, mais parce qu'elles sont naturellement, nécessairement, exposées à la diversion. Qu'en établissant un projet de chemin, un ingénieur ne se soit pas aperçu qu'il rencontrait, sur son tracé, des courbes de niveau républicaines et des courbes de niveau réactionnaires et n'ait, par conséquent, pas pris soin d'éviter celles-ci; qu'il ait estimé, malgré toutes les objurgations, que lintérêt économique où financier du public veut justement le contraire de ce que souhaiterait l'intérêt électoral de l'ami du gouvernement; voilà, bien souvent, comment ilse fera qu’un ingénieur sera signalé, par son préfet, comme «peu dévoué aux institutions ». Et vous aurez de la peine à démontrer au préfet, si brave homme soit-il, que les calculs de l’ingénicur «ne Pont pas fait exprès ». Un préfet ne peut guère concevoir qu'il y ait des lois autres que celles de la politique, des forces supérieures aux volontés des politiciens.

Et puis, enfin, un préfet ne peut pas avoir la prétention de connaître tous les fonctionnaires de son département. Ne les connaissant pas suffisamment, il lui faut des indicateurs : quels seront-ils? La police, les délégués, les élus ? La police est brutale, les délégués sont maudits, les élus sont partiaux. Raison de plus, el raison qui compte, pour nue pas accueillir comme parole d'Evangile toute informalion préfectorale.

Il. — Les tableaux d'avancement.

Supposons constitué le dossier sur lequel les fonction-

uaires vont être appréciés en vue de l'avancement. Des éléments que contient ce dossier, 1! faut, maintenant, ürer une décision.

Le procédé primitif fut extrêmement simple. D’après ses informations, l'autorité dispensatrice des avancements sta- Luait, en pleine Hiberté d'inspiration. Il en est encore ainsi, aujourd'hui, pour un cerlain nombre d'emplois publics, notamment pour ceux que nous avons vu proposer d’exclure du statut : les conseillers d'Etat, les directeurs de ministères, les préfets, elc., sont nommés sans que le choix dont ils font l’objet de la part du gouvernement doive être précédé d'aucune formalité (r). Mais c'est l'exception, en fait tout au moins.

Le plus souvent, Fopération se décompose en deux phases : des tableaux d'avancement sont d’abord dressés, et c'est seulement sur ces tableaux que l'autorité procède aux nominations où promotions. Queiquefois, au lieu de tableaux proprement dits, ce sont des présentations qui précèdent et conditionnent les décisions de l'autorité : mais Îles tableaux d'avancements ne sont que des métamorphoses des lableaux de présentation, lesquels n'ont plus que des applications très exceptionnelles (2).

L'origine des tableaux d'avancement me paraît se trouver dans l’ordonnance royale du 2 août 1818, rendue pour l'application de la loi Gouvion Saint-Cyr : Particle 29 de celte ordonnance, voulant que le choix dans l'armée « füt toujoursun motif d’émulation», décidait qu’à l'avenir seuls les officiers « désignés dans les rapports des inspecteurs généraux d'armes » recevraient de l'avancement. Mais c’est

seulement l’ordonnance du 16 mars 1838 qui a consacré

1. Toutes réserves faites au sujet de l'obligation constitutionnelle de nommer les conseillers d'Etat en conseil des ministres (loi du 29 février 1875, art. 4).

2. Avancement des professeurs de l'enseignement supérieur, des auditeurs au Conseil d'Etat, ete.

expression : « Nul ne peut obtenir de lavancement au tour du choix, s'il n'est. porté au tableau d'avancement de la dernière inspection générale » (art. 32); et, dans ses articles 74 et suivants, elle réglemente, en détail, la préparation de ces tableaux, qui devaient être établis même pour l'avancement aux grades de caporal et de sousoflicier.

Quoique dotés d'un statut dès 185r, les ingénieurs des ponts et chaussées durent attendre jusqu’en 2876 pour bénéficier d'une mesure analogue : un décret du 2# octobre 1876 (1) décide que les avancements des ingénieurs auront lieu à la suite de présentations (2) émanant des inspecteurs généraux de première classe et des directeurs du ministère, réunis en comité d'avancement.

Comme nous l'avons vu page 68, les magistrats ont attendu jusqu'en 1906 la garantie du tableau d'avancement (3) : auparavant, il avait bien été prescrit de dresser des tableaux de la magistrature, mais ces documents n'avaient rien de commun avec des tableaux d'avancement; c'élaient, d’une part, un {ableau général, où liste de rang, dressé, d'après l'ordre des nominations, en vue d'établir le rang des magistrats dans les cérémonies publiques, aux assemblées de la cour et pour les remplacements, et, d'autre part, un fableau particulier, ou liste de service, formé, annuellement, en vue d'indiquer la composition des chambres (4). Aujourd'hui, le principe que nul magistrat ne peutobtenir de promotion s’il n’estinscrit au tableau d’avan-

1. Modifié le 2 janvier 1878, abrogé le 6 février 1881, puis rétabli dans ses dispositions essentielles le 18 février 1882 et remanié le 26 décembre 1883.

2. Ce n’est pourtant pas véritablement le système des présentalions qu'organisent ces textes, car nous verrons que le ministre peut faire porter son choix sur des candidats non présentés,