Loi du 14 juillet 1907, décret du 10 octobre

3. Je sais bien qu'il existe des concours de simple présentalion, qui n'imposent pas leur résultat à l'autorité nominatrice (C. Etat, 9 août 1893, Joubert de la Mothe, Ziec., p. 683 ; 11 décembre 1998, Chalmette, Rec, p. 1024). Mais je ne sais pas si, saisi de l’espèce Joubert, le Conseil d'Etat la résoudrait aujourd’hui comme il le fit en 1893 (voir l'arrêt Béziat, 31 juillet 1908, /Rec., p. 386) ; quant à l'espèce Chalmette, le Conseil d'Etat prend bien soin d'indiquer pourquoi le concours avait un caractère simplement présentatif. Cpr. Jèze, Rev. du dr. publ., 1904, p. 523-527, 1909, p. 698.

sur Ja composition définitive des tableaux d'avancement. Sur ce point, M. Chaigne est d'accord avec le gouvernement (art. 12) et M. Buisson aussi (art. 16).

Me plaçant, donc, en face de cette solution, considérée comme acquise, vais-je dénier toute espèce d'intérêt à un tableau d'avancement que le ministre peut arrêter à sa guise? Non. La politique du tout ou rien est une politique de dupes, et je crois que le système de l’article 8 du projet de statut vaut encore mieux que rien.

D'abord, il garantit un examen plus indépendant et plus approfondi des mérites relatifs des fonctionnaires, pour ceux dont l'inscription ou la non-inscription au tableau aura été voulue par la commission : le caractère exclusivement administratif et la constitution collégiale de l'organisme chargé du travail préparatoire opposent, à la recommandation, des obstacles qui, sans être absolument insurmontables, sont certainement gênants. Et puis, le ministre apportera peut-être plus de ménagements à la modification de listes établies et discutées par un organisme de ce genre qu’à la modification de listes préparées par ses bureaux : il hésitera, vraisemblablement, à favoriser des fonctionnaires à l’encontre desquels la commission se serait prononcée d'une façon trop significative, ou inversement. Mais surtout, dans la mesure où l’arbitraire ministériel demeure possible, le tableau d'avancement peut servir de fiche de consolation temporaire : comme il est établi périodiquement (1), dans l'intervalle, nous sommes à peu près tranquilles; l'arbitraire ne fleurira qu'une fois l'an, tant pis pour le jardinier s'il a mal pris ses mesures ; si l’autorité change de dépositaire, celui-ci devra faire patienter ses favoris jusqu’à la prochaine saison, et si, ce qui arrive, le nouveau ministère ne dure même pas jusquelà, les favoris pourront porter le deuil de leursespérances (2).

1. Annuellement, dit l’article 8 du projet de statut. 2. Si je tenais pourune prérogative nécessaire de l'autorité minis-

Si insuffisante que soit la garantie offerte par le projet, ne la repoussons donc pas. Emparons-nous-en, au contraire, et Urons-en tout le parti que nous pouvons en tirer. Au surplus, le système vaudra surtout par son application, el son application est susceptible d’une foule de modalités théoriques ou pratiques auxquelles nous devons prêter une vive attention. Examinons les plus intéressantes d’entre elles.

Le pouvoir d’amendement du ministre étant admis, il convient, d'abord, de se demander dans quelles conditions il s'exercera.

Lorsqu'il s'agira d'ajouter un nom à la liste d’ajournement desavancements à l'ancienneté, nous savons déjà que le ministre devra se soumettre à la formalité prescrite par l’article 65 de la loi de finances de 1905. Ne pourrait-on faire un effort de plus, et décider que l'avis de la commission d'avancement devra être demandé préalablement à toute mesure d'amendement du tableau? Autrement dit, avant de prononcer une radiation ou d’effectuer une addition quelconque sur la liste arrêtée par la commission, ne conviendrait-1l pas que le ministre fût obligé de faire part de ses intentions à l'organe consultatif et de Pinviter à dire

ce qu'il en pense (1)? L'article 26 du décret du 13 février

térielle, le pouvoir d'arrêter les tableaux d'avancement, je serais très embarrassé d'avoir à expliquer l'hypothèse d'un ministre privé de celte prérogative par le fait qu'il a fonctionné à telle date et non à telle autre. Nous avons eu des ministres qui ont détenu leur portefeuille juste le temps qu'il fallait pour arrêter des tableaux à l'usage de leurs successeurs. Comment ceux-ci ont-ils pu gouverner, si l'exercice du gouvernement suppose la faculté de n’exécuter que des tableaux arrètés par soi-même ?

1. I va sans dire que la communication du ministre ne pourrait faire état d'aucun renseignement sur lequel Pintéressé n'aurait point été appelé à s'expliquer.

1908, sur l'avancement des magistrats, contient d’ailleurs une indication dans ce sens : en effet, la commission de classement peut provoquer des présentations supplémentaires par les chefs de cour et de parquet; elle peut même proposer, d'office, certaines inscriptions, mais après avoir pris l’avis des chefs de cour et de parquet ; c’est cette dernière disposition que je propose de transporter dans les rapports du ministre et de la commission, et d'étendre aux radiations comme aux additions. Î[l resterait entendu que le ministre ne serait pas lié par cette nouvelle consultation, et, par conséquent, ses pouvoirs n'en seraient nullement diminués. Par contre, si le ministre est de bonne foi, cette précaution peut lui éviter une erreur involontaire, et, s’il médite un scandale, la perspective d’avoir à en faire part à une commission peut suffire à l’en dissuader. Donc, absence d'inconvénients et possibilité d'avantages : tel est le bilan de cette proposition.

On pourrait, évidemment, aller plus loin. En somme, ce que l'on prétend surtout, lorsqu'on réclame le pouvoir du ministre, c'est éviter la situation d’un chef qui serait obligé de subir un collaborateur dontil ne voudrait pas, de signer une nomination qui répugnerait à sa conscience où qui engagerait de force sa responsabilité. J'ai expliqué pourquoi et combien l’argament me semble fragile, mais, pour un instant, je veux bien le tenir pour significatif. Et j'admets, pour le ministre, le pouvoir d’exclure, du tableau préparatoire, des fonctionnaires auxquels la commission proposait d'accorder un avancement. Seulement, je me demande si les motifs invoqués peuvent justifier, de la même manière, le pouvoir d'ajouter, au tableau, des candidats que la commission aurait écartés de ses propositions ? Qu'un ministre dise : « je ne puis pas mettre ma signature au bas de la décision qui accorde un avancement à M. X.», soit, cela s'explique si l’on veut. Mais qu’un ministre

vienne dire : « je ne puis pas administrer, sije ne donne

pas un avancement à M. Y.», ceci paraît singulièrement exagéré. On ne voit pas bien quel peut être le fonctionnaire dont les services seraient à ce point indispensables. Dans l'hypothèse où, après avoir invité la commission à revoir tels ou tels cas, le ministre resterait en désaccord avec ses conseils, il semblerait donc possible de décider que lavis de la commission l'emportera s’il est défavorable à Pagent en cause, En somme, le ministre n'aurait, sur le tableau de la commission, qu'un simple droit de véto; ou plutôt avis favorable du ministre et de la commission serait la condition nécessaire d'un avancement, l’avis défavorable du ministre ou de la commission serait la condition suffisante d'un refus d'avancement. Ce qui devrait inquiéter les esprits attentifs, c'estce faitque les ministres sont enclins à abandonner bien plus aisément leur pouvoir de défavoriser que leur pouvoir de favoriser : ainsi, pour l’armée de mer, nous avons vu que le pouvoir du ministre est restreint à un certain nombre d’addilions au tableau du choix. En fait, même lorsqu'il dispose du pouvoir de modifier les tableaux dans un sens défavorable aux fonctionnaires, le ministre est loin d'en user aussi largement que du pouvoir de les modifier dans un sens favorable. A moins de prétendre que les commissions sont systématiquement portées à pécher par excès de sévérité, n’est-ce pas avouer qu'en réclamant un pouvoir d’amendement des tableaux, les hommes du gouvernement sont beaucoup moins préoccupés de sauvegarder leur responsabilité que de sauver leurs privilèges; bien moins soucieux de ne pas laisser avancer qui leur en paraît indigne, qu'avides de faire avancer qui leur plaît; animés bien moins du désir de protéger la foncton que du désir de protéger des fonctionnaires?

La décision défavorable, elle-même, ne pourrait-elle pas ètre conditionnée dans une certaine mesure? Par exemple, après avoir fait prévaloir son avis sur celui de la commission une fois, deux fois, le ministre ne devrait-il pas céder

en face d'une troisième proposition favorable ? En d’autres termes, le veto ne pourrait-il pas être simplement suspensif ?

En tout cas, ce qui me paraît absolument nécessaire, c'est de motiver, et de communiquer à l'intéressé, les décisions défavorables prises, par le ministre seul ou par le ministre d'accord avec la commission, soit qu’il s'agisse d’ajourner un avancement à l'ancienneté, soit qu'il s’agisse d’écarter du choix un agent qui avait été proposé par ses chefs ou qui avail protesté contre sa non-proposition. Toutes les considérations que j'ai fait valoir à l'encontre des notes péremptoires et occultes s'appliquent, trail pour trait, à la décision elle-même {1). Il faut habituer les hommes, supérieurs comme inférieurs, au contact de la vérité : être obligé de la dire, être exposé à l'entendre, pour les uns comme pour les autres, c'est le salut.

Le projet de statut ne prévoit, évidemment, aucune de ces précautions. Il en prend une autre, à laquelle nous devons nous arrêter un instant. Après avoir décidé que la procédure serait obligatoirement une procédure par défaut, il invite les justiciables à faire opposition au jugement, s'ils l'osent ! En effet, le tableau d'avancement serait publié, immédiatement après que le ministre l'aurait arrêté : dans les quinze jours qui suivraient cette publication, des récla” malions pourraient être formées, à fin d'inscription ou de radiation, par les fonctionnaires intéressés ; le ministre ne pourrait modifier le tableau que sur lavis conforme de la commission (art. 9). D'abord, une remarque qui vaut la peine : on dit non pas que, sur ces réclamations, le ministre devra staluer conformément à l'avis de la commission, mais bien qu'il ne pourra modifier le tableau que sur l'avis conforme de la commission ; de telle sorte que, si des fonclionnaires demandent la radiation d'un collègue inscrit par

«1. Cpr. Sénat, 17 juin 1911, général Langlois, Déb. parl., p.787.

le ministre en vertu de son pouvoir discrétionnaire, la commission aura beau appuyer cette demande, le tableau pourra être maintenu tel quel; de même, si la commission est d'avis d'effectuer une addition, le ministre ne sera pas du tout tenu d'y souscrire. Ce mot flamboyant, avis Conforme, n'a donc d'intérêt que pour le cas où le ministre voudrait remanier le tableau, ce tableau déjà soigneusement revu et corrigé par lui, en toute liberté, avant la publication : dans ces conditions, le gouvernement ne se compromet vraiment pas; il s'engage seulement à ne pas user de son pouvoir arbitraire une seconde fois, trois ou quatre semaines après la première, il ne s'engage aucune ment à corriger les erreurs ou les injustices qu'il aurait pu commettre. Et alors, l'intérêt pratique de la €garantie » s’'amincit considérablement : pour que la réclamation aboutisse, il faudra que la commission et le ministre veuillent tous deux reconnaître qu'ils se sont trompés de concert ou que le ministre s’est trompé. Hypothèse bien problématique. C’est avant de prendre les décisions, qu'il faut prendre ses précautions; ce n'est pas aprés. Après, il est souvent trop tard : on a le préjugé de ses actes, on a la craïate du démenti, et puis on est en face d'une décision ! Avertis à temps, les hommes évitent aisément l'erreur; quandils Pont commise, ils la reconnaissent plus difficilement. Au surplus, dans l'intérêt même de l'autorité, est-ce qu'il ne vaudrait pas mieux s’ingénier à prévoir que s'exposer à corriger ? Est-ce un système raisonnable, que celui qui consiste à enquêter sur une décision prise ? Allons donc. Si on fait cela, c’est qu'on le fait pour la forme, c'est qu'on enquête pour la galerie, avec le ferme dessein de mettre l'enquête au panier. Cette procédure après coup ne me paraît pas sérieuse, Je le dis parce que je le pense et comme je le pense (1).

1. Pour la magistrature, le décret de 1908 (art. 7) décide que la

EtCpuis, pour faire aboutir cette espèce de recours, il faut compter exclusivementsur la bonne foi de l'administration. Or, si cette bonne foi est admise, pourquoi attendre, pour venir l’éclairer, qu'elle ait été surprise, pourquoi ne pas léclairer de façon à ne pas la laisser surprendre ? Et, si elle est contestable, peut-on espérer qu'on aura plus de succès en y faisant appel après décision rendue gæ'avant reddition de la décision ?

Je trouve, enfin, à la procédure imaginée par le gouvernement une faiblesse d’un autre ordre. Elle incite les foncionnaires à se dresser les uns contre les autres, à éplucher les tableaux en vue de rectifications problématiques. Au lieu de dissiper les jalousies, les aigreurs que provoque l'avancement dans le monde administratif, elle les alimente par Poffre d'un recours qui n'aboutira généralement à rien. À cet égard, ‘elle n’est pas un système de moralisation.

Combien préférable m'apparaît la procédure de lumière,

de sincérité, que j'ai exposée : motiver les notes,

communiquer les dossiers, documenter les arbitres, juguler le pouvoir discrétionnaire. La possibilité, pour tout fonc-

tionnaire, de produire les titres qu'il croit avoir, vaudra

liste est tenue à la disposition des intéressés, et que, dans le délai d'un mois, des réclamations pourront être présentées, sur lesquelles le ministre statuera, dans les deux mois, après avis de la commission. Comme on le voit. ici, on n'exige pas l'avis conforme de la commission. Il en résulte que l'artiele 7 sert, tout bonnement, à établir un tableau de « repêchage », comme pour les promotions de palmes : autrement dit, ceux des magistrats qui ne sont pas Inscrits au tableau ont trois mois de grâce, pendant lesquels c'est à eux de se remuer pour s’y faire ajouter. Cela devient un rêve quand Île gouvernement change dans l'intervalle : alors, le tableau supplémentaire fait la consolation et la joie des amis et parents des nouveaux ministres, des amis et parents de leurs attachés de cabinet ! Voilà des garanties réelles, dirait le /?adical. Dispositions analoques pour l'adm. centr, de l'Intérieur (décr. 23 février 1907, art.15).

bien la possibilité de contester ceux da voisin ; l'obligation de faire connaitre les motifs des décisions, rendues contrairement aux demandes des intéressés, produira plus d'effet que linterdiction de modifier, sans l'avis conforme de la commission, un tableau discrétionnairement arrèlé; une recherche attentive et préalable de tous les éléments d'information, constituera une garantie autrement efficace, autrement correcte, qu'un appel, j'allais dire qu'un défi, à la contradiction d’un jugement désormais rendu.

Dans certains statuts, le pouvoir du ministre se renforce, en cas de mérites tout à fait exceptionnels : alors, d’office, en tout temps, et sans avoir à prendre l'avis de la commission, le ministre peut procéder à des inscriptions supplémentaires au tableau.

Pour les officiers, c'est le cas des faits de guerre (1) ou faits comparables. Alors, non seulement la procédure habituelle est supprimée, mais encore les conditions normales d'ancienneté sont suspendues (V. suprà, p. 657). Ainsi, les décrets du 22 mars 1898 (2), 3 mars 1899 (3), 4 Janvier 1900 (4) autorisent le ministre de la Guerre à inscrire au tableau les officiers qui se seraient signalés par des faits de guerre ou dans des missions importantes. Le décret du 18 août 1910 (5) donne au ministre de la Marine un pouvoir analogue. Cette disposition n'est pas inconnue dans les services civils : l’article ro du règlement du 29 octobre