Sophismes politiques, p

me demander si, quoi qu'en ait pu prétendre M. Faguet dans son Culte de l'incompétence, la société à base démocratique au sein de laquelle nous sommes ne pourrait pas trouver en elle-même un remède aux accès de goutte dont elle souffre. Bref, je chercherai non pas le mieux superlatif dans un milieu idéal, mais un mieux simplement relatif dans un milieu réel.

Si Je crois que, tel quel, notre système administratif peut être doté d'une bonne organisation de l'avancement, je ne me dissimule néanmoins pas que la perfection de cette organisation est liée, est subordonnée même, à de très sérieuses simplifications des cadres et de la procédure, et cela pour la bonne et simple raison qu'elle exigera de l'argent, beaucoup d'argent. Je ne parle pas seulement de ces pauvres petites suppressions de postes, effectuées de-ci de-là par des ministres de bonne volonté, expédients sur lesquels on me paraît fonder des espérances excessives (1) el qui réussissent généralement si peu ou si mal (2): je parle notamment de véritables simplifications d’organismes, réalisées par des suppressions de rouages devenus

1, Je fais allusion à des déclarationstelles que celle de M. Goujat (Ch. des Dép., 28 janvier 1910, Déb. parl., p. 403), escomptant la possibilité de réduire de 50 o/o le nombre des employés des ponts et chaussées pour améliorer leur avancement.

2. Voir, par exemple, comment ont réussi les tentatives de dimi: nution du nombre des perceptions de villes (loi de finances 1872, art. 18; loi du 25 juillet 1879; Rev. gén. d’adm., 1878, IL, p. 551; Ch. des Dép., 30 novembre 1909, Déb. parl., p. 3031); des bureaux d'enregistrement (décret du 17 juillet 1908 ; Ch. des Dép., 22 octobre 1908, Déb. parl., p. 1855, 27 novembre 1908, p. 2607, 22 décembre 1908, p. 3008, 3023 ; Sénat, 15 décembre 1908, p. 1165, 18 décembre 1908, p. 1250); des directions départementales de contributions indirectes (Ch. des Dép., 19 novembre 1909, Déb.

parl., p. 2791).

superflus, car je crois que notre organisation administrative pèche par l’exagération du nombre des degrés hiérarchiques, bien plus que par l’exagération du nombre des fonctionnaires de tel ou tel degré hiérarchique. Avec l’élévation incontestablement considérable du niveau intellectuel des fonctionnaires modernes, avec la multiplicité et la rapidité des moyens de communication dont nous disposons aujourd’hui, avec le développement continuel des organismesauxiliaires, conseils, comités, commissions, ilest certain que beaucoup de nos hiérarchies pourraient espacer leurs échelons. Au siècle des chevaux-vapeur, il est insensé de conserver, pour l’acheminement des affaires de la base au sommet, autant, sinon plus, de relais qu’au siècle des chevaux de poste. Supprimer quelques-uns de ces relais, voilà la vraie, l’utile réforme à entreprendre; garder les relais et vouloir se contenter d'économiser un peu sur le personnel de chacun d’eux, ce n’est pas aller vers un progrès bien appréciable, c’est procéder de conceptions réformatrices vraiment pauvres.

Je crois aussi qu'il serait sinon absolument indispensable, du moins très utile, de mettre un peu de méthode dans le fouillis des fonctions, destitres, des situations qui est, chez nous, le résultat le plus clair d’un siècle de fantaisie législative et réglementaire. Il nous faudrait un plan général des fonctions publiques, une classification des genres et des espèces : nous n’avons rien de tout cela. Le désordre est tel que l’ordre sera difficile à établir; mais ce

n'est pas impossible si l’on y met du temps et de la persévérance.

Il n'entre pas dans mes intentions de présenter un inventaire détaillé et complet de tous nos services publics, et de pointer, une à une, les conditions d'avancement de chacun d'eux. La besogne serait d’un intérêt juridique bien dou-

teux et d’une‘exécution bien fastidieuse ; sans compter que l’administration en use un peu, avec ceux qui entreprennent de l'étudier à fond, comme Pénélope en usait avec ses soupirants... J’envisagerai donc seulement des types, et, tout en renvoyant aux principaux congénères, j’éviterai d’encombrer mes explications d’une trop copieuse collection de dates et d'articles de lois ou de règlements.

En outre, je me propose de considérer le problème sous son aspect le plus général, c’est-à-dire de rechercher les principes qui constituent ou pourraient constituer le droit commun de la fonction publique ; je réserve donc, une fois pour toutes, les particularités spéciales à telle ou telle fonction et les dérogations qu’elles pourraient légitimer.

Une étude sur l'avancement appellerait peut-être un chapitre sur la rétrogradation, qui n’est qu’un avancement à reculons sil est permis de dire ainsi : mais la question de la rétrogradation s'isolerait bien difficilement de l’ensemble de la question disciplinaire, et il me paraît préférable de la laisser de côté, dans une étude qui ne portera passur le droit disciplinaire. D’ailleurs, les mesures d’avancement sont devenues si courantes, si normales pour notre personnel administratif, la mesure très grave de la rétrogradation est devenue si rare, que l'antithèse la plus intéressante, la plus pratique, de l’avancement, c’est, aujourd’hui, le simple retard d'un avancement attendu, bien plus que la perte d'un avancement obtenu.

Lé # #

Chemin faisant, je fournirai quelques indications de droit comparé. J’avais songé à les réunir toutes en un chapitre spécial; mais jy ai renoncé. C’est qu'on ne saurait entreprendre de comparer l’ensemble des pratiques des principaux pays, en matière d'avancement des fonctionnaires, sans placer ces pratiques dans leurs cadres respectifs, c'est-à-dire sans les rapprocher étroitement de l’'ensem-

ble des institutions politiques et même des mœurs publiques de chacun des milieux considérés (1); or, voilà précisément devant quoi j'ai reculé.

D'abord, pour un motif d'opportunité :j ai dit, précédemment, queje me proposais de prendre notre organisationadministrative avec les principes fondamentaux quisont les siens, et, dès lors, pourquoiirais-je soulever, du côté du droit comparé, soit la question de l'élection et de la hiérarchie avec l'organisation des démocraties américaine et helvétique, soit celles du se/f-government (2), du nombre et des traitements des fonctionnaires professionnels, avec l'organisation de l'Angleterre pratique et libérale ? Or ces traits expliquent et commandent la plupart des solutions qu'a reçues, dans les pays en cause, le problème de l’avancement.

Et puis, un motif de prudence. À moins d’allonger démesurément ma tâche, et surtout celle du lecteur, je devais borner à des vues très fragmentaires ou très résumées l’espèce d’album que j'aurais ainsi entrepris de constituer: or c'est là un danger qui m'a paru considérable. Dans lintéressante étude de M. Kammerer sur la Fonction publique en Allemagne, à ce chapitre spécial de droit comparé que je ne veux point faire et que M. Kammerer a fait, on lit, par exemple, ceci : « En France (il s’agit de l'admission dans la fonction publique), les études universitaires sont sanctionnées par des examens, après lesquels les jeunes

1. Tout en reconnaissant que partout, déjà, la condition des fonctionnaires préoccupait vivement de son temps les hommes d'Etat et les gouvernements, Vivien déclarait, dans ses Etudes administralives (p.45), que les autres pays «nous offrent peu d'exemples applicables à la nature de nos institutions et conformes au génie de la France ».

2. Voir, par exemple, les indications très curieuses que donne L. Lowell sur le recrutementet la situation des fonctionnaires locaux de l'Angleterre (Le gouvernement de l'Angleterre, I, 207).

INTRODUCTION En

gens accomplissent en général un stage d’un an dans l’administration où ils désirent entrer, stage suivi d'un concours, le plus souvent très difficile, qui ouvre l’accès de la carrière » (p. 361). Ces quelques lignes donnent évidemment une très haute idée de la simplicité et de la pureté des mœurs françaises ; entre nous, cependant, nous pouvons bien avouer que ce résumé ressemble à la vérité comme un rosier ressemble à un chêne, sur une vue microscopique. Ce sont des vues de ce genre que je tiens à éviter de placer sous les yeux du lecteur (r).

Pour ces diverses raisons, ce que J'aurai à retenir des lecons de l'étranger, il me paraît préférable de le produire au gré des circonstances, et de le produire d’ailleurs dans l'unique dessein d’épingler quelques notes très brèves sur l'étude de l'institution française, la seule que je veuille examiner dans son ensemble.

Enfin, aussi rigoureusement qu'il me sera possible, je m'abstiendrai de faire figurer, dans mon argumentation, des faits non officiellement publiés. Avec des affirmations, non démenties, de fonctionnaires ou de journalistes sérieux et dignes de foi, je pourrais constituer des manières de dossiers contre certains abus : je ne le ferai point. Mes citations proviendront d’autorités auxquelles je renverrai, et qui seront principalement soit le Journal Officrel, soit les recueils de jurisprudence. Mais, ayant ainsi restreint mes

1. Voir aussi comment M. Dupriez, professeur à l'Université de Louvain, explique l’organisation de l'avancement en France et notamment l’abus des cabinets ministériels : il y a des passages qui sont incompréhensibles, par exemple parce que l’auteur — et il en est bien excusable — confond le cabinet proprement dit avec le bureau du cabinet, c’est-à-dire des agents du ministre avec des fonctionnaires de l'Etat (Les ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amérique, t. W, p. 499).

sources d'approvisionnement, j'y puiserai à pleines mains, j'en userai sans timidité. Et si, d'aventure, quelqu'un s’offusquait de la liberté de mon langage, par avance je lui demande d'imiter celui de nos anciens rois qui accueillait en ces termes des remontrances un peu vives et hardies :

« NOUS aimons mieux parler à des francs qu à des serfs ».

CE QU'IL FAUT ENTENDRE PAR FONCTIONNAIRES DANS UNE ÉTUDE SUR L'AVANCEMENT

La fonction publique a cela de commun avec beaucoup de notions juridiques qu’elle soulève, pour commencer, une querelle de définition, et que cette querelle provient de ce que l’on cherche trop souvent une formule avec l’arrière-pensée de lui faire produire des conséquences préconçues.

Dans le droit positif français, il n'existe pas de définition générale du fonctionnaire ; les lois qui concernent des agents de services publics se préoccupent, non de définir la fonction publique, mais de déterminer, parmi les titulaires de la fonction, ceux à qui elles entendent appliquer leurs prévisions. C'est ainsi que les lois sur les pensions civiles, sur la presse et les lois pénales sont loin d’entendre de la même façon les termes par lesquels elles désignent des agents de l'administration publique {r). De même, les projets de lois sur le statut des fonctionnaires contiennent des délimitations de ce qui serait leur champ d’applicaüon, bien plus que des définitions de la fonction publique ou du fonctionnaire public.

C’est dans la doctrine qu'il faut aller chercher des définitions proprement dites. Là, on en trouve; on en trouve même plutôt trop.