Corps législatif, 14 février 1868, Mon., p

trent le contraire les paradoxes littéraires de M. Faguet. Non, l’arbitraire n’est pas d’essence démocratique, comme le prétend l’éminent académicien. Il est plus exact de dire, avec M. R. de la Grasserie, qu’il y a là, dans notre démocratie, un phénomène de survivance, survivance de cette forme de l’hérédité sociologique qu'était l’hérédité du pouvoir, survivance, dans les faits, d'un principe qui a disparu du droit. Et c’est précisément ce qui donne à l’arbitraire moderne un caractère plus choquant, ce fait d’être le résultat de la persistance de certaines institutions monarchiques dans un régime dont les ‘institutions sont démocratisées en apparence, ce fait qu'ilse présente comme le produit d'un accouplement monstrueux. En proclamant la République, nous avons répudié solennellement les principes fondamentaux des régimes antérieurs, mais, en pratiquant la République, nous avons conservé soigneusement certaines des conséquences que commandaient ces principes abolis. Voilà, croyons-nous, Ia vérité simple, l’analyse exacte qu'il convient de retenir. Et s’il en est ainsi, la situation a quelque chose de consolant, car le remède est tout indiqué : il suffit d'achever la démocratisation de notre organisme administratif, en mettant les pratiques d’accord avec les principes, en éliminant jusqu'aux dernières traces de pouvoir absolu dans un régime qui proclame n'être plus celui du pouvoir absolu.

C'est qu'en effet, sous l’ancien régime, l'arbitraire et ses dérivés étaient dans la logique même du système politique en vigueur. C'était une pièce nécessaire de la constitution monarchique de droit divin : investi par droit de naissance, le chef suprême du pays ne pouvait vraiment pas penser que le principe au nom duquel il régnait sur ses sujets devait être mauvais quand il l’appliquait à ceux qui commandaient sous ses ordres et en son nom. Et puis, il ne faut pas oublier que les fonctionnaires d'alors étaient les serviteurs de la Royauté et non les agents de la Nation:

dès lors, il était assez logique qu'ils dépendissent exclusivement de la grâce de leur Maître (1). De même, les employés des bureaux étaient les employés des hauts fonctionnaires qui dirigeaient ces bureaux ; on disait « les commis de M. Colbert, les commis de M. Fouquet », et M. Colbert et M. Fouquet pouvaient prendre pour commis leurs neveux, cousins et filleuls sans que personne y trouvât à redire,

Aussi, quand les Etats généraux, et notamment ceux de 1789, réclament des règles sur la nomination et sur l’avancement des fonctionnaires de la Monarchie (2), la question qu'ils posent est-elle bien plus grave que celle que posent de nos jours les réclamations, en apparence analogue, de l'opinion et du Parlement. Ils demandent la reconnaissance de principes nouveaux, ils tentent de modifier des conceptions jusqu'alors considérées comme partie intégrante du système politique : tandis qu'aujourd'hui, on demande simplement que les principes proclamés, admis, soient respectés, que les conceptions consacrées dans les textes soient triomphantes dans les faits. En un mot, combattre l’arbitraire, c'était, sous l’ancien régime, contrarier la logique des institutions politiques ; le combattre aujourd'hui, c'est vouloir rendre les institutions logiques avec elles-mêmes. Alors, c'était commencer la Révolution ; aujourd’hui, c’est l’achever.

Cependant, si l'arbitraire n'est pas d'essence démocratique, 1l est avéré que la démocratie ne pouvait le pratiquer sans lui donner une certaine diffusion. D'abord, la démocratie a été conduite à accroître, dans de vastes proportions, le nombre, c’est-à-dire l’offre, des places et, par

1. Cpr. Laboulaye, Rev. de lég. et de jur., 1843, XVII, D 021:

2. Sur les conditions d’aptitude des fonctionnaires dans l’ancienne monarchie, voir Rev. lustorique du droit français et étranger, 1806, p. 283.

conséquent, à étendre considérablement le champ de la faveur ; en même temps, alors que:l’ancienne monarchie vendait une grande partie de ses emplois, la démocratie, trouvant cela immoral, a préféré les donner tous ou à peu près ; et, de plus, l’évolution économique a libéré un certain nombre de travailleurs, qui sont venus augmenter l’armée des candidats à la fonction publique. De sorte que le favoritisme qui, autrefois, ne pouvait guère être qu’en quelques endroits, peut maintenant se rencontrer partout. Ensuite, grâce au suffrage universel, la démocratie a muluplié le nombre des protecteurs : autrefois, avoir des favoris était le privilège du monarque, des princes, des princesses, des courtisanes et des prélats ; aujourd’hui, tout le monde, plus ou moins, s'érige en protecteur d'autrui, depuis les ministres, députés, préfets, jusqu'aux derniers garçons de bureaux, gardes champêtres et conseillers municipaux, sans parler des comédiennes, des présidents et sous-présidents de comités ou d'associations. L'armée des protecteurs a peut-être perdu en qualité, mais elle s’est rattrapée, el au delà, sur la quantité. C’est d’ailleurs de cet excès de mal que le mieux naîtra, car l’excessive multiplication du nombre des marchands de protection et des solliciteurs de protection fait que, pour un protecteur qui l’emporteen faveur de son protégé, il y a une foule de protecteurs impuissants et de protégés déçus (1) lesquels, naturellement, partént aussitôt en guerre contre le favoritisme. Avoir trop d'amis, c’est bien souventse préparer beaucoup d’ennemis : le favoritisme en fait l’expérience de nos jours ; il mécontente tous ceux qu'il ne peut contenter, et il mourra d’avoir été trop aimé.

1. Îl y aurait même pis encore. Si j'en crois le mot rappelé par M. Pelletan (Ch. des Dép., 22 juin 1911, Déb. parl., p. 2504), quand on donne une place, si l’on fait neuf mécontents, on fait souvent

aussi un ingrat.

Déjà, il se porte beaucoup plus mal qu'on ne veut Île croire. En effet, les causes d’intensification de l'arbitraire dans une démocratie ne doivent pas être isolées de certaines causes qui ont puissamment agi en sens contraire. L'arbitraire du pouvoir subit aujourd'hui des entraves de plus en plus nombreuses : la plupart des fonctions publiques s’ouvrent par des portes autres que celle du choix de l’autorité, et, à l’intérieur d’un grand nombre d'entre elles, l'avancement est réglé de façon à réduire où à supprimer les possibilités d'abus ; et ces entravesse multiplient chaque jour, leurs mailles se resserrent peu à peu. C’est un fait qu'il convient de ne pas négliger, dans la critique. Fait d'autant moins négligeable qu'après tout c'est peut-être le meilleur argument à donner en faveur de la suppression de ce qui reste d'arbitraire, ainsi que nous le montrerons. Grâce à ces entraves, je crois que, malgré les bouillons de culture qu'il trouve en elle, l’arbitraire sévit relativement moins dans notre démocratie que dans les régimes antérieurs : de bonne foi, il me semble impossible de le contester (1).

Mais une démocratie ne doit pas seulement tenir à honneur de pratiquer l'arbitraire à une dose moins forte ; elle doit tenir à honneur de ne le pratiquer à aucun degré. Car

1. Cette constatation, jointe à celles que nous offrent des pays étrangers tels que l'Angleterre et les Etats-Unis, nous empêche d'adhérer au fatalisme de l’auteur anonyme des Fonctionnaires : « C’est là, dit-il, un phénomène naturel, regrettable mais nécessaire, car inhérent à la nature humaine... Dès lors. pourquoi ce ridicule de croire que des modifications apportées aux lois pourraient à cet égard transformer les esprits et la mentalité des hommes, toujours mêmes que nous sommes ? » (p- 82). J’en demande bien pardon à M. X..., mais il me semble qu'il faut fermer volontairement les yeux à l’évidence, pour ne pas voir combien nous ont évité d'actes de favoritisme toutes les lois et tous les règlements qui

ont, ces temps derniers, rétréci le domaine du pouvoir discrétionnaire.

l'arbitraire y est une douloureuse déception; on était en droit de penser qu'on ne se heurterait plus à lui, dans un régime organisé par les hommes qui en avaient souffert sous le second Empire ; on était fondé à croire que les Révolutions avaient définitivement et profondément enseveli, et sous quel linceul, l'hérédité et tous les privilèges dont la fonction publique était la proie. Voir renaitre tout cela, même sous une forme atténuée, ou s'imaginer, seulement, qu'on voit renaître tout cela, et, surtout, pouvoir se demander si, d'aventure, la démocratie ne serait pas en train de prendre goût à ces pratiques tant honnies en son nom, quelle désillusion funeste, quelle source dangereuse d'inquiétude et de découragement! C’est certainement ce que nos dirigeants finiront par comprendre tout à fait; ils finiront par comprendre qu'il y a une incompatibilité irréductible entre l’arbitraire et la démocratie, qu'à vouloir garder l’un chez l’autre, de grands malheurs seraient possibles; et, ce jour-là, ils achèveront l'œuvre déjà commencée.

Seulement, qu'ils se hâtent à le faire, pour l'honneur du régime et pour leur honneur à eux. Qu'ils ne laissent pas graver définitivement, sur les tables de l’histoire,ce reproche que redoutait M. Barthe (1) : « Tant qu'il a été dans l'opposition, le parti républicain n'a pas cessé de protester contre le favoritisme et l’arbitraire ; ilne faut pas, maintenant qu'il détient le pouvoir, qu’on puisse lui reprocher de pratiquer lui-même ce qu'il blâmait chez les gouvernements qui Font précédé, et de n'être l'ennemi des abus que lorsqu'ils sont commis par ses adversaires politiques ».

Il. — La poussée exercée par l’idée démocratique.

Nous sommes ainsi amenés vers ce que l’on peut considérer comme uneseconde cause des préoccupations actuelles

1, Rapport du 3 novembre 1887 : Voir suprä, p. 97.

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du Parlement, au sujet de la condition des fonctionnaires : cette cause, c'est le sentiment grandissant de ce qu'un gouvernement démocratique se doit à lui-même et doit à ses qouvernés.

D’instinct, le peuple français est conservateur : il subit encore l'influence de ses longues traditions monarchiques, il a des mœurs de classes, des goûts aristocratiques, 1l adore le panache, il est plein de faiblesses pour la hiérarchie et la centralisation. Mais l'expérience et la raison le poussent à lutter contre cet instinct : il préfère, à toute autre forme de gouvernement, la démocratie représentative ; il se façonne une mentalité de démocrate et veut que ses gouvernants fassent comme lui. Or, un gouvernement démocratique repose sur certains principes fondamentaux qui doivent se retrouver partout dans l’organisation politique : principe d’égalité, qui est contraire à l’idée de privilèges dans la collation des fonctions publiques; principe de justice, qui doit en bannir toute influence de l'arbitraire. C’est par la réalisation stricte de ces deux principes, dit M. Vacherot(r), «que la démocratie véritable se distingue de ces gouvernements bâtards qui en usurpent le nom ». Et tous les républicains du second Empire tenaient un langage analogue. Prévost- Paradol pensait « que le premier principe de l'égalité, dans les sociétés démocratiques, c’est que le mérite est le seul titre valable pour tous les emplois... » et que, seul, le despotisme fait, « du dévouement personnel et absolu au prince, la règle de l'admission et de l'avancement dans les fonctions publiques » (2). De Sainte-Pélagie, où il expiait ses menées républicaines, Eugène Pelletan écrivait, en 1862 : «il nesuffit pas au parti de la démocratie d’avoir pour lui la vérité ; il doit encore mettre de son côté l'avantage de la vertu » (3).