Revue bleue, 11 mars rg11, La réforme de six ministères

brûlantes, que je me borne à formuler. Mais je crois qu'il faudrait éviter, en l'espèce, de parler de représentation du personnel : ce que l’administration doit chercher, lorsqu'elle invite des membres du personnel à prendre place parmi ses conseils, ce sont des compétences spéciales et non des représentations d’intérêts ; ce que les agents choisis par leurs pairs doivent faire entendre au sein de ces conseils, ce sont des avis dictés par leur expérience ou leurs études et non des revendications présentées au nom d’une majorité. Laisser l'idée de représentation corporative s’implanter dans les organismes consultatifs, avec ou sans l’intermédiaire des associations, c’est mettre le doigt à portée

de l’engrenage syndicaliste.

Les associations de fonctionnaires ne s’en sont pas tenues aux modes d'action dont je viens de parler, et qui sont légaux ou considérés comme tels. Certaines d’entre elles ont eu recours à des méthodes de combat d’une nature plus violente : poussant jusqu’à ses extrêmes limites l’assimilation du travailleur étatique au travailleur privé, et l'usage, par celui-là, des voies ouvertes à celui-ci, elles ont entamé contre les gouvernants, mais, par delà les gouvernants, contre l'Etat lui-même, des hostilités de fait. Ce fut la volonté, nettement manifestée par quelques groupements, de s'affilier à la Confédération générale du Travail ; ce fut l'incident connu sous le nom de « Lettre ouverte à M. Clémenceau » (1); ce furent, surtout, les événements

1. Voir le texte dans le journal Le Temps, du 31 mars 1907; dans la Revue de l'ensetgnement primaire, du 28 septembre 1907; dans la Documentation politique et sociale, du 20 novembre (910. Voir l'exposé contradictoire des faits dans l’interpellation à laquelle ils ont donné lieu (Ch. des Dép., 7, 8, 10, 13 et 14 mai 1907). Voir aussi, dans l'exposé des motifs de la proposition Buisson (Ch. des Dép., 30 janvier 1908, Doc. parl., n° 1482, p. go), un curieux

L'ACTION DES FONCTIONNAIRES Mio

douloureux des grèves, ou tentatives de grève, des fonctionnaires, notamment des facteurs et des agents des postes (r).

Balzac a donc prophétisé, lorsqu'il a faitdire à son Rabourdin (Les Æmployés) : « Un jour, il y aura quelque solution de continuité dommageable, dans les bons rapports entre le gouvernement et les employés... ». À un moment donné, la mésintelligence du gouvernement et des fonctionnaires parvint à un degré tel, qu’elle emplit presque toute la politique intérieure de notre pays (2) et apparut même comme menaçante pour le parlementarisme (3).

Ces faits déplorables nous intéressent, tout d'abord parce qu'ils sont, dans l’histoire de ces derniers temps, comme la vengeance brutale du droit méconnu. La force appelle la force : si le gouvernement veut dominer les fonctionnaires par la force, au lieu de les régir par le droit, les fonctionnaires seront tentés de se défendre par le même moyen. Ils auront tort, ne serait-ce que parce que, finalement, la force restera toujours au gouvernement; mais, des convulsions de la crise, une leçon se dégage néanmoins, et, cette leçon, cest la démonstration qu’il existe des principes de droit s'imposant au pouvoir lui-même, comme il existe des lois de la physique s'imposant à l'ingénieur, à l'architecte, et à l’encontre desquelles on ne va pas impunément.

Ces faits nous intéressent aussi parce qu'ils ont engagé, plus ou moins directement. la question de l’avancement. Et voici comment.

D'abord, d'une façon générale, ils ont soulevé le pro-

résumé des poursuites disciplinaires exercées contre les agents signataires. Voir enfin, G. Cahen, Les fonctionnaires, p. 140.

1. Voir Les fonctionnaires, G. Cahen, p. 113 et suiv. ; Æevue socialiste, mai 1909, E. Fournière.

2. Ch. des Dép , interpellation sur la politique générale du cabinet Clemenceau, 18 et 25 Juin, 9, 10, 12, 13 et 15 Juillet 1909.

3. Voir Ch. des Dép., 26 mars 1909, M. Charles Benoist, Déb. parl., p.869.

blèmé des dévoirs du fonctionnaire : à raison de ses devoirs, le fonctionnaire peut-il se syndiquer ? les syndicats de foncuonnaires peuvent-ils s'unir aux syndicats ouvriers ? le fonctionnaire peut-il afficher, sur les murs d’une cité, ce qu'il pensé des actes de ses supérieurs ? le fonctionnaire peut-il faire grève ? Il fallait répondre à ces questions;: d'une matière décisive. Or, aux temps où nous sommes, à aucun homme, fût-il fonctionnaire, on ne peut parler de ses devoirs sans parler aussi de ses droits, et inversement. Le droitet le devoir ne se dissocient pas : l'un détermine et justifie l'autre. « Le devoir sans le droit, disait très justement Lamennais, c'est l'esclavage ; le droit sans le devoir, c’est Panaärchie ». La commission de la Chambre des députés, saisie du projet de loi sur les associations de fonctionnaires, avait fait preuve de clairvoyance en proposant d'ajouter, à la définition des fonctionnaires atteints par la loi projetée, cette importante réserve : «.., el qui auront réçu, à l'avenir, la garantie d'un statut légal pour ce qui concerne notamment le recrutement, l'avancement et le régime disciplinaire », La commission avait senti qu’on tenterait vainement de faire une chose sans l'autre ; qu'il fallait songer à établir une déclaration équilibrée des droits et des devoirs du fonctionnaire, ou qu'on n’établirait rien du tout. À l'heure actuelle, rien n’est encore élaboré, il est vraiiil se passera peut-être du temps avant qu’on aboutisse, je l’admets. Mais, ce qui ne me paraît faire aucun doute, c’est qu'on ne règlera séparément, pour les fonctionnaires, ni la question syndicale, ni celle des coalitions, ni celle des libertés politiques, ni celle des garantiés contre l'arbitraire ; que tout devra se liquider par un travail d’en< semble, dans lequel les compensations légitimes apparaitront au voisinage immédiat des restrictions nécessaires, dont elles sont la contre-partie indispensable et inséparable. Voilà pourquoi je dis qu’en posant au législateur ces questions irritantes des devoirs du fonctionnaite, c’est

encore le problème de l'avancement que les associations ont rappelé à son attention.

Ensuite, d’une manière plus spéciale, certains de ces incidents étaient directement provoqués par des réclamauons relatives à l'avancement : telest, en particulier, le cas de la première grève des agents des postes de 1909 (1). Oh, sans doute, ces mouvements passent généralement pour avoir échoué*! mais il faut y regarder de plus près, avant de le crier trop haut. Pour la grève de 1909, précisément, M. Tardieu (conclusions Winckel) pense tout à fait le contraire : « En somme, dit-il, les grévistes se trouvaient avoir satisfaction sur la plupart des points. Le gouvernement avait déclaré que la circulaire sur le tiercement était abrogée; il avait promis que les feuilles signalétiques des agents dont les notes avaient été abaissées seraient refaites et rectifiées. Enfin, le président du Conseil avait renouvelé la promesse, faite aux délégués des grévistes, qu'il n'y aurait pas de révocations, que tout le monde rentrerait». Et quand même ? Peut-on jamais dire d’un mouvement révolutionnaire qu'il a échoué tout à fait ? Alors qu'il aboutirait à la perte de tous ceux qui ÿ ont participé, est-ce qu'un tel mouvement ne laisse pas toujours derrière lui, même jusque dans l'esprit du triomphateur, des impres-

1. Ch. des Dép., interpell. des 19-22-26 mars 1909 et notamment déclarations du sous-secrétaire d'Etat aux Postes, Déb. parl., p. 762 : concl. de M. Tardieu, comm. du gouv., Cons. Et., 4 août 1909, aff. Winkel et Rosier, S. 1909, 3, 145; D. r9r1, 8, 16, Rec., p. 826. Au sujet de cette grève, voir /evue du droit public, 1909, p. 287 et 494, L. Rolland et G. Jèze ; Pages libres, 3 avril 1909; Les fonctionnaires, X..., p.49; Les fonctionnaires, leur action corporative, G. Gahen, p. 156 et suiv.; ét, d’une façon générale, les revues et journaux de l’époque , qui y ont consacré de nombreuses discussions. Sur les grèves dans les arsenaux de fa marine, voir thèse Ribeyrol, p. 426. Sur les grèves de fonctionnaires à l'étranger, voir M. Leroy, Syndicats et services publics, p. 302. Sur l’association et la grève, v. Rolland, Congrès de Bruxelles, G; R. HI,5, 4.

sions profondes et souvent salutaires ? La grève n'échappe pas à cette loi. Si les grévistes en pâtissent toujours,la masse en profite souvent, tôt ou tard. La grève des agents de chemins de fer a jeté sur le pavé quelques centaines d'agents, mais elle a été suivie d'un effort immédiat des compagnies en faveur de leur personnel.

Les grèves de fonctionnaires ont eu des conséquences analogues. Les dirigeants et l'opinion en ont'été profondément émus. Le premier mouvement fut un mouvement d'irritalion, de répression; mais la réflexion a suivi de près. Après avoir frappé, on s’est dit: cela ne suffit pas, il faudrait faire autre chose. Mais quoi ? Oh, d'abord, prohiber la grève. Oui, mais ensuite ? Ensuite, on finit par là où on aurait dû commencer ; on finit par se demander si le plus sûr ne serail pas encore d'assurer aux fonctionnaires une condition telle qu’ils ne soient plus tentés de recourir à la grève où qu'ils ne puissent plus compter,s'ils y recouraient, sur l'appui de l'opinion (1). On parla, alors, de voter tout de suite le statut des fonctionnaires ; et puis, le temps a passé, les souvenirs se sonteffacés, et on attend la prochaine aventure pour avoir une occasion de manifester à nouveau, après coup, ses bonnes dispositions.

Ainsi, par l’action des fonctionnaires et de leurs groupements, le problème de l’avancement est posé hautement, inéluctablement. Si le législateur est sollicité d'intervenir pour le résoudre, ce n'est plus seulement, comme sous la monarchie de Juillet ou sous le second Empire, en vertu de considérations théoriques; c’est sous la pression d’un besoin général, joint à l’impérieuse volonté d’un million d'intéressés. C'est la nécessité, trop longtemps refoulée, qui

1. CF. M. Jaurès, L'Humanité, 23 avril 1909 ; M. Le Provost de Launay, Sénat, 15 juin 1909, Déb. parl., p. 443.

veut une issue, et qui l'aura d'une: manière ou d’une autre.

Entre le gouvernement et les fonctionnaires, la lutte reste engagée. Mais comme elle se passe sur le dos de l'Etat, entre deux serviteurs de l'Etat, c’est à l'Etat d’intervenir, sans attendre que l’un des combattants dépose les armes. Sinon, c'est l'Etat qui pâtira. Il appartient donc aux représentants de la Nation de s'adresser au gouvernement et aux fonctionnaires, et de leur dire, en bonne et due forme, quelque chose comme ceci : « Vous allez me faire le plaisir, les uns et les autres, d’entrer dans la légalité quant à vos rapports réciproques ; je vais vous donner,-aux uns comme aux autres, les moyens nécessaires à cette fin ; et le premier qui s’écartera ensuite du chemin à lui tracé, Je l’exécute impitoyablement ».

Mais, pour cela, il faudra d’abord s’habituer à cette idée, sur laquelle je devrai revenir, que le gouvernement ce n’est pas l'Etat, et que les fonctionnaires existent non dans l’intérêt du gouvernement, mais, tout comme le gouvernement lui-même, dans l'intérêt de l’Etat : habitude qui sera longue à prendre, dans un pays où chacun est convaincu, malgré et contre le percepteur, que c’est le gouvernement qui paie les fonctionnaires (r).-Il faudra, ensuite, ne pas essayer de ruser, en créant les instruments de droit qui doivent remplacer les armes meurtrières ; il ne faudra pas fabriquer de la contrefaçon de droit, du semblant de droit, du placage de droit sur un fond d’arbitraire ; il faudra faire du plein, du solide, quelque chose de franc et d’honnête. Au législateur d'y veiller scrupuleusement.

1. Et où des fonctionnaires, qui sont les commissaires de la République, tout comme les procureurs du ministère public, portent encore le titre, inexact en droit et en fait, de commissaires du gouvernement. Cf. René Worms, ÆRev. gén. d’ad., 1907, I, P- 7:

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S'il ne le fait pas, de nouveaux événements se chargeront de lui démontrer, à nos dépens hélas, qu’à l'agitation des fonctionnaires comme à beaucoup d’autres écarts humains, «le remède n’est ni dans la menace ni dans la persécution... ; que, dans le monde des fonctionnaires comme dans celui du travail, si l’on veut éviter certains dangers, tl faut armer les gens raisonnables contre les exces-

sifs, en faisant aux premuers pleine et entière justice... » (1).

Si la question de l’avancement des fonctionnaires a pris une des premières places dans l'actualité politique et scientifique, je crois qu'il convient d’en rendre grâce encore au vigoureux concours de la jurisprudence du Conseil d'Etat.

Non contents de pratiquer l'arbitraire légal, contre lequel la justice juridique ne peut rien, encore que la justice équitable et démocratique le condamne, nos ministres ont eu la fâcheuse imprudence de commettre de l'arbitraire illégal, c'est-à-dire — eux, les agents sauprêmes d'exécution de la loi — de violer effrontément, dans leurs actes de nominations ou de promotions, les règles écrites, par le législateur ou par eux-mêmes, en faveur de certaines catégories de fonctionnaires. Ce n’était pas très moral, et c'était très maladroit.

Voici, en effet, que le Conseil d'Etat, saisi des réclamations des intéressés, s’est mis à les accueillir. Ouvrant de plus en plus largement les portes de son prétoire à tous ceux qui se plaignent d'un abus de pouvoir de l'Exécutif, le Tribunal administratif suprême n'a pas cru devoir, malgré certaines hésitations dans les débuts, laisser éternellement

1. M. Aristide Briand, ministre de l'Instruction publique, Sénat, 17 avril 1906, Déb. parl., p. 408.

sans aucune sanction les textes législatifs ou réglementaires relatifs aux nominations ou aux promotions du personnel des administrations publiques et sans aucune protection les fonctionnaires victimes d'une atteinte portée à ces textes.

Son œuvre bienfaisante, que M. le commissaire du gouvernement Tardieu pouvait rappeler avec une légitime fierté dans ses conclusions sur le pourvoi des postiers Winkel et Rosier (1), s’est échafaudée pièce à pièce, lentement mais sûrement. Nous l’examinerons en détail, le moment venu ; nous verrons alors comment, par quelle compréhension à la fois sage et nette du progrès social et du progrès juridique, le Conseil d'Etat « fait reculer partout l'antique préjugé d’après lequel les fonctionnaires seraient sous la main de la puissance publique au point de ne pouvoir discuter la légalité de ses actes ni faire valoir contre elle des droits » (2).

Par là, le Conseil d'Etat a fait bien plus que de réparer ou d'empêcher quelques illégalités : 1l a donné, à tous ceux qui éprouvent le désir sincère de voir régner l’ordre et la paix dans la fonction publique, un précieux et encourageant réconfort. Il a apporté sa contribution au mouvement qui, dans tous les rapports sociaux, tend à substituer les voies de droit aux voies de fait, En faisant rendre, aux maigres outils dont il dispose pour travailler sur la matière de l'avancement, le maximum de garanties qu'il soit possible d’en tirer, il poursuit, avec sérénité et précision, la démonstration des avantages qu'il y aurait à élaborer, et à remettre entre ses mains, une réglementation complète. Sauf dans les milieux gouvernementaux, sauf surtout dans les cabinets ministériels, il accroît ainsi partout le désir de

10 Et. 1 aouûtt1000 21000, 0,140, D:.1011, 3;*10,</ec,, p. 826.

2. Note de M. Hauriou dans Sirey, 1904, 3, 121, sous les arrêts Le Berre, 29 mai 1903, Villenave, 11 décembre 1903 et Nivaggioni, 1er juillet 1904.

cette réglementation. Le jour où elle se fera, on pourra dire que, grâce à sa haute indépendance, le Conseil d'Etat en aura été l’un des meilleurs artisans.

Ses arrêts sur la question auront d’ailleurs eu pour résultat pratique immédiat de prévenir beaucoup d'actes d'arbi: traire illégal. D'une part, en effet, les ministres devaient être incités à ne plus recourir à des mesures qui risquaient de tomber en annulation. D'autre part, et surtout, 1ls devaient redouter la divulgation que les décisions du Conseil d'Etat ne manquent pas d'opérer : violer la loi pour favoriser ses amis où ses proches, soit; mais risquer que tout le monde le sache, c’est beaucoup plus sérieux. Mieux vaut chercher d'autres moyens de faire plaisir à son entourage.

De fait, cette jurisprudence du Conseil d'Etat eut, dans opinion, un retentissement auquel n’est point accoutumée la voix de ce tribunal. Telles décisions d’annulation trouvèrent, dans la grande presse, une publicité comparable à celle qui est habituellement réservée aux mésaventures judiciaires des comédiennes ou aux exploits criminels des rôdeurs. Quoique blasée, l'opinion publique fut stupéfaite : elle se doutait vaguement de tout ce qui pouvait se passer ; mais jamais elle n’avait eu sous les yeux de preuves aussi précises et aussi autorisées. Nous allons prélever quelques échantillons sur ces arrêts de chronique judiciaire, afin de donner une idée exacte des abus auxquels ils s'opposent.

Le # #

Voici d'abord un quatuor d’arrêts rendus, le re" juin 1906, à la requête de M. Alcindor, rédacteur à l'administration centrale de l’Intérieur, et de vingt-quatre de ses collègues : véritable massacre, froidement accompli par le Conseil d'Etat, de mesures favorisant illégalement ce que l’on pour-

rait appeler les dauphins de la République (1).

1. Rec., p.515, S. 1908, 8, 138, D. 1908, 3, 2; Rev. du dr. publ., 1906, p. 488, J. G. |

Par ces décisions, le Conseil d'Etat annule, premièrement, un arrêté ministériel du 21 janvier 1905 nommant un sieur Landrut à l'emploi de rédacteur au ministère de l’Intérieur. Pour pouvoir obtenir cet emploi, un décret du 15 juillet 1897 décide qu'il faut ou bien avoir subi un concours spécial, — ou bien avoir rempli certaines fonctions déterminées, soit dans les services extérieurs du ministère, soit dans une autre aaministration publique. Le sieur Landrut ne satisfaisait ni à la première condition ni à la seconde. Sans doute, le ministre de l'Intérieur faisait observer, à l'encontre du pourvoi, que, de 1898 à 1903, ce rédacteur contesté avait exercé les fonctions (sic) d’attaché au cabinet d’un préfet, puis de secrétaire particulier d’un préfet, et qu à ce double titre il rentrait parnu les fonctionnatres des services extérieurs du ministère ; sans même daigner discuter pareilles prétentions, le Conseil d'Etat s’est borné à constater qu’au moment de sa nomination au grade de rédacteur, le sieur Landrut — alors attaché au cabinet du ministre de l'Intérieur — « n’exerçait aucune fonction soit dans les services extérieurs du ministère, soit dans une autre administration publique », et, dès lors, n’était pas pas apte à obtenir un emploi de rédacteur sans avoir subi le concours.

Le Conseil annule, secondement, un arrêté ministériel du 11 avril 1904, nommant un sieur Trouillot — simple homonyme du ministre dumême nom, sans doute — rédacteur de troisième classe au ministère de l'Intérieur, et un second arrêté, du 1 mars 1905, autorisant ledit rédacteur à permuter avec un sieur Guindey, sous-préfet de Pontl’Evêque. Grâce auxcomplaisances des règlements, le sieur Trouillot, qui était vaguement fonctionnaire à l'Office colonial au moment de sa nomination au grade de rédacteur, pouvait bien prétendre à un emploi de rédacteur sans avoir à subir l’humiliante épreuve du concours; mais, une malencontreuse disposition du décret de 1897 (art. 11) vou-

lait qu'en pareil cas les directeurs fussent appelés à donner, sur sa candidature, leur avis préalable, et ma foi, comme il s'agissait d’un... homonyme de ministre, on avait jugé superflu de prendre cet avis. Impitoyable gardien de la légalité, le Conseil d'Etat déclare que la nomination ainsi faite est irrégulière, et l’annule; cela fait, il ajoute que Île « sieur Trouillot n'étant légalement titulaire d’aucun emploi de rédacteur, au jour de sa permutation », n'avait pu troquer un emploi de ce genre contre une sous-préfecture, et que, par conséquent, la permutation qu'il avait effectuée était entachée d'irrégularité en tant du moins qu'elle faisait entrer le sieur Guindey dans les cadres de administration centrale. Morale et légalité : tandis que Trouillot restait sous-préfet de Pont-l'Evèque, Guindey n'était plus rien du tout (1).

Le Conseil annule, troisièmement, un arrêté ministériel du 12 février 1898, nommant un sieur Lacroisade rédacteur au ministère de l'Intérieur et, en feu de file, des arrêtés des 23 mars 1900, l’élevant à la troisième classe de son grade, 6 janvier 1902, l'élevant à la deuxième classe, et 0 octobre 1903, l’élevant au grade de sous-chef de bureau. Pourquoi donc le Conseil d'Etat démolit-1l ainsi, comme un château de cartes, une carrière commencée avec une rapidité aussi vertigineuse ? C’est que le sieur Lacroisade avait trouvé le moyen d’entrer dans le cadre des rédacteurs — où 1] s'était si vite signalé, au moins par la vitesse de ses avancements — au mépris tout à la fois de ces fâcheuses conditions d'aptitude, que nous venons de voir désobliger l'attaché Landrut, et de ces encombrantes conditions de forme, que nous venons de voir démolir l'équation Trouillot-Guindey.

1. Voir, dans l’ouvrage de M. Busquet, les avancements accordés, dans les finances ceux-ci, à un autre... homonyme du ministre Trouillot, Les fonctionnaires et la lutte pour le droit, p. 143.

Le Conseil annule, en quatrième lieu, un arrêté ministériel du 16 décembre 1904, nommant un sieur Chapuis rédacteur de première classe au ministère de l'Intérieur, un second arrêté, en date du 25 du même mois et de la même année, transformant le rédacteur Chapuis en inspecteur de première classe de l'assistance publique, et un troisième arrêté, en date du 20 janvier 1905 (ce n’est plus le même mois ni la même année, grâce au calendrier, mais c’est encore moins de trente jours après), ramenant l'inspecteur Chapuis à l'administration centrale du ministère de l'Intérieur avec le titre de sous-chef de bureau de troisième classe. Qu'y avait-il donc d'irrégulier, dans ces nominations et promotions successives du sieur Chapuis ? Presque rien. En effet, le Conseil d'Etat s’est borné à y découvrir les vétilles que voici : d’une part, Chapuis, simple employé à Padministration des (abacs, ne remplissait pas une de ces. fonctions qui dispensent du concours d'admission à l'emploi de rédacteur, — l’eût-il remplie, que sa nomination au grade de rédacteur n'en eût pas moins été irrégulière, comme n'ayant pas été précédée de l’avis du Conseil des directeurs, — eût-elle été précédée de cet avis, qu'elle n’en résistait pas davantage à la censure, parce qu'elle excédait la proportion dans laquelle le règlement tolère des nominations de rédacteurs non issus du concours (1); d'autre part, Chapuis, même supposé légalement investi d’un emploi de rédacteur, ne pouvait, au bout de neuf jours de service en cette qualité, être nommé inspecteur des enfants assistés, attendu que, pour cela, un rédacteur doit avoir huit ans de services, — un jour pour Chapuis eût-il pu équivaloir à uné année pour vous et moi, que Chapuis ne pouvait pas être nommé d'emblée inspecteur de première classe, attendu que le règlement exige le début par la quatrième classe (2);