LOI DU 28 JUIN

Les documents résumés par M. Lorain avaient été recueillis à la fin de 1833, à une époque où la loi du 28 juin était déjà faite. L'effet de cette loi ne put se faire sentir que dans les années suivantes : c'était donc le bilan de la Restauration que M. Lorain établissait ; encore faut-il se souvenir que la Révolution de Juillet • avait amélioré rapidement le budget de l'instruction primaire. Porté par M. de Guernon-Ranville à 100,000 francs pour 1829 et à 300,000 francs pour 1830, il fut de 700,000 francs en 1831, de 1 million en 1832 et de 1,500,000 francs en 1833. A l'époque de l'inspection, 2 ou 3 millions avaient donc été employés depuis la chute de la Restauration à l'amélioration de l'instruction primaire*

La loi du 28 juin ne fit pas tout ce qu'il y avait à faire; mais elle fit beaucoup immédiatement, et ce qu'elle ne fit pas, elle le rendit possible. Elle demeure la plus grande date de l'histoire de l'instruction primaire en France depuis le décret hardi mais stérile de la Convention.

Nous examinerons successivement la condition faite par cette loi aux communes, aux instituteurs et aux élèves.

Pour ce qui concerne les communes, elle part du principe constamment proclamé depuis la Révolution de 1789, que les communes sont obligées de pourvoir aux nécessités de l'instruction primaire.

Elle détermine cette obligation, comme les lois et ordonnances antérieures, par les trois prescriptions suivantes : fonder une école, fournir un local, assurer un traitement.

Elle adopte le sage principe de l'ordonnance de M. de Guernon-Ranville, qui appelait d'abord la commune à faire toutes les dépenses nécessaires, le département, en cas d'impuissance de la commune, et l'État, en cas d'impuissance du département.

Elle est très-supérieure sur ce point à tout ce qui a été fait avant elle, en ce qu'elle donne à ses prescriptions : 1° de la précision ; 2° une sanction.

En effet, elle établit qu'il sera fourni à tout instituteur communal un local convenablement disposé pour lui servir d'habitatioix et pour recevoir les

élèves; un traitement, dont elle fixe le minimum4. Elle dispose en outre que les rétributions des élèves payants seront réglées par le conseil municipal et recouvrées sans frais mensuellement par le percepteur de la commune *. Enfin elle pourvoit aux nécessités du recrutement des instituteurs en imposant à chaque département l'obligation d'entretenir une école normale 8.

Les dépenses de l'école communale doivent être prises sur les revenus ordinaires de la commune ; à défaut, sur le produit d'une imposition spéciale qui ne peut excéder trois centimes additionnels au principal des contributions /oncière, personnelle et mobilière. Si le produit des trois centimes est insuffisant et exige l'intervention des conseils généraux, iïs y pourvoient au moyen des fonds départementaux ; à défaut, par une imposition spéciale qui ne peut excéder deux centimes additionnels au principal des trois contributions foncière, personnelle et mobilière. Enfin, pour que l'Etat puisse dans tous les cas assurer le service, on lui donne , comme arme contre la négligence des départements et des communes, le droit d'établir les impositions spéciales par ordonnances, et, comme ressource contre leur pauvreté, une allocation annuelle, portée au budget des dépenses ordinaires, et qui doit être au

* Loi du 28 juin 1833, art. 12.

9 Loi du 28 juin 1833, art. 14, g 1 et t.

• Loi du 28 juin 1833, art. 11.

moins égale aux besoins/ constatés de l'exercice f.

La loi du 28 juin modifie en beaucoup de façons la situation des instituteurs. '

Premièrement, elle établit la liberté de renseignement primaire. Elle laisse, à la vérité, subsister la triple obligation d'obtenir un brevet, de fournir un certificat de moralité * et de subir l'inspection des autorités constituées. Mais le brevet n'est qu'un signe de capacité, obtenu après examen, et par conséquent sans partialité administrative ni faveur arbitraire8; le certificat de bonnes vie et mœurs a pour but d'écarter de l'enseignement les repris de justice et les anciens maîtres dont l'incbnduite a été judiciairement constatée; enfin la surveillance est limitée au respect des lois générales et à l'observation des règlements hygiéniques. Aucune autorisation spéciale, soit du ministre, soit de l'autorité municipale, n'est désormais nécessaire ; il suffit d'avoir fait preuve de cajacité devant un jury spécial pour avoir le droit d'enseigner où l'on veut, et de choisir ses auteurs, ses règlements et ses méthodes.

Est-ce là la liberté? On l'a contesté avec d'autant plus d'énergie que la nouvelle loi, abrogeant les anciennes, rendait l'examen nécessaire pour tous les instituteurs, et ne permettait plus de le rempla-

1 Loi du 28 juin 1833, art. 13.

* Loi du 28 juin 1833, art. 4.

• Loi du 28 juin 1833, art. 2S.

cer par une simple lettre d'obédience. On se plaignait aussi de l'inspection, même restreinte, parce ' que l'Église n'aime pas à subir l'autorité des laïques dans les établissements qui dépendent d'elle. Il va de soi que la suppression des lettres d'obédience était un accroissement et non une. restriction de la liberté, parce que toute liberté doit être commune pour ne pas dégénérer en privilège. Malgré cela, la thèse générale, que la nécessité d'un examen, même public, même devant un jury bien composé, et l'existence d'une inspection spéciale, même restreinte à l'observation des lois générales et à l'hygiène, sont contraires à la liberté, peut être soutenue. La formalité du certificat de bonnes vie et mœurs était pour le moins une exigence exagérée, et qui pouvait donner lieu à des abus. Elle a été supprimée par le projet de M. Carnot en 1848 et n'a pas été rétablie. Il n'en reste pas moins vrai que la loi du 28 juin, en supprimant d'une manière absolue l'autorisation préalable, constituait la liberté de l'enseignement primaire. C'est un fait nouveau et considérable. Les législations précédentes avaient donné le droit d'accorder et de retirer l'autorisation tantôt au ministre et aux autorités scolaires, tantôt à l'évêque diocésain ; mais, à partir de 1833, tout gradué put ouvrir une école; aucun instituteur privé ne put être interdit, si ce n'est par jugement du tribunal. Il faut avouer de bonne grâce que cette liberté ne ressemble guère à celle de 181$.

LÉGISLATION DE i/lNSTRUCTION PRIMAIRE fï

Les autorités scolaires , chargées de l'inspection et, dans une certaine mesure, de la direction de* écoles, reçurent une organisation nouvelle, qui donnait plus de garanties aux instituteurs et une impulsion plus efficace à l'enseignement.

L'ordonnance de 1816 avait créé un comité cantonal et des surveillants spéciaux pour chaque commune. Ces deux autorités subsistèrent, sous des noms et avec des attributions diverses, jusqu'à la loi de 1833, qui elle-même adopta une division analogue. Il y eut dans chaque commune, au lieu des surveillants spéciaux qui n'étaient autres que le curé et le maire, un comité local présidé par le maire et comprenant, outre le curé, un ou plusieurs membres désignés par le comité d'arrondissement. Ce dernier comité devint l'àme de l'instruction primaire. La loi le composa avec beaucoup de soin et d'impartialité. Elle le fit présider par le préfet ou le sous-préfet. Elle y appela, outre le maire du chef-lieu, un juge de paix, un ministre de chacun des cultes reconnus par la loi, un membre de l'enseignement secondaire, un membre de l'enseignement primaire, trois membres du conseil d'arrondissement désignés par leurs collègues, et les membres du conseil général ayant leur résidence réelle dans l'arrondissement. Beaucoup des anciens comités n'avaient pas pris l'institution au sérieux; on en citait même qui ne s'étaient pas réunis une seule fois dans l'espace d'un an. Il y eut désormais une

séance réglementaire tous les mois, sans préjudice des convocations extraordinaires1. Indépendamment des comités locaux, dont tous les rapports durent lui être transmis, le comité d'arrondissement eut le droit de faire inspecter directement les écoles par dea délégués pris dans son sein et hors de son sein a. Ces inspections furent d'autant plus sérieuses, que la loi attribuait au comité les pouvoirs disciplinaires lss plus étendus, et l'investissait même à l'égard des instituteurs publics du droit de révocation, sauf recours devant le ministre de l'instruction publique en conseil royal 3. Au reste, le droit de révocation, ainsi exercé par une autorité compétente et considérable, après débat contradictoire et avec recours au conseil royal, constituait pour l'instituteur une garantie refusée en France à la plupart des fonctionnaires publics. Le bienfait était d'autant plus grand que, sous la législation précédente, l'interdiction avait pu être prononcée, même contre les instituteurs libres, tantôt par le recteur, tantôt par l'évêque, sans forme de procès ni appel. Cette stabilité accordée à l'instituteur communal ne contribua pas peu à donner de la dignité à ses fonctions.

La nomination à ces fonctions, rendues presque inamovibles, fut entourée de formalités nombreuses.

1 Loi du 28 juin 1833, art. 20.

* Loi du 28 juin 1833, art. 22.

• Loi du 28 juin 1833, art. 23.

Le conseil communal présenta ses candidats au comité d'arrondissement, après avoir préalablement pris l'avis du comité local4. Le comité d'arrondissement dut faire son choix sur cette liste; ce choix était définitif. L'institution conférée ensuite par le ministre n'était qu'une formalité destinée à augmenter l'importance du maître et à donner à l'autorité supérieure le temps et les moyens d'éclairer au besoin le conseil d'arrondissement. On ne peut nier que cette combinaison, qui conciliait les droits de la commune avec les intérêts de l'enseignement, avait l'inconvénient capital de rendre l'avancement difficile. Un maître exercé n'avait d'autre ressource, pour obtenir une école plus avantageuse, que de se présenter comme candidat devant un conseil municipal qui ne le connaissait pas et qui pouvait lai préférer un habitant de la commune ou un élève sortant de l'école normale. Cette conséquence de la loi fut très-remarquée, et elle est grave. Sans doute il ne faut pas désirer d'avoir des fonctionnaires nomades, et cela serait surtout profondément regrettable dans l'enseignement ; mais il ne faut pas non plus se priver du ressort de l'émulation et enchaîner un homme à sa place, et à une mauvaise place, pour toute sa vie. On chercha plus tard et on trouva quelques palliatifs. La création d'un corps d'inspecteurs pour l'instruction

• Loi dtt 38 juin 1833, art ai.

primaire 4 donna au ministre le moyen de récompenser les instituteurs intelligents et dévoués, en leur ouvrant la carrière administrative. Les conférences établies entre les instituteurs d'un même canton, et les récompenses qui en furent la suite permirent au talent de se manifester, quoique dans une sphère restreinte et modeste 2. Enfin la loi même de 1833 permettait quelques espérances d'avancement en créant les écoles normales et les écoles primaires supérieures. Les places, dans les écoles normales, étaient à la disposition du recteur. On suivait, pour la nomination aux places d'instituteurs dans les écoles primaires supérieures, les mêmes règles que pour les écoles ordinaires ; mais il était naturel de penser que, pour ces fonctions plus élevées et plus difficiles, les comités locaux et les conseils municipaux tiendraient compte des services rendus et des preuves faites dans les écoles d'un ordre inférieur. Lorsqu'il fut constaté que l'institution des écoles primaires supérieures avait rencontré dans la pratique des oW stacles sérieux, on prit la résolution, en 1841, de les annexer aux collèges communaux. Cette mesure fut immédiatement mise en pratique dans soixante-quinze collèges communaux et cinq collé-

1 Ordonnance du 26 février 1835.

1 Arrêté du 10 février 1837. Un premier essai avait été tenté sont l'administration de M. de Vatimesnil. Voir l'instruction ministérielle du 31 janvier 1829.

LÉGISLATION DK i/lNSTRUCTION PRIMAIRE 81

ges royaux *. Les instituteurs, placés sous l'autorité du principal, furent nommés directement par le ministre.

La création des écoles primaires supérieures, malgré les difficultés qu'elle rencontra dans l'application, doit être considérée comme un fait trèsimportant, soit au point de vue politique, soit au point de vue de la pédagogie a. L'ancien régime, comme nous l'avons vu, pensait surtout aux collèges et aux universités, parce qu'il acceptait l'éternelle subordination des classes populaires; la révolution prenait le système inverse, en se préoccupant avant tout de la démocratie, c'est-à-dire du gouvernement par la majorité ; elle eut l'honneur de considérer la diffusion des connaissances les plus élémentaires comme étant le premier devoir et le premier intérêt de l'État, et commit la faute de négliger l'enseignement supérieur, ou même, à certains moments, de le croire dangereux. Le gouvernement issu de la Révolution de Juillet eut, en théorie surtout, une idée juste de l'égalité et de la démocratie : il la fit consister dans la possibilité offerte à tous les citoyens d'arriver à la science par le travail, et à la puissance par la science. Le maintien des lois sur les coalitions et l'électorat à 200 fr. étaient des mesures contraires à

1 Ordonnance du 21 novembre 1841* • Loi do 28 juin 1833, art. 10.

la véritable égalité; mais la loi de 1833 était à la fois sagement et profondément démocratique; elle rendait possible, et en quelque sorte nécessaire, ce qu'elle ne faisait pas immédiatement ; elle est une de ces lois qui honorent à jamais ceux qui les ont faites et qu'on admire davantage à mesure qu'on les connaît mieux. Les écoles primaires supérieures donnaient au talent déshérité une chance pour reprendre sa place. Elles répondaient au besoin qui se trahit aujourd'hui par la demande irrésistible, quoique un peu confuse, d'écoles professionnelles. Ce ne fut pas la faute du gouvernement si elles n'eurent pas plus de succès en 1833, et on ne peut pas mieux faire aujourd'hui que d'y revenir, en fondant à côté d'elles des écoles d'apprentissage. Leur mérite, à nos yeux, n'est pas seulement d'avoir créé un enseignement supérieur ; c'est encore d'avoir permis de simplifier l'enseignement inférieur. Il faut le rendre très élémentaire, pour le rendre vraiment universel.

Le traitement affecté aux instituteurs communaux par la loi de 1833 était, il faut l'avouer, d'une insuffisance déplorable. Un minimum de 400 fr. pour les écoles supérieures et de 200 pour les écoles élémentaires, c'est-à-dire pour l'immense majorité des écoles, ce n'était pas, tant s'en faut, du pain assuré *. La loi y ajoutait un local convenable, et à

1 Loi 4u as juin 1833, an. 12. LcnUi XIV, «n 1CW, HaHtoeootif

défaut de pension de retraite, une caisse spéciale d'épargne et de prévoyance pour les instituteurs de chaque département. 11 faut le confesser, toute cette organisation financière fut le côté fâcheux de la loi. Nous vivions dans un temps où Ton était avare de l'argent des contribuables : c'est la seule excuse du législateur pour une telle parcimonie. Cette économie hors de propos ne constituait pas seulement une injustice criante à l'égard des maîtres qu'elle condamnait à la misère ; elle était profondément injuste pour le peuple et pour les enfants du peuple, à qui il ne faut pas seulement des écoles, mais de bonnes écoles. M. de Salvandy s'exprimait ainsi en 1846 : « Nous avons en France 32,806 instituteurs communaux. Parmi eux, 26,000 environ n'ont qu'un traitement fixe qui ne dépasse pas 300 fr. ; la moyenne totale est de 294 fr. 22 centimes. Cet état de choses, même avec le secours de la rétribution mensuelle, est évidemment insuffisant. La plus grande partie des instituteurs sont, dans une situation qui n'est celle d'aucun des services publics, et que ne comporterait aucun service privé. L'état moral de cette nombreuse et utile classe d'hommes souffre des

plus généreux. L'art. 9 de l'ordonnance du 13 décembre 1698 prescrit d'imposer sur leshabitants la somme qui manquera pour la subsistance des maîtres et maîtresses d'école, « jusqu'à celle de cent cinquante livres par an pour les maîtres et cent livres pour les maîtresses. » U est vrai que ces règlements restaient inexécutés et que les écoles tttOnet n'étaient pas fondé**.

misères de son état matériel. Tous sont obligés de recourir à des fonctions diverses et multipliées. La bonne tenue des écoles en est compromise aussi bien que la dignité des maîtres1... » Le même ministre revenait à la charge Tannée suivante avec des détails encore plus navrants : « Comment ne pas se préoccuper, disait-il, de l'état de 23,000 instituteurs, pouvant être pères de famille, Tétant souvent (et dans Tordre laïque ce sont les meilleurs), et n'ayant qu'un traitement inférieur à 600 fr. ! Si on décompose encore ce chiffre, on verra que, dans le nombre, 18,155 n'arrivent pas à 500 fr. de traitement; 11,155 à 400 fr. et, le croira-t-on? 3,654 à 300 fr., c'est-à-dire à un taux auquel ne descend la journée de l'ouvrier, ni dans les contrées les plus misérables, ni pour les travaux les plus grossiers. Quand notre humanité et notre justice ne seraient pas profondément émues de l'insuffisance de cette rémunération pour un pareil labeur, de l'indignité d'un tel régime pour les hommes à qui on confie une telle mission ; quand nous ne serions pas touchés des souffrances de tant de serviteurs de la chose publique, épars sur toute la face duroyaume, et qui s'étonnent de voir les ouvriers de nos villes s'agiter quand le prix de la journée descend à des taux vers lesquels leurs ambitions les plus hardies

1 Projet de loi relatif au traitement des instituteurs communaux, et Exposé des motifs, par M. de Salvandy. Séance de la Chambre des députés du 5 mai 1846, p. 4 de l'Exposé des motifs.

ne s'élèvent pas, nous devrions être frappés des conséquences inévitables d'un semblable état de choses pour la direction morale de l'enseignement. La situation faite à ceux qui le distribuent ne peut manquer d'exercer sur cet enseignement une influence mauvaise *. » Il n'y arien à ajouter à de telles paroles, prononcées quatorze ans après le vote de la loi de 1833.

Il nous reste à examiner maintenant ce qui concerne l'admission des élèves gratuits. La loi, comme il était aisé de le prévoir en tenant compte des circonstances où elle a été faite, adopte le système de la gratuité restreinte ; c'est-à-dire que les écoles communales qu'elle institue sont ouvertes à des élèves payants et à des élèves gratuits. Elle ne limite pas le nombre des élèves gratuits, comme l'avaient fait à tort quelques-unes des législations antérieures. L'intention du législateur de 1833 est certainement de procurer l'éducation gratuite à tous les enfants hors d'état de la payer. Il s'exprime ainsi dans le § 3 de l'art. 14 : « Seront admis gratuitement dans l'école communale élémentaire, ceux des élèves de la commune ou des communes réunies que les conseils municipaux auront désignés comme ne pouvant payer aucune rétribution. » Il charge le comité communal, dans

: Projet de loi et exposé des motifs, etc. Chambre des députés 12 â*ril 1847, p. 3 et 4.

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l'art. 21, § 2 et 3, € de s'assurer qu'il a été pourvu à l'enseignement gratuit des enfants pauvres, et d'arrêter un état des enfants qui ne reçoivent l'instruction primaire ni à domicile, ni dans les écoles privées ou publiques. » Il est certain, et nous en ferons la démonstration, que ses intuitions à cet égard ont été complètement méconnues depuis le décret de 1853 jusqu'à celui de 1866. Au fond, il n'y a qu'un moyen, un seul, de donner l'instruction gratuite à tous les enfants pauvres, c'est d'assurer sur les deniers publics un traitement convenable à l'instituteur.

Telle est la loi du 28 juin 1833, qu'on ne saurait trop louer. Elle pose tous les principes, et en réalise plusieurs d'une façon définitive. Elle établit la gratuité, restreinte aux enfants pauvres, mais étendue à tous ceux qui en ont besoin; elle consacre la liberté de l'enseignement primaire; elle distingue l'enseignement primaire élémentaire de l'enseignement primaire supérieur ; elle assure le recrutement par la fondation des écoles normales; elle accorde tes mêmes droits et impose les mêmes obligations aux instituteurs laïques et aux religieux ; elle donne à l'instituteur communal des garanties sérieuses de stabilité; elle organise le budget des écoles avec une sagesse supérieure : l'insuffisance du minimum n'est qu'un détail regrettable, qui fut peut-être nécessaire en 1833 pour faire accepter l'ensemble de la loi et qu'il est facile de corriger ; elle indique la

nécessité d'une caisse de retraite, et y supplée tfort imparfaitement, il est vrai) par la création de la caisse spéciale d'épargne et de prévoyance ; enfin elle place dans chaque arrondissement un comité qui est à la fois le gardien de la loi, le protecteur et le guide des maîtres, le promoteur des réformes. Quand un pays est en possession d'une pareille loi, il peut la développer ; il doit se garder d'y porter la main.

Chose étrange ! dans cette grande loi, dans cette admirable loi, dans cette loi presque complète, ce qui est le plus grand éloge qu'on puisse faire d'une loi sur l'instruction, cherchez ce qu'on a fait pour l'enseignement des filles ! Vous ne trouverez rien. Cet oubli serait incompréhensible *. M. Guizot avait préparé pour l'enseignement des filles un titre entier, qui souleva des difficultés et fut ajourné au dernier moment, c'est-à-dire abandonné ; car, à part la fondation de quelques écoles normales, rien de sérieux n'avait été fait pour les institutrices quand arriva la Révolution de Février.

< Le rapport an roi, par M. Gaizot, était accompagné de tableaux statbtl* pies. Ces tableaux m constataient l'existence qoe de 1,014 écoles de filles.