CHAPITRE V

l/«NBEiaNEMENT GRATUIT DANS SES RAPPORTS AVEC

l'enseignement OBLIGATOIRE

On a coutume de demander à la fois l'enseignement gratuit et l'enseignement obligatoire, ou de les combattre à la fois, comme si c'étaient deux choses inséparables. Il n'en est rien, et la preuve, c'est que l'enseignement est obligatoire dans beaucoup de pays où il n'est pas gratuit.

Il est vrai que l'État ne peut exiger d'argent de quelqu'un qui n'en a pas, ou, ce qui revient au même, imposer une dépense à quelqu'un qui ne peut pas la faire. Que s'ensuit-il? Que celui qui ne peut pas payer l'instruction doit la recevoir sans la payer, ou n'être» pas contraint de la recevoir; mais U ne s'ensuit pas le moins du monde que celui qui jst en état de payer ne puisse pas être contraint

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tout à la fois de recevoir l'instruction et de payer les mois d'école. En un mot, ce n'est pas la gratuité absolue qui est la conséquence nécessaire de l'obligation, c'est la gratuité restreinte.

Or, la gratuité restreinte ne nous gêne pas, par la raison très-simple qu'elle existe. L'art. 24 de la loi du 15 mars 1850 est ainsi conçu: « L'enseignement primaire est donné gratuitement à tous les enfants dont les familles sont hors d'état de la payer. » Nous aurons à examiner si cette prescription de la loi est exécutée dans toute son étendue; si elle ne l'est pas, faute d'argent, il est clair que l'argent nécessaire doit être voté. C'est un engagement pris, et qu'il faut tenir, que l'instruction soit obligatoire ou ne le soit pas. Il n'y a pas de difficulté pour nous de ce côté-là.

Il n'en serait pas de même si la gratuité absolue était la condition indispensable de l'instruction obligatoire. Il s'ensuivrait une dépense nouvelle et considérable, qui pourrait bien fournir des objections à nos adversaires. Avant tout, et pour bien fixer les idées, nous allons essayer de dire combien il en coûterait pour rendre l'instruction absolument gratuite.

Il est assez difficile de déterminer cette dépense d'une manière très-précise, et cela pour plusieurs raisons, mais un chiffre approximatif nous suffira. Distinguons d'abord deux questions dans une seule. Veut-on établir l'instruction gratuite dans toutes

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les communes de France par des écoles séparées pour les garçons et pour les filles? et veut-on donner à tous les instituteurs et à toutes les institutrices un traitement convenable ? Ou se borne-t-on à introduire la gratuité dans les écoles actuellement existantes? Supposons ce dernier cas, afin de demander moins ; mais ce ne sera pas sans avoir déclaré qu'il est impossible de faire aucune dépense tant qu'on n'aura pas fondé des écoles dans les communes qui restent à pourvoir et assuré du pain aux 2,356 institutrices qui ne touchent que 500 fr. au plus de revenu annuel. Cette réserve faite, nous allons reproduire le bilan, dressé déjà par nous en 1865, de la gratuité dans 37,874 écoles publiques de garçons, et dans 13,766 écoles publiques de filles, en laissant subsister la moyenne de 790 fr. pour les instituteurs et celle de 665 fr. pour les institutrices.

37,874 instituteurs à 790 fr., cela fait exactement 29,920,460 fr. U Exposé de la situation de fEmpire, publié au commencement de l'année 1864, donne le chiffre à peu près équivalent de 29,632,477 fr.60 c, 13,766 institutrices à 665 fr. font 9,154,390 fr. Le chiffre précis, d'après le même document, est de 9,169,020 fr. 59 c. Ce qui porte la dépense totale des traitements à 38,901,498 fr. 19 c.1. Nous pou-

1 Dans le projet de loi préparé par M. Oarnot, ministre de l'instruction publique, et présenté & l'Assemblée constituante le 30 juin 1848, les dépensas de l'instruction primaire, qui, d'aprè3 le projet, devait être gratuite et obligatoire, s'élevaient 447,860,950 fr. Il y trait à déduire 1,059,100 fr. attribués à l'inspection et 864,000 fr. de dépenses diverses ; oe qui faisait ressortir les dépens**

vons dire sur le champ que, la rétribution scolaire rapportant 16,514,643 fr. % les dons et legs 919,622 francs; en tout 17,434,265 francs, cette somme de 17 àl8millions suffirait *; mais si on tient compte des écoles à créer, des traitements à augmenter, et

spéciales pour le traitement des instituteurs et institutrices à 45,037,850 fr.; ce chiffre dépasse de 6,136,352 fr. notre appréciation. Cependant M. Carnot ne supposait pas plus d'écoles primaires qu'il n'y en a aujourd'hui. L'art. 17 de son projet de loi prescrirait la création d'une école primaire c dans toute commun* dont la population excède 300 âmes, » ce qui laissait 7,150 communes en dehors des prescriptions de la loi. Pour parler plus exactement, 'la loi permettait à toute commune ayant moins de 300 âmes de se réunir pour l'entretien d'une école à une autre commune (art. 20). M. Carnot ne supprimait pas non plus les écoles mixtes (voy. l'art. 18 du projet). La différence entre son évaluation et la nôtre tient surtout au taux des traitements, que nous supposons tels qu'ils existent aujourd'hui, et que M. Carnot élevait beaucoup. U divisait d'abord les instituteurs en quatre classes. Dans chaque département, sur 100 instituteurs, 10 étaient de première classe, 20 de deuxième, 30 de troisième, 40 de quatrième. Les traitements étaient de 600 fr., 800 fr., 1,000 fr. et 1,200 fr., suivant la classe. Il y avait en outre une indemnité calculée suivant la population des villes, et qui était de 200 fr. pour les villes de 5,000 à 10,000 âmes ; de 400 fr. pour tes villes de 10,000 à 20,000 âmes ; de 800 fr. pour les villes de 20,000 à 40,000 âmes ; de 1,200 fr. pour les villes de 40,000 à 60,000 âmes ; et enfin de 1,800 fr, pour les villes de 60,000 âmes et au-dessus (art. 9 et 10 du projet). Le traitement des institutrices était de 500 fr., 700 fr., 800 fr. et 1,000 fr., soi- Tant la classe ; leurs indemnités étaient fixées aux deux tiers de celles des instituteurs (art. 16). Nous devons ajouter que si les écoles mixtes étaient supprimées, le minimum du traitement des instituteurs porté à 800 fr. au lieu de 600, et les dernières petites communes pourvues d'écoles, la dépense dépasserait non-seulement nos 38,900,000 frimais les 47,360,000 fr.de M. Carnot. « Chiffres de 1871.

2 Ainsi qu'il résulte du tableau des pages 105-106, le nombre des institutrices adjointes qui touchaient de 350 à 400 fr. en janvier 1871, était de 2,128. Aujourd'hui, grâce au décret de janvier 1872, le traitement minimum est de de 450 fr.

L'ensemble du revenu des instituteurs en 1872 a été de 40,661,918 28

Celui des adjoints, de 4,573,679 35

Celui des institutrices de 14,984,085 12

Celui des institutrices adjointes de 2,131,002 35

Celui des instituteurs et institutrices de hameaux de 841,968 45

Ce qui fait, en tout, et seulement pour le traitement des Instituteurs et institutrices, en 1871, une somme de. . . . . . 63,192,653 M

du matériel à fournir, cette dépense doit être au moins doublée. Portons-la avec l'inspection et les écoles normales, à 50 millions, et nous serons à peu près sûrs de donner un chiffre exact, i Le budget de l'État, pour les dépenses ordinaires de l'instruction primaire, est de 6,843, 100 fr.; mais, sur cette somme, il faut défalquer les inspecteurs, les écoles normales, les dépenses de bâtiment, etc. ; il reste net, pour les dépenses ordinaires des écoles communales, c'est-à-dire pour le traitement des instituteurs, 4,706,600 fr. Dans le budget des dépenses sur ressources spéciales, les dépenses de l'instruction primaire imputables sur les fonds départementaux s'élèvent à 6,582,000 fr., sur lesquels il n'y a pas plus de 4 millions employés en secours aux communes pour les dépenses ordinaires de leurs écoles. Ainsi l'Etat et les départements entrent dans la dépense pour environ 9 millions. On estime à 1 1 millions la subvention des communes, un peu moins de 300 fr. par commune. Il y a donc une vingtaine de millions à retrancher du total de 38,900,000 fr., que coûtent les maîtres de l'instruction primaire. En d'autres termes, la rétribution scolaire apporte 19 ou 20 millions, et c'est en effet à ce taux qu'il faut évaluer la dépense de l'instruction primaire absolument gratuite, en maintenant, bien entendu, le nombre actuel des écoles et la situation des maîtres et des maîtreses. Cela ne représente pas tout à fût une moyenne de 11 fr. par an pour

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chaque élève. En effet, il y a, dans les écoles de garçons ou mixtes, 2,042,820 garçons et 361,087 filles, { en tout 2,403,207 élèves, dont 922,820 reçoivent f l'instruction gratuite. Les écoles de filles comptent 993,319 élèves, dont 620,304 reçoivent l'instruction gratuite. Il ne reste donc que 1,854,102 élèves payants, qui, à 11 francs par an, produiraient 20,395,122 fr. Que le chiffre exact soit 18 millions ou 22, cela importe beaucoup pour un budget, et fort peu pour le raisonnement. Il suffit que l'on voie de quelle manière il se décompose. Nous disons donc avec beaucoup de vraisemblance que, pour rendre l'instruction absolument gratuite sans l'améliorer, il faudrait dépenser 20 millions.

Ces 20 millions ne nous feraient pas précisément trembler pour l'instruction obligatoire. Contraindre à étudier et contraindre à payer sont deux choses fort différentes. Contraindre à étudier c'est une innovation, en France du moins; contraindre à payer ne l'est pas du tout. Si une fois TÉtat juge convenable et nécessaire de contraindre à étudier, nous savons qu'il ne sera pas arrêté un seul instant par la considération du surcroît de dépense qui pourra en résulter pour les citoyens. Nous sommes parfaitement rassurés à cet égard ; et nous avouons de bonne grâce que notre opinion sur ce point de détail ne diffère pas de celle du gouvernement. Mais, comme tout le monde ne partage pas la bravoure du gouvernement et la nôtre, et que beau*

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coup se sentent arrêtés par cette prétendue solidarité entre l'instruction obligatoire et l'instruction gratuite, il peut être utile, à un moment donné, de montrer que l'obligation n'entraîne pas la gratuité absolue, et qu'il n'est pas juste de mettre, comme on le fait toujours, cette barrière de 20 millions entre l'instruction obligatoire et nous *.

« Pour rendre l'instruction obligatoire, dit M. le comte Beugnot dans son rapport du 6 octobre 1849, il faut commencer par la rendre gratuite, même pour ceux qui demandent à la payer; faire contribuer le pauvre à l'éducation du riche ; construire dans toutes les communes, et jusque dans les hameaux isolés, deux écoles, l'une pour les garçons, l'autre pour les filles ; former une armée d'instituteurs et d'institutrices, d'inspecteurs généraux et d'inspecteurs particuliers ; les rétribuer en raison du surcroît de travail qui leur sera imposé, et lorsqu'on aura arraché aux contribuables les sommes nécessaires à cette dépense énorme, porter une peine quelconque contre tout père, mère ou tuteur qui aurait négligé d'envoyer ses enfants à l'école. Or, près de 1,200,000 citoyens encourraient aujourd'hui cette condamnation. »

i Un très-grand nombre d'Etats, dans lesquels l'instruction obligatoire existe, ne connaissent pas l'institution de la gratuité absolue. Le décret de la Conren* tion du 5 nivôse an II (31 décembre 1793), par lequel l'obligation était établie, fixait létaux de la rétribution scolaire, et n'entretenait un instituteur aux frais de l'Etat que dans les communes où l'instituteur n'aurait pas pu vivre do pio» doit de l'école. (Art. 4>

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Cette énumération oe nous effraye pas, et cette conclusion ne nous convainc pas. Nous ne pouvons pas voir quel mal il y aurait à créer des écoles de garçons et même de filles dans les communes où « tous les moyens d'instruction, » suivant les paroles officielles, font complètement défaut ; nous croyons que des paysans plus éclairés auraient bien vite fait de changer les déserts en plaines fertiles) et les hameaux isolés en bourgades florissantes ; la perspective d'avoir une armée d'instituteurs et d'institutrices ne nous trouble nullement : voilà les armées que nous aimons! Nous consentirons même à les rétribuer en raison de leur travail, et aussi, pour tout dire, en raison de leurs besoins; car la justice ne nous fait pas peur. Punir un père, une mère, un tuteur, qui aura « négligé d'envoyer ses enfants à l'école » nous paraît une chose toute simple, puisqu' il y a une faute morale, un préjudice causé à un tiers et une grave infraction aux devoirs de citoyen. Quand M. Beugnot s'écrie, croyant triompher: € Près do 1,200,000 citoyens encourraient aujourd'hui cette condamnation », nous sommes effrayés de cette logique d'une nouvelle espèce, qui regarde le nombre des coupables comme une atténuation du danger social et de la faute. Mais surtout nous ne pouvons admettre avec lui que toutes ces réformes, si terribles à ses yeux, pour nous si désirables ou pour mieux dire si nécessaires, doivent précéder la loi* l'heureuse et féconde loi qui

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rendra l'instruction obligatoire : cette conséquence ne vaut rien. Il faut rendre dès à présent l'instruction obligatoire, parce que le bon sens et la justice le veulent ; et il va sans dire que partout où le père de famille prouvera que € les moyens d'instruction lui ont fait complètement défaut », la loi ne trouvera personne à frapper. Il y aura bien aussi, dans ce cas-là, un coupable ; mais ce sera la société, et non le père de famille. Si d'ailleurs on tient à rendre l'instruction possible partout et pour tout le monde avant de l'imposer partout et à tout le monde, la gratuité restreinte suffit, pourvu qu'elle soit une vérité ; et c'est seulement pour la beauté de l'argumentation, et pour un plus grand effert d'éloquence, qu'on invoque la nécessité de la gratuité absolue.

Cela ne veut pas dire qu'on doive renoncer à l'instruction absolument gratuite. Seulement il faut mettre chaque question à sa place et la faire arriver en son temps et en son lieu. L'instruction gratuite, qui devrait être discutée très-paisiblement, puisque ce n'est après tout qu'une question de budget, partage avec l'instruction obligatoire le privilège d'exciter beaucoup de colères. Ce n'est pas seulement par amour de l'économie. On oublie ou on feint d'oublier qu'aux époques les plus reculées de notre histoire, il a été plusieurs fois interdit aux professeurs et aux instituteurs de recevoir des honoraires * ; que l'externat était gratuit dans les collèges

t Thomaaeto, t. H, p. «28, n° 4, et C31, n° 0.

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des jésuites avant de l'être, comme il le devint bientôt dans l'université de Paris, que le clergé surtout se faisait un devoir d'ouvrir ses écoles à tous ceux qui voulaient y entrer, et que la gratuité est aujourd'hui même une règle inviolable pour les frères des écoles chrétiennes1. Quand nos assemblées révolutionnaires décrétèrent la gratuité absolue de renseignement, elles ne firent que se conformer i la pratique de l'Église.

Il y a trois manières d'entendre la gratuité : la gratuité absolue, système de la République ; la gratuité limitée à un nombre invariable et fixé à priori, système du premier Empire ; et enfin la gratuité accordée à tous ceux qui en ont besoin, système de la loi de 1833.

La République; qui n'entendait pas marchander l'instruction, avait donné de bons traitements aux maîtres et leur* avait interdit de recevoir des élèves

* Après l'établissement de la règle qui exempte de la rétribution scolaire les familles indigentes, et l'impose au contraire aux familles aisées, les frères des écoles chrétiennes hésitèrent quelque temps à accepter les fonctions d'instituteurs communaux, dans la crainte de violer leurs statuts. On leur expliqua que le conseil municipal percevrait lui-même, et à son profit, la rétribution mensuelle des familles non indigentes; mais ils répondaient qu'il ne suffisait pas, pour satisfaire à leurs statuts, que l'instruction fût donnée gratuitement, si elle n'était pas reç-ie de même. On leur proposa alors, croyant tout accorder, de faire deux classes distinctes, l'une d'élèves payants, confiée à un laïque ; l'autre d'élèves indigents et gratuits, qu'ils dirigeraient. Ils déclarèrent qu'ils ne pou- Talent fermer rentrée de leurs écoles à personne, et que la porte en devait êtue ouverte à l'enfant dn riche comme à celui du pauvre. Ces difficultés ont fini par s'aplanir; et M. Lorain, qui les rapporte, remarque avec beaucoup de sens que, puisque les frères sont autorisés à tenir des pensionnats, qui naturellement ne sont pas gratuits, ils n'étaient pas fondés à refuser d'admettre des externes payants dans leurs écoles. P. Lorain, p. 82 sqq. et 823.

fuyants1. Les communes, obérées par les dépenses de la guerre générale et par les troubles intérieurs, n'avaient pu exécuter la loi. En 1801,Fourcroy déclara, en pleine assemblée du Corps législatif, que, pour rendre la loi exécutable, il n'y avait qu'à supprimer le traitement des instituteurs ; et, en effet, c'était couper court à toute difficulté financière. Les instituteurs ainsi réduits au logement pour toute subvention, et ne pouvant plus compter .que sur le produit de la rétribution scolaire, il fallait de toute nécessité mettre une limite aux admissions gratuites : on les fixa au cinquième de la population de l'école \ Cette mesure faussait complètement l'esprit de la loi. Du moment qu'il ne suffisait pas d'avoir besoin de la gratuité pour y avoir droit, elle n'était plus qu'une faveur, ou pour dire le mot cruel, mais juste, une aumône. C'était là son vice au point de vue des principes, vice irrémédiable. Dans la pratique, cette aumône de l'instruction faite au pauvre peuple, non par l'État ni par les communes, qui ne donnaient plus rien, mais par les instituteurs communaux, laissait en dehors un grand nombre de prolétaires. On peut s'en assurer par la statistique actuelle de nos écoles. Aujourd'hui plus de la moitié

4 Décret de la Convention, du 5 nivôse an IX (25 décembre 1793), sect. 3, art. 10 : c Les instituteurs et institutrices ne pourront, sous aucun prétexte, prendre aucun de leurs élève* en pension, donner aucune leçon particulière, ni recevoir des citoyens aucune espèce de gratification, sous peine d'être destitués. Art. 11, 12 et 13 : Ils seront payés par trimestre, et directement sur mandats, par les receveurs de district. »

* Loi du !•* mal 3802 (Consulat), article 4.

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des enfants1 qui fréquentent les écoles publiques, y sont reçus gratuitement, c'est-à-dire, pour l'ensemble, à peu près exactement la moitié f ; et cependant le nombre des admissions gratuites n'est pas égal aux besoins. Etait-on plus riche que nous, sous le premier Empire, quand, au lieu de la moitié, on ne recevait que le cinquième? On ne recevait pas même le cinquième ; car la règle étant la même pour toutes les communes, riches ou pauvres, ici il n'y avait pas un cinquième d'indigents, et là il n'y avait pas un cinquième de riches. Un tel état de choses ne mérite pas d'être discuté.

La Restauration adopta, abandonna, reprit le système de la gratuité accordée à tous ceux qui en ont besoin, sans fixation de maximum 8 ; elle ne put jamais le pratiquer. Avant d'imposer aux instituteurs des élèves gratuits, il aurait fallu leur assurer de quoi vivre. Il y a dans toute loi sur l'instruction primaire deux articles qui ne peuvent aller l'un sans l'autre, et qu'il faut admettre ou rejeter ensemble : c'est celui qui établit la gratuité pour les élèves, et celui qui fixe le traitement pour le maître. La loi de

i Statistique de décembre 1872 :

Écolo, commue, [^^-;;

Écoles libres * . . .

2 2,357,562 sur 4,766,871.

I Ordonnance du 29 février 1816, art. 14. Ordonnance du 8 avril 1824, art. 8. Ordonnance <3a 14 lévrier 1830, art. t.

Payants {garçons et filles)

Grafmtt (garçons et fi'les)

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1833 put promettre la gratuité à tous ceux qui en auraient besoin, quel qu'en fût le nombre, parce qu'elle assiérait à l'instituteur un minimum de traitement sur d'autres fonds que la rétribution scolaire. Elle se trompa en ce point, qu'elle fixa un minimum trop faible, ce qui mit les conseils municipaux dans la nécessité d'opter entre l'incontestable droit qu'avait l'instituteur de ne pas mourir de faim, et le droit d'être instruits gratuitement que les enfants pauvres tenaient de la nature et de la loi. Le principe de la gratuité restreinte ne peut être défendu, n'a droit à la discussion que s'il remplit ces conditions : la première, de ne pas fixer, comme sous l'Empire et pendant une partie de la Restauration, un nombre maximum d'admissions gratuites; la seconde, de donner h l'instituteur un traitement assez élevé pour que, dans l'admission des élèves gratuits, on n'ait à se préoccuper que des besoins des élèves et non pas de ceux du maître* Cette parcimonie du législateur de 1833 envers les instituteurs lui fit perdre en quelque sorte le bénéfice de la justice qu'il rendait à la population. L'art. 14 était abrogé d'avance par l'art. 12 '. Quand aujourd'hui nous demandons un traitement plus équitable pour

i Art. 14» § 8. c Seront admis gratuitement dans l'école communale élémentaire, ceux des élèves de la commune, ou des communes réunies, que les conseil» municipaux auront désignés comme ne pouvant payer aucune rétribution.i — Art. 12. c n sera fourni à tout instituteur communal : 1° un local convenablement disposé, tant pour lui servir d'habitation que pour recevoir lea élèves; t* on traitement fixe qui ne pourra être moindre de deux cents francs. •

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l'instituteur, c'est moins à lui que nous pensons qu'aux enfants pauvres et à la nécessité d'appliquer suivant toute sa vertu ce principe désormais acquis, passé dans les lois et dans les mœurs, que tout enfant qui ne peut pas payer l'instruction élémentaire a le droit de la recevoir gratis.

L'art. 14 de la loi du 28 juin 1833 contenait, dans sa brièveté, deux choses fort distinctes : d'abord le principe : « Seront admis gratuitement ceux des élèves qui ne pourront payer > ; ensuite l'organisation : « Le conseil municipal désignera ceux des élèves qui ne pourront payer. » La loi du 15 mars 1850 ne retient, dans son art. 14, que le principe : «L'enseignement primaire est donné gratuitement à tous les enfants dont les familles sont hors d'état de le payer. » Elle organise ensuite le service de la gratuité, dans son art. 45, avec plus de détails que la loi de 1833, sans en modifier très-profondément l'esprit. La liste dressée par le maire, de concert avec les ministres des différents cultes, est approuvée par le conseil municipal, et définitivement arrêtée par le préfet. Au fond, c'est toujours au conseil municipal que la décision appartient ; le chiffre des admissions n'est pas limité, et, sauf les nécessités résultant de la situation précaire de l'instituteur, il peut être mesuré sur les besoins locaux. On est depuis revenu indirectement à l'organisation du premier Empire par le règlement du 31 décembre 1853. Cette modification, qui a passé presque inaperçue,

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