CHAPITRE X

LE FBRMAOE USURAIRE.

L'idée de soumettre le profit du propriétaire foncier au contrôle de TEtat n'a guère été appliquée qu'en Irlande, par les fameuses lois agraires de 1870 et 1881, complétées récemment par une importante loi de igoB. Cette idée a pu être entrevue dans d'autres pays (1); mais il y avait en Irlande des raisons particulièrement pressantes de résoudre le problème : c'étaient la misère et les menaces des tenanciers agricoles.

Le land-act de 1870 (2), dont l'Irlande fut redevable à Gladstone, fut d'abord présenté comme un projet destiné à parer au manque de sécurité de ces tenanciers. On sait que le grand propriétaire irlandais, véritable seigneur foncier, ne demeure pas sur sa terre; cette situation explique que l'habitude

(i) A la fin de 1895, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande parlait de déposer un projet, Fair renl biU, instituant des cours spéciales auxquelles les fermiers pouvaient demander la réduction de leurs fermages (Pierre Leroy-Beaulieu, Les nouvelles sociétés anglo-saxonnes y p. 180). Mais ce contrôle des fermages n'a pas, dans un pays où la terre est presque toute entière affermée par l'Etat, le même caractère qu'en Irlande, où elle est possédée et donnée à bail par des seigneurs fonciers. — • En Australie et Nouvelle-Zélande, l'Etat a eu à se préoccuper surtout de fixer le prix de vente des terres publiques (en général, 1 liv. sterling par acre, soit 63 fr. par hectare), mais il Ta fait en tenant compte de considérations politiques plutôt qu'économiques; il n'en institue pas moins une%orte de juste prix de la terre. V^oycz sur cette législation agraire : William Epps, Lands Systems of Australasia; Vigouroux, U Evolution sociale en Australie, chap. VIII; Pierre I^roy-Beaulieu, op. cit., p. 38, iSa et s.

(i) Voir Francis de Pressenssé, L'Irlande au XIX* siècle.

impitoyable des congés, des évictions manu militari^ pour non payement des fermages, se fût généralisée. Les petits fermiers étaient alors obligés d'émigrer en masse d'un sol accaparé tout entier par le même propriétaire ; on les chassait d'une terre à laquelle ils avaient apporté des améliorations réelles, dont rélévation croissante des fermages transportait tout le profit aux seuls propriétaires. Le land-act du i" août 1870 instituait que le fermier serait indemnisé pour son expulsion, si du moins celle-ci avait le caractère d'un trouble apporté à sa jouissance. Et la preuve de ce trouble, qui donnait ouverture à l'action en indemnité, ressortait notamment de ce fait que le fermage exigé était d'un taux excessif et injuste.

Des cours arbitrales et civiles étaient créées, qui avaient pour mission de juger ces causes, non pas du seul point de vue juridique, mais aussi du point de vue des faits et de Téquité. Ces cours avaient encore le droit d'allouer des indemnités spéciales qui s'ajoutaient aux autres et se calculaient d'après la valeur des améliorations permanentes (définies par Pacte, apportées par le tenancier évincé au sol de la ferme. Cette grave mesure rendait donc des tribunaux civils juges de l'équité ou de Tusure du taux des fermages, juges également du droit des fermiers sur l'accroissement de valeur de la terre.

Comment résolurent-ils en fait ces graves questions économiques? il est difficile de le savoir. Ce qui est certain, c'est qu'ils fonctionnèrent peu, et que la réforme ne porta pas les fruits qu'on attendait d'elle. L'Angleterre ignorait et les landlords méconnaissaient la situation réelle de l'Irlande. On croyait à un mouvement principalement politique, que des demi-mesures pourraient arrêter. Or, la véritable question irlandaise était, contrairement à ce que O'Connell avait cru, une question agraire. Parnell le comprit un peu plus tard, lorsqu'il affirma que les revendications agraires devaient dominer les autres, pour que le mouvement fut efficace. Elles seules, en effet, pouvaient grouper toute la nation et tout le peuple irlandais.

Les cours créées en 1870 étaient inefficaces, en outre, parce qu'elles ne protégeaient pas vraiment les tenanciers contre les

fermages exagérés ; elles n'attaquaient le mal qu'en cas d'éviction et indirectement. De plus, il eut fallu tenir compte, dans le calcul de l'indemnité, non pas seulement de la valeur vénale de la terre, mais des conditions de vie du tenancier et de sa famille sur le sol; la question d'équité que devaient trancher les cours, se liait à une question sociale et dépendait d'elle.

La famine de 1879 lit sentir toute l'impuissance du land-act de 1870. Les landlords furent particulièrement cruels; le nombre des évictions atteignit 2667. Et le secrétaire pour l'Irlande, M. Lowther, était particulièrement inintelligent de la profondeur du mouvement.

C'est à ce moment que fut créée la Ligue agraire. Michel Dawitt, ancien fenian, qui avait passé huit ans au bagne pour participation au mouvement révolutionnaire, en posa les bases dans le comté de Galway, à un meeting tenu le 20 avril 1879; Parnell en prit bientôt la direction. Son programme, qu'elle avait emprunté à une ligue antérieure, fondée à Dublin, l'Association centrale de défense des tenanciers, comprenait les fameux trois F, c'est-à-dire :

Fixity of tenure, droit pour le fermier de n'être pas évincé tant qu'il remplit les termes de son bail;

Free salCy libre cession des intérêts du tenancier dans sa ferme ;

Fair rent^ fermages équitables.

L'agitation gagna le Parlement (1880). Et c'est pendant des scènes mémorables, où les députés obstructionnistes irlandais firent preuve d'un entêtement et d'une énergie impressionnants, que furent discutées les réformes agraires que proposait le nouveau ministère libéral Gladstone. Le land bill en question, en ce qui concerne notre sujet, créait de nouvelles cours agraires, chargées de fixer avec modération le taux des fermages : c'était rendre justice au troisième vœu de la Ligue. Un tenancier qui trouvait sa rent (son fermage) plus forte qu'il n'était équitable, pouvait demander de lui-même à la commission agraire de fixer désormais son taux; et cette re«f fixée judiciairement l'était pour quinze années (jusqu'en 1896); après quoi,

les tenanciers avaient le droit d'en appeler de nouveau à la commission agraire pour la révision de leur taux, et la fixation d*un nouveau /j/r rent pour quinze nouvelles années. — Quant aux autres vœux de la Ligue, ils obtenaient satisfaction dans une certaine mesure par d'autres articles du bill.

Lorsque celui-ci reçut la sanction royale, le 22 août 1881, la Ligue agraire hésita sur Tattitude à prendre en face d'une loi votée par le parti libéral contre le parti nationaliste. Parnell prit un parti moyen : il conseilla de la mettre à l'épreuve. Il se défiait un peu de la composition de la commission agraire. Celle-ci ne satisfit d'ailleurs personne, dès ses premiers arrêts. Gladstone et le Parlement se crurent en devoir de sévir contre l'irréductible opposition irlandaise. P^arnell fut arrêté; et Gladstone, notifiant cette arrestation à ses collègues, n'eut pas le temps d'en achever la lecture que tout le Parlement se levait et applaudissait frénétiquement pendant plusieurs minutes.

Les haines mutuelles s'étaient accrues. L'Irlande fut prise de frénésie; les crimes et assassinats agraires répondirent aux évictions en masse. Enfin, les lamentables événements et l'attentat de Phœnix-Park survinrent, qui devaient reculer de quelques années encore, par le vote des bills de coercition^ l'heure des solutions équitables. Le Parlement Gladstone fut dissous en i885.

Mais l'agitation continuait toujours. Cette persistance donna à Gladstone des doutes sur l'efficacité de sa politique. Par une évolution totale, et dont la sincérité reste un bel exemple, il porta ses vues désormais vers le parti radical, et conçut de nouveaux projets, où le souci des véritables intérêts nationaux irlandais se faisait enfin jour. Il donna son adhésion au vœu d'un Parlement irlandais {Home rule]^ et conçut tout un plan de réformes agraires nouvelles, fondées sur l'idée plus radicale du rachat de la propriété foncière (1887; ; le nouveau plan comprenait l'acquisition des domaines pour la somme de 5o millions de livres sterling (i.aSo.ooo fr.l, et la revente par parcelles aux fermiers, qui s'acquitteraient du prix par annuités. C'était l'extension de la propriété en Irlande, la suppression du système des fermages, la libération de la terre.

Mais la majorité libérale ne suivit son ancien chef qu'en partie; elle se^ désagrégea tant et si bien que Gladstone dut dissoudre le Parlement pour en appeler au pays. Les nouvelles élections furent un désastre pour son parti. La scission du parti libéral fut complète, et lord Salisbury fut chargé de former un pur ministère tory, sous lequel furent votées des mesures d'exception. L'oppression de l'Irlande continua, malgré quelques mesures libérales, comme l'extension du bénéfice de l'acte de 1881 aux porteurs de baux écrits, qui en étaient exclus auparavant.

Cependant, comment avaient fonctionné les Cours arbitrales de Gladstone ? Elles avaient réduit presque partout de plus d'un tiers les fermages (i), proclamant ainsi l'injustice des landlords. Plus exactement la réduction totale moyenne fut de 3/ o/**. Ceci pour les rentes payées avant 1881. Quant aux rentes de second terme (fixées en 1881), elles furent encore réduites de 26 o/** en 1896, à la seconde révision. Cette mesure était donc loin d'être vaine; mais elle n'était pas une solution suffisante de la question agraire. Les landlords étaient mécontents de cette diminution de revenus. Les tenanciers, à leur tour, ne considéraient ce dégrèvement que comme un soulagement qui leur était bien dû.

Bientôt l'agriculture irlandaise subit une crise par suite de l'accroissement énorme du conimerce des viandes étrangères, importées d'Amérique; les procès se multiplièrent. Et si les rentes nouvelles étaient plus régulièrement payées que les anciennes, cependant la situation était encore misérable. Le véritable moyen d'en sortir, c'était la propriété paysanne, l'extinction graduelle du régime des fermages; il fallait faciliter l'achat de la terre. La Commission agraire créée en 1881 pouvait bien faire des avances aux fermiers dans ce but, mais cela donnait des résultats trop lents. Les journaux nationalistes provoquèrent une agitation en faveur de Vachat obligatoire (compulsory purchase), et le gouvernement déposa successivement deux

(i) De Prcsscnsé, L'Irlande au XIX^ siècle, p. 498. Voir aussi la thèse documentée de M. Etienne Béchaux, La quettion agraire en Irlande au début du XX" siècle, notamment p. i85 et s.

projets de loi en 1903 et igoS ; ce dernier devint Ta loi du 14 août 1903.

Elle ne s'occupe pas de la vente des tenures prises isolément, laquelle était réglementée par les anciennes lois, mais de la vente des domaines (estate) qui comprennent un grand nombre de tenures. Le but visé est donc plus élevé et plus efficace : il s'agit de supprimer la féodalité foncière en Irlande. L'organe de la loi, c'est une Commission agraire^ composée de trois commissaires des domaines, lesquels relèvent du pouvoir exécutif, et non judiciaire.

Cette Commission est chargée d'avancer aux tenanciers tout ou partie du prix d'achat. Dans le cas de tenanciers statutaires, (c'est-à-dire payant des rentes qui ont été fixées judiciairement), la Commission doit toujours faire l'avance du prix total, s'ils le demandent. Dans le cas de tenanciers non statutaires, la Commission a la faculté de sanctionner ou non l'avance. Ceci pour le cas où la vente est faite directement par le propriétaire à ses tenanciers, cas évidemment le plus désirable. Mais il peut arriver que les tenanciers ne s'entendent point, et alors la vente a lieu par l'intermédiaire de la Commission : le landlord fait une demande à la Commission ; celle-ci fait une enquête et formule des propositions ; si le landlord les accepte, la Commission achète le domaine pour son compte, et le revend ensuite aux tenanciers, mais il faut que le prix estimé ait été accepté par les trois quarts au moins de ces tenanciers, et que ceux-ci s'engagent à acheter ensuite leurs tenures respectivement sur la base du prix d'estimation. Dans tous les cas, le landlord qui vend son domaine, peut toujours racheter la partie qu'il occupe personnellement, c'est-à-dire le château et ses dépendances (rfemesne).

Cette loi de reconstruction sociale, d'une portée par ailleurs considérable, intéresse moins directement notre sujet que les land-acts de 1870 et 1881, qui avaient pour but de ramener les fermages à des taux équitables. La loi de 1903 a voulu la libération de la terre, et déjà, depuis sa promulgation, plus d'un cinquième des terres d'Irlande a demandé à profiter de ses dispositions. Mais ces ventes se font dans des conditions qui ne mettent

pas en jeu de nouveaux principes d'équité. Avant le dépôt de la loi, une grande conférence avait eu lieu entre les délégués des landlords {The Irish land trust) et les délégués des tenanciers [United Irish leag , Cette entrevue entre deux classes si anciennement hostiles, fut très courtoise; le principe du rachat fut admis; mais les discussions les plus vives eurent lieu à propos de la question du prix. On s'accorda enfin en ceci : que le prix serait calculé» sur les rentes de second terme rentes fixées une seconde fois par les cours agraires, en 1896', et correspondrait . à la somme d'argent qui, placée à 3 % ! ou 3 1/4 dans le cas des placements garantis par TEtati, rapporterait un intérêt égal au revenu net actuel de la terre (déduction faite de 10 0/0 pour le recouvrement des rentes). Ce prix était élevé, car la valeur de la terre sur le marché n'excédait guère i S fois la rente. Personne ne songea, d'ailleurs, à instituer un tribunal pour fixer les prix équitables de vente, comme on en avait créé en 1881 pour fixer les fermages équitables.

Les lois agraires de 1871, et surtout de 1881, reposent au contraire sur une idée d'équité, laissée à l'appréciation de juges spéciaux. Il est difficile de savoir quels étaient les principes qui pouvaient guider ces juges agraires, et si même ils avaient des principes précis; il est probable qu'ils s'en tenaient à la simple appréciation de ce qu'un tenancier, avec un travail moyen, dans une année moyenne, pouvait payer au landlord, une fois son sort assuré et celui de sa famille dans des conditions acceptables. Aucun critérium défini n'étant imposé, ces lois n'ont pas un grand intérêt théorique; mais elles sont une application isolée du principe de juste limitation du profit chez le propriétaire foncier (1-.

(i) Quant au proHt du patron industriel, il est soumis lui aussi indirectement au contrôle de l'Etat, dans les pays qui reconnaissent Varbitrage obligatoire en cas de conflits industriels Nouvelle-Zélande...'; toutefois, même alors, il n'est pas fixé par l'Etat directement, comme dans le cas de rirlande ; il est le résultat d'une discussion égale entre les deux classes opposées de l'ouvrier et du patron. Dans tous ces cas, aussi bien que dans le cas des institutions d'arbitrage et de conciliation, soit officielles, soit privées, le jtute profil csl la conlre- partie du juste salaire.

Plus intéressante théoriquement est la question de Tindemnité due au fermier sortant pour les améliorations qu'il a réalisées sur la terre (i). Elle pose un problème précis de justice : le propriétaire peut-il profiter des accroissements de valeur que le travail du fermier a produits sur sa terre ? ou bien, au contraire, doit-on opposer à cette sorte de légitimation de Vunearned incrément le principe, que toute valeur produite par le travail doit revenir au travailleur seul?

A vrai dire, le problème ne se réduit pas à des termes aussi simples, car il y a dans le droit à l'indemnité du fermier sortant, non seulement une juste rétribution de son travail, mais aussi une pure et simple compensation pour les dépenses par lui faites sur le sol. Le fermier n'a pas seulement donné son labeur à la terre ; il a mis en œuvre sur elle tout un capital d'exploitation ; il a procédé à des travaux coûteux d'engrais, de marnage, d'irrigation, de plantation, etc.. A ce dernier point de vue, c'est la simple restitution de son capital qu'il réclame, et une telle réclamation ne peut souffrir en justice aucune difficulté. Nous devrions même nous étonner que la législation française n'ait pas encore consacré ce droit du fermier, si nous ne savions de quelle autorité quasi religieuse jouit encore le principe de la liberté des conventions, et quelle confiance l'on a en lui pour résoudre naturellement les questions de justice. Quant au premier point de vue, au contraire, c'est-à-dire à l'indemnité qui serait la compensation de l'accroissement de valeur dû au simple travail, par exemple à une avantageuse transformation des cultures, il repose sur une idée différente, significative et nouvelle : c'est que le propriétaire ne peut jouir d'une rente prise sur le travail d'autrui. Hàtons-nous de dire que ce n'est

(i) V. De r indemnité de plus-value au fermier tortant^ par M. Bourguin (Rbvue politiquk rt parlbubntairb, février 1900). — Baudrillart, Propriétaire el fermier (Journal dbs Economistes^ août 1889.;

pas ce point de vue hardi, mais l'autre, qui a e'tc surtout consacré par les législations contemporaines.

C'est encore l'Angleterre, « terre classique de la liberté, » qui devance les autres nations dans cette voie. VAgricultural Holdings act de iSjS (i) reconnaît le droit à l'indemnité du fermier sortant. Il n'en fait encore qu'une clause de bail facultative. Un act de i883 (2), au contraire, rend cette clause obligatoire, en déclarant nulle toute stipulation qui lui serait contraire. Toutefois, il ne s'agit là que de la restitution des dépenses d'améliorations foncières faites par le fermier. Aussi, ces dépenses, du moins les plus importantes, devront-elles avoir été faites du consentement du propriétaire (3).

On voit facilement quel est l'avantage d'une pareille législation; les fermiers, qui n'ont habituellement aucun intérêt à enrichir le sol, et qui sont portes, au contraire, à l'épuiser pendant les dernières années de leur bail, sont encouragés, en Angleterre, à faire des dépenses qui ne sont que des avances restituables. L'agriculture y trouve son profit. C'est pourquoi certains milieux agricoles français, se plaçant au même point de vue (la Société des agriculteurs du Nord, par exemple, depuis 1888), ne cessent de réclamer une semblable réforme pour notre pays. Onze propositions de lois ont été successivement déposées sans aboutir.

La législation anglaise, spéciale à l'Irlande, va beaucoup plus loin. Le land-act de 1870 reconnaît au fermier expulsé le droit à une indemnité, non seulement pour trouble d'éviction, mais aussi pour améliorations apportées à la terre qu'il quitte. Or, ces améliorations sont définies d'une façon très large : toute œuvre qui accroît la valeur du fonds et lui est appropriée. C'est là une consécration possible du premier point de vue, dofit nous parlions tout à l'heure, à savoir : de l'indemnité due pour l'accroissement de valeur par le simple travail. En effet,

(il Annuaire de législation étrangère, iHj?, p. 196 et s. {2' Annuaire de lègisl. èlrang., i883, p. 10 1 et s.

(3) Sauf pourtant Mepuis 1893) pour les dépenses qui seraient reconnues utiles et adaptées à la destination des terres louées.

cette loi de 1870 attribue une sorte de rfro/7 ree/ au tenancier sur le sol que son travail a façonné; ce droit peut aller jusqu'à obliger le propriétaire au remboursement de cette valeur accrue, qui résulte, par exemple, d'une direction intelligente des cultures par le tenancier. Ceci est assurément fort en avance sur ce que les législations contemporaines seraient disposées à reconnaître généralement.

En réalité, le tenancier irlandais jouit d'une sorte de droit de co-propriété sur la terre. Le land-act de i88r lui a reconnu le droit à la tenure ijixity of tenure), qui était Tun des trois vœux de la Ligue. Il ne peut par suite être évincé tant qu'il remplit les termes de son bail. Cela, il est vrai, peut réduire le champ d'application de la disposition précédente, par laquelle un fermier évincé peut réclamer une indemnité pour améliorations; mais le fermier qui s'en va volontairement, ou parce qu'il est incapable de payer, peut aussi bien réclamer le bénétice de cette disposition.

Ces diverses lois anglaises semblent donc bien admettre l'idée d'un contrôle du profit foncier par la loi. Ce contrôle va très loin en Irlande, où il peut si bien forcer les propriétaires à de graves indemnités, qu'on a parlé à ce propos « d'expropriation des propriétaires par les tenanciers ». Il serait facile de montrer que l'inspiration profonde de ces lois se rattache à une éthique nouvelle, qui a de grandes parentés avec l'éthique socialiste. En effet, le dernier terme théorique de cette législation réglementaire serait le droit à l'indemnité du fermier restant^ c'est-à-dire, en somme, la révision périodique des fermages, soit administrative, soit judiciaire. On arriverait ainsi à la suppression, dans les revenus fonciers, de toute rente prélevée sur le travail d'autrui, ce qui réaliserait une part du rêve socialiste. Il ne resterait, pour accroître le revenu sans travail du propriétaire, que les causes générales ou sociales d'élévation de la rente foncière, c'est-à-dire le progrès des communications, de l'aisance générale... etc. Et cette part, dans le système socialiste, serait elle-même confisquée par la société, qui en est la source.