VENTE

dans un traité de commerce conclu avec un autre Etat la nature et le taux des droits qu’il prélèvera sur les marchandises en provenance ou à destination du dit Etat.

Il serait inutile de citer les dispositions plus d’une fois répétées des Capitulations qui ont trait à ces divers droits et impôts ou celles dans lesquelles on insiste particulièrement sur l’exemption des Français du kkaradj; il suffit de signaler qu’en dehors de ces dispositions on ne trouve aucun texte établissant une exemption de principe ayant pour objet tous impôts en général.

Du reste, cette partie des Capitulations a été remplacée tant dans l’Empire Ottoman qu’en Egypte par des conventions commerciales. Ces conventions traitent des droits sur les importations et les exportations ainsi que des taxes intérieures de consommation et d’accise auxquels les étrangers sont soumis au même titre que les nationaux euxmêmes, mais elles ne reproduisent pas l’énumération détaillée des exactions. On peut en conclure que ces dernières avaient cessé en pratique dès avant les dites conventions et il y a surtout lieu de relever que s’il y a un principe qui résume les règles et dispositions de ces traités c’est l’égalité devant l’impôt entre nationaux et étrangers.

D'ailleurs, la vérité est que sous le régime des Capitulations elles-mêmes, ce n’est pas l’immunité de limpôt, mais bien l’immunité de l’exaction vexatoire sous toutes ses formes (surtaxe plus ou moins arbitraire, donative, potde-vin, etc., etc.) qui avait été voulue et proclamée.

Les Capituiations visaient en outre à exclure l’application aux sujets des Puissances capitulaires de certains impôts qui, autrement, auraient été dûs en vertu du droit public d’alors (droit religieux musulman), lequel faisait aux étrangers une situation inférieure à celle des sujets musulmans.

Ayant ainsi réduit aux impôts limitativement mentionnés dans la Capitulations de 1740 le bénéfice de l’exemption fiscale des Européens, les juristes égyptiens, auxquels les étrangers ont souvent opposé le droit d’exemption des impôts, tiré non seulement des textes mais également de

l'usage, s’efforcent de le limiter par les arguments suivants puisés à la fois aux principes généraux du droit et à l’histoire fiscale et financière de l'Egypte depuis la Réforme de

(1) Arguments de droit. — Influence de l'Usage.

Pour qu’il y ait usage générateur de droit, il faut, dit le Contentieux de l'Etat, qu’il y ait répétition d’actes semblables.

En appliquant cette règle à l’exemption des impôts il faut, pour dire que les étrangers sont exempts d’un impôt déterminé, que cet impôt ait été constamment exigé des Egyptiens et non des étrangers. L'usage ferait alors que l'acte créant cet impôt devienne inapplicable aux étrangers. Mais on ne conçoit pas, ajoute-t-on, qu’un usage puisse tendre à paralyser le pouvoir d'imposition d’un Etat visà-vis des étrangers. Ce pouvoir ne se confond pas avec les actes créant des impôts. Il est à la fois immatériel et illimité. Il est inhérent à la souveraineté dont il constitue un des attributs essentiels. Si donc la formation d’un usage par rapport à un acte qui doit nécessairement se matérialiser par la perception, est une chose possible, il n’en est pas de même lorsqu'il s’agit d’un attribut ou d’une qualité, car l'usage ne saurait s’y appliquer. Même le défaut d’exercice d’un pouvoir d'imposition ne signifie pas abandon ou perte du dit pouvoir. Des contingences peuvent avoir déterminé l’inaction d’un Etat dans cette direction, mais la source ne tarit pas parce qu’on n’y a pas puisé. Pour qu’on puisse parler d’une exemption générale des étrangers, il faudrait que les étrangers n’aient jamais été assujettis à aucun des impôts auxquels les nationaux sont soumis, s’ils l’ont été, ce fût expressément à titre d'exception. Seule cette invariabilité de non-imposition ou ce caractère déclaré d'exception peuvent atteindre le pouvoir de lever les impôts dans son essence et en paralyser les effets.

De plus, en droit international, pour que l’usage puisse créer une règle obligatoire dans les rapports de deux Etats, il faut que la règle soit réciproquement admise par ces

Etats : « La coutume implique une convention tacite inspirant les actes réciproques et affirmés par cette réciprocité même. Elle puise sa force obligatoire dans l’adhésion même des Etats qui l’ont observée ». (Fauchille, Droit International Public, T. I., 1” partie, n° 47).

2) Arguments de faits.

Reprenant l’exposé historique (2) de la question des impôts institués en Egypte avant et après les travaux de la Commission d'enquête de 1878, le Contentieux de l'Etat s'efforce de démontrer que, bien que les étrangers n’eussent pas été soumis à un certain nombre de ces impôts, le Gouvernement égyptien, ni par ses actes, ni par ses intentions n’a jamais reconnu en droit, pour légitime, l’abstention de payer dont se prévalent les Européens. Il estime au con- : traire que cette abstention fut favorisée par un jeu imprévu et abusif des Capitulations.

En effet, par suite de l’immunité de juridiction et de l’inviolabilité du domicile, garanties par les Capitulations, Administration égyptienne ne pouvait ni saisir directement les biens des étrangers ni les traduire devant les tribunaux indigènes. Elle ne pouvait donc en pratique obtenir le paiement régulier des taxes qu’avec l’appui des autorités consulaires dont relevaient les contribuables eux-mêmes. ( Or, les autorités consulaires refusaient leur concours pour certaines catégories d’impôt, soit parce qu’elles les considéraient comme inapplicables aux étrangers, comme l'impôt professionnel qui, étant donné son incidence, pouvait être considéré comme une sorte de capitation personnelle et qui, partant, n’était pas dû par les étrangers comme contraire aux Capitulations, soit (et c’est surtout le cas) parce que les dits impôts n’avaient pas fait l’obiet de dispositions législatives régulières de l’autorité territoriale elle-même, et que le recouvrement s’en effectuait d’une manière vexatoire ou arbitraire ». (Rapport de la Commission d’enquête de 1878).

(2) Voir supra, p. 197.

À ces faits que nous interpréterons plus loin, il y a lieu dajouter les négociations diplomatiques engagées à Londres en 1885 et au cours desquelles fut accepté, par les Puissances, l'impôt foncier levé sur les propriétés bâties appartenant aux ressortissants étrangers établis en Egypte. Une controverse excessivement importante a été engagée sur les termes mêmes de l’accord intervenu le 17 mars 1885 entre l'Egypte et les Puissances.

Examinons la théorie que soutient le Coste Rein Egyptien.

On sait qu’en 1884 l'Egypte se trouvant presque acculée à la faillite par suite de la gestion désastreuse du Gouvernement khédivial, se vit contrainte en même temps, de contracter un emprunt en Europe et de moderniser son système d'impôt. À cet effet un décret khédivial ayant réorganisé l’assiette et la perception de plusieurs impôts, le Gouvernement égyptien s’adressa aux Puissances étrangères pour faire cesser la résistance des contribuables étrangers.

Dans cette intention, ii déclarait être prêt à donner aux Gouvernements européens des garanties nouvelles incluses dans le projet de loi au profit des étrangers, tout en entendant réserver en droit son pouvoir souverain d’assujettir les étrangers à l’impôt qu’il instituait.

À cette occasion, certaines Puissances étrangères ayant exprimé l'opinion que l’assujettissement des étrangers à cet impôt devait faire l’objet d’un arrangement contractuel, le Gouvernement égyptien eut soin de maintenir fermement son point de vue. Les négociations à ce sujet furent assez longues et finalement elles se trouvèrent liées à celles relatives à un emprunt de neuf millions de livres à émettre par l'Egypte avec la garantie des principales Puissances européennes. Les unes et les autres aboutirent enfin à la Déclaration de Londres du 17 mars 1885, par laquelle l'Allemagne, l’Autriche-Hongrie, la France, la Grande- Bretagne, l’Italie et la Russie ( reconnaissant l'équité de soumettre leurs nationaux en Egypte aux mêmes taxes que les indigènes, acceptent, moyennant un amendement, lPap-

plication à leurs nationaux, comme aux sujets locaux, du décret déjà publié en 1884, relatif à l'impôt sur la propriété bâtie » ; ( acceptent également l’application à leurs nationaux comme aux sujets locaux du droit de timbre et du droit de patentes et s'engagent à entreprendre immédiatement, de concert avec le Gouvernement égyptien, l'étude des projets de loi établissant ces deux impôts ». En faisant ces déclarations, les Puissances ont donc reconnu, ajoute plus loin la Note précitée des Jurisconsultes de l'Etat, qu’en principe le Gouvernement égyptien possède le droit d’assujettir les étrangers à tous les impôts auxquels sont assujettis les Egyptiens eux-mêmes, pourvu que dans l'aménagement de l’impôt lui-même, la parfaite égalité de traitement soit assurée. C’est uniquement en vue de cette dernière condition que des négociations ont eu lieu entre le Gouvernement égyptien et les Puissances au sujet des actes législatifs qui devaient établir les trois impôts sur la propriété bâtie, du timbre et de la patente dont il s'agissait alors. :

Or, les circonstances qui prévalaient en 1885, alors que l'Egypte sortait à peine du chaos financier, et commençait seulement à se libérer d’une organisation fiscale très primitive, où ni l’assiette des impôts ni leurs taux n'étaient régulièrement déterminés, où les recouvrements s’effectuaient d’une manière souvent arbitraire et vexatoire, peuvent expliquer que les Puissances aient cru utile de s’attribuer une sorte de contrôle sur les dispositions législatives au moyen desquelles l'Egypte allait établir de nouvelles impositions. Mais à l’heure actuelle, un pareil contrôle n'aurait plus sa raison d’être ; les lois sont discutées et votées au Parlement, les garanties du contribuable égyptien sont assurées par le régime parlementaire comme dans tout autre pays constitutionnel. Du moment que les impositions sont les mêmes à l’égard des étrangers, qu’elles sont établies par les mêmes lois, il est évident que toutes les garanties de justice dans l’évaluation de l’impôt, de régularité dans sa perception, que le Parlement ne manquera

pas d'inscrire dans la loi, leur seront communes avec les Egyptiens eux-mêmes.

Il est donc équitable aujourd’hui de reconnaître, comme une suite logique de la Déclaration de Londres ellemême, que l'Egypte peut établir de nouvelles impositions à l'égard des étrangers capitulaires, sans être tenue, comme les Puissances l’ont stipulé, en 1885, pour le timbre et les patentes, d'étudier avec elles les dispositions législatives au moyen desquelles ces impositions doivent être établies, à la seule condition qu’il y ait égalité de traitement entre les étrangers et les Egyptiens.

Telle est rapidement résumée la théorie que soutient actuellement le Gouvernement égyptien. On voit, par ce qui précède, qu’il estime que pendant la période contemporaine, il ne s’est formé aucune coutume juridique tendant à créer au profit des étrangers le droit de n’être soumis à aucun impôt nouveau sans l’assentiment préalable des Puissances.

Cependant, désirant expliquer le fait qu'aucun impôt nouveau n’a été créé pendant cette période, il attribue l’attitude de réserve et d'attente du Gouvernement égyptien au souci de ne pas s’exposer à voir son droït mis en question par les tribunaux mixtes eux-mêmes.

« Ces tribunaux, en effet, ont compétence pour juger les conflits entre les étrangers sujets capitulaires et l’administration égyptienne. Ce pouvoir de juridiction à l’égard de l'Etat égyptien, les tribunaux mixtes l’ont souvent interprété comme leur conférant le droit d'apprécier si une loi égyptienne est, ou non, applicable aux étrangers, alors qu’il semblerait plus normal que des tribunaux territoriaux se bornassent à appliquer les lois du pays, sauf aux Puissances intéressées à soulever un confit diplomatique dans le cas où une loi égyptienne violerait les traités d'usage. »

Or, nous avons vu plus haut que les tribunaux mixtes, adoptant l’opinion à laquelle il a été déjà fait allusion, ont, à diverses reprises, affirmé dans leurs jugements que les étrangers ne peuvent être assujettis à aucun des impôts

nouveaux sans l’assentiment préalable des Puissances capitulaires. | Era

On s’explique, dans ces conditions, que l'Etat égyptien n’ait pas voulu donner à ces tribunaux des occasions d’appliquer un principe qui, selon lui, manque totalement de fondement juridique et qu’il n’a pour sa part jamais reconnu. |

La théorie qui précède n’est évidemment pas récente, mais elle vient de retrouver, au cours des deux années qui précèdent, une importance et une actualité toutes particulières. .

Cette question à laquelle le Gouvernement égyptien attache un intérêt considérable, fut en effet mise successivedent à l’ordre du jour des pourparlers, soit officiels, soit officieux, poursuivie par le Gouvernement égyptien, d’une part avec certaines Puissances capitulaires au cours de Pété dernier, d’autre part, avec le Gouvernement britannique à Londres, lors des négociations relatives au projet de traité (3).

Au point de vue financier et fiscal, l'Egypte se trouve actuellement dans une situation spéciale. Elle ne peut, en fait, ni établir de nouveaux impôts à la charge des étrangers, ni faire reconnaître son droit par les tribunaux mixtes. Elle admet, certes, que, comme conséquence des principes dont se sont inspirées les Capitulations et l’usage formé dans la suite, les étrangers possèdent le droit de bénéficier en Egypte de la parfaite égalité de traitement en matière d'impôt avec les Egyptiens, mais dès que le Gouvernement égyptien veut instituer de nouveaux impôts il voit son action entravée par les tribunaux mixtes chargés de donner leur assentiment préalable à toute mesure fiscale instituée ou simplement projetée à l’encontre des étrangers.

(3) À Paris en particulier, le Ministre égyptien des Affaires Etrangères avait présenté un certain nombre de revendications de nature fiscale ; en particulier, était demandée par le Gouvernement égyptien l'institution d’une taxe sur l'essence, dont le produit aurait couvert les frais de réparation des grandes routes, la taxe sur les automobiles ayant été rejetée par l’Assemblée générale de la Cour mixte,

Outre le document si important que nous venons d’analyser et auquel il importe de se référer pour saisir la théorie que soutiennent les milieux officiels égyptiens, il existe une lettre toute récente, adressée le 7 février 1929 par le Ministre des Finances au Conseil des Ministres et dont le contenu constitue peut-être l’exposé le plus précis des intentions fiscales et de la thèse juridique que le Gouvernement Royal entend soutenir au cours des pourparlers prochains qui seront engagés par l’Egypte en manière de taxation des étrangers capitulaires.

Cette communication, jointe sous forme de conclusion au compte rendu des négociations (4) relatives aux réclamations financières datant de la période des hostilités entre les Gouvernements égyptien et britannique, a pour objet d’attirer tout particulièrement l’attention du Conseil des Ministres sur l’opportunité d’envisager la question de l'insuffisance des ressources actuellement laissées à la disposition de l’Etat égyptien pour l’exécution de grands projets ayant trait à l’irrigation, à l’hygiène. à l’instruction publique, etc. Pour résoudre ce problème financier qui par sa mise à exécution risque d’épuiser à bref délai la réserve générale de l'Etat (dont le montant au 1° février 1930 s'élevait à la somme de 41 millions de L. Eg.), le Ministre des Finances estime nécessaire de créer d’autres ressources et d’aplanir par des négociations diplomatiques les difficultés qui entravent la liberté du Gouvernement d’instituer des ressources nouvelles et qui dérivent des Capitulations « qu’on est convenu, dit-il, bien à tort, de considérer comme restreignant le pouvoir du Gouvernement, d'établir des taxes et impôts applicables aux étrangers ».

Cette restriction de pouvoir, le Ministre des Finances refuse de l’admettre et critiquant un arrêt récent de la

(4) Les réclamations financières entre les Gouvernements égyptien et britannique, Ministère des Finances, Imprimerie Nationale, Le Caire 1929, (Réclamations relatives aux fournitures britanniques et à l'indemnité allemande).

Cour d'Appel mixte (5) qui refusait d'accepter un règlement proposé par l'administration égyptienne établissant une taxe sur les automobiles, il ajoute : « Il est de la plus grande importance qu'aucun doute ne subsiste plus au sujet du plein pouvoir que possède le Gouvernement égyptien de créer toutes les ressources financières qu’il désire. Cette question est intimement liée à l’évolution économique ainsi qu'aux réformes qu’il n’est plus possible d’ajourner longtemps. »

C’est la même théorie que celle que soutient le Contentieux de l'Etat, c’est également la même thèse que présenta l’ancien Ministre des Finances Ismaïl Sidky Pacha (6) au cours d’une conférence faite devant le jeune barreau du Caire, le 26 mars 1926, sous les auspices de la Délégation du Caire de l’ordre des avocats aux juridictions mixtes d'Egypte.

Ayant fait le tableau, assez sombre d’ailleurs, mais fort exact, de la situation sociale de la population ouvrière égyptienne, et ayant exposé la nécessité où se trouve l'Egypte de procéder à de multiples et urgents travaux d’édilité ou d'amélioration économique. pour « reprendre une place qui soit digne d’elle dans le monde », Sidky Pacha montre sans difficulté que dâns les autres pays les prélèvements de l’Etat se répartissent aussi équitablement . que possible entre les divers éléments de la masse imposable, agriculteurs, industriels, rentiers, etc.

En Egypte, au contraire, le système fiscal grève exclusivement la production agricole et la consommation.

(5) Cet arrêt de la Cour d'Appel soulève la question relative au pouvoir de l'Etat d'établir des impôts. Il estime que le règlement qui lui a été proposé par le Gouvernement (portant institution d’une taxe sur les automobiles) aurait pour effet, en instituant des redevances sur les loyers pour usage de la voie publique, d'établir des impôts réels ou déguisés, à l’encontre des étrangers capitulaires ; en conséquence, la Cour s’est refusée à approuver le règlement en question et aucune taxe de ce genre ne pourra être créée avant que les Puissances aient donné leur approbation préalable.

(6) IsmaIL Sinky PACHA. Le régime fiscal égyptien et les Capitulations. — Egypte contemporaine, 1926, T. XVII, p. 81 à 92.

Or, la terre étant presque entièrement aux mains des Egyptiens, c’est sur ces derniers que repose tout le poids des impôts. Tout au contraire, le grand commerce, l’industrie et les banques, dont le revenu absorbe une proportion très importante du revenu national et qui est exempt de toute charge fiscale, se trouvent virtuellement entre les mains étrangères.

S’élevant contre cette anomalie parfaitement exacte qui caractérise le système fiscal égyptien, s’efforçant d’en trouver le remède, Sidky Pacha en arrive naturellement à en faire porter la responsabilité au régime Capitulaire ou plutôt à cette exfension abusive créée par l’usage- et actuellement applicable, de règles anciennes limitatives à son avis, des seules impositions vexatoires et infâmantes précisées dans les dernières Capitulations signées au XvIIr siècle.

Admettant que soit conservée l’immunité dont bénéficiaient les étrangers et qui les mettait à l’abri de l’exaction illégale sous toutes ses formes, l’ancien Ministre des Finances, revenant au principe accepté à Londres le 17 mars 1885, demande que l’iniquité présente, dont l'Egypte supporte si difficilement les conséquences, fasse place à une répartition plus juste des impôts, à un système . plus en harmonie avec les besoins du pays et les nécessités de sa population.

Quelle raison donner de la politique d’entrave à l’égard des pouvoirs fiscaux du Gouvernement égyptien ? Surtout, quelles causes peuvent expliquer que les Puissances capitulaires ayant, comme il a été dit, expressément reconnu dans la Déclaration de Londres de 1885, l'équité du principe de l'impôt égal pour les ressortissants étrangers et pour les indigènes, soulèvent aujourd’hui une objection de principe contre la pleine liberté du Gouvernement égyptien en matière de législation fiscale et refusent de lui laisser établir les impôts qu’il se propose de créer pour financer les grands travaux publics qu’il a élaborés ? C’est ce que nous allons essayer d’expliquer.