CHAPITRE II

Nouveau régime mis en vigueur le 17 février 1930. — Etude de ce rapport avec le régime capitulaire. — Thèse juridique des Puissances étrangères. — Thèse du Gouvernement égyptien. — Discussion de ces thèses. — Considérations de nature juridique relatives au règlement douanier. — Conclusion.

CHAPITRENTI

Depuis le 17 février 1930, un nouveau régime douanier est en vigueur en Egypte, régime hybride comportant en partie des droits spécifiques, en partie des droits ad valorem et dont la mise en application a été faite par un vote du Parlement égyptien accordant au Gouvernement, le pouvoir de le promulguer à titre d’essai par un décret ayant force de loi (1).

L'établissement et. la mise en vigueur de ce nouveau régime, tant par les répercussions économiques considérables qu’il exercera sur le commerce étranger établi en Egypte que dans les pays dont les marchandises sont importées en Egypte, ont provoqué un émoi compréhensible dans les milieux commerciaux et politiques étrangers ; en rapports d’affaires avec l'Egypte.

Laissant de côté l'étude de l’incidence économique de ce changement de régime et l’influence politique ou fiscale qu’il exercera, nous nous bornerons à l’étudier dans ses rapports avec le régime capitulaire. Ce côté, de la question est en effet des plus importants et il n’a échappé ni au Gouvernement égyptien, ni aux Puissances étrangères parmi lesquelles certaines ont émis de sérieux doutes sur le droit que pouvait avoir l'Egypte d'imposer de sa propre autorité, de nouvelles taxes douanières en dehors de tout accord préalable avec les Puissances capitulaires.

Pour exposer ses arguments, le Gouvernement égyptien a fait rédiger par ses jurisconsultes, une thèse très complète et très étudiée, dont l’objet est de démontrer la pleine existence de ses droits et d’établir son entière liberté en matière de tarifs de douanes. La même étude contient, en ce qui concerne le règlement douanier égyptien, des considérations également importantes.

(1) Voir infra, p. 385.

Par ailleurs, certaines Puissances et des intérêts étrangers, ont également, mais avec infiniment moins de soin. établi une thèse restrictive des droits de l'Egypte. Sans avoir prévalu en pratique d’une manière absolue, comme elle l’aurait fait si des considérations d’ordre politique élevé n'étaient intervenues, la thèse étrangère a exercé son influence d’une manière indirecte, comme nous le verrons plus loin.

Il est certain que le point de vue étranger ne manquera pas d’être pris en considération lorsque seront conclues de nouvelles conventions destinées à être substituées aux traités récemment dénoncés et à remplacer le régime provisoire actuellement appliqué comme modus vivendi temporaire.

Afin de présenter impartialement les deux opinions extrêmes qui se sont affrontées au cours des mois précédents, nous exposerons successivement, en nous bornant au seul point de vue du droit capitulaire, la thèse la plus restrictive de la doctrine étrangère et celle très libérale des jurisconsultes légaux du Gouvernement égyptien. Nous excluerons de cet exposé toutes les questions relatives soit aux intérêts économiques ou matériels, soit à ceux que commande la politique actuelle des Puissances capitulaires en Egypte.

Thèse doctrinale de certains Juristes étrangers

Voici, brièvement résumée, la thèse qu’ont soutenue (2), certains juristes étrangers, suivis par certaines Chambres de Commerce européennes d'Egypte :

La condition des étrangers telle qu’elle subsiste actuellement est contractuellement fixée par les Capitulations,

(2) Il est à remarquer que cette opinion a été soutenue, tout au moins dans ses grandes lignes, et jusqu’au mois de juillet 1929, par le représentant britannique au Caire.

Au point de vue pratique et seulement en ce qui concerne la Grande-Bretagne, la question du changement de régime douanier égyptien a fait l’objet de nombreuses questions aux Communes aux

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dont la dernière en date et la plus complète est celle de mai 1740. Toutefois il y a lieu de combiner avec le texte des Capitulations, certaines modifications ou dérogations, temporaires en général, consenties d’un commun accord, en particulier par les traités de 1838 et de 1867, ainsi que par les Conventions de 1875, relatives à l’institution des tribunaux de la Réforme. Lorsqu'on parle du régime capitulaire, c’est donc aux règles posées par les Capitulations de 1740 que l’on fait allusion et qu’on se réfère. Or, les grandes lignes de ce régime sont, nous l'avons vu, les suivantes : les Capitulations garantissent à l’étranger, la liberté d'établissement, la liberté de commerce, la liberté religieuse; elles lui assurent l’inviolablité de son domicile, elles le soustraient dans la plus large mesure à l’action de la loi et des autorités territoriales.

Les Capitulations sont donc tout à la fois un traité d'établissement et un traité de commerce; ces deux traités se combinent entre eux, se complètent l’un l’autre et forment ensemble un tout indivisible.

D'autre part, les dispositions du traité de commerce contenues dans les Capitulations sont elles-mêmes de deux sortes : les unes, tels les articles 2-3-4-8-9-10-12-20-27 de la Capitulation de 1740, ont pour objet d’édicter des mesures pour que les étrangers puissent naviguer et commercer librement en toute sécurité ; les autres fixent les tarifs douaniers ; le plus important de ces derniers est l’article 37, qui dispose :

« Quoique les marchands Français aient toujours payé s % sur les marchandises qu’ils apportaient dans nos Etats et qu’ils en emportaient, comme ils nous en ont prié de réduire ce droit à 3 %, en considération de l’ancienne amitié qu’ils ont avec notre Sublime Porte, nous avons agréé leur demande et nous ordonnons qu’en conformité on ne puisse exiger plus de 3 %. »

mois de janvier et de février 1930. Le Gouvernement britannique a décidé de ne pas s'opposer à la mise en vigueur du nouveau régime à la date du 16 février 1930, mais de faire des réserves sur les pouvoirs conférés au Commissaire du Gouvernement en matière d’expertise.

Tel est l'esprit et la lettre, l'essence même du régime capitulaire. Ce régime est à la fois contractuel et normalement perpétuel. Le caractère de perpétuité lui est solennellement conféré par le dernier article de la dernière Capitulation (Cap. 1740, art. 85) où le Sultan s’exprime ainsi : « Je m’engage, sous notre auguste serment le plus sacré et le plus inviolable, soit pour notre sacrée personne, soit pour nos augustes successeurs que jamais il ne-sera rien permis de contraire aux présents articles ».

Dire, comme l'ont fait les juristes égyptiens, que les Capitulations contiennent sous-entendue la clause & rebus sic stantibus » (3) présumée tacite dans tous les contrats, c’est rendre nul l’engagement solennel pris par le Sultan en 1740. Dire que le régime est contractuel, c’est-à-dire” qu’il ne peut être modifié ou abrogé que par le commun accord des parties contractantes. Dire qu’il est normalement perpétuel, c’est dire d’abord, qu’il reste en vigueur tant qu’il n’a pas été abrogé ; c’est dire ensuite que les modifications partielles que l’accord des parties contractantes peut lui apporter, et les divers traités de commerce conclus par les Puissances capitulaires soit avec l’Empire Ottoman soit avec l'Egypte, dans le courant du x1x° siècle ou au commencement du xx* siècle, ne sont que des modifications partielles au régime des Capitulations, le laissent subsister dans toutes les parties que n’affectent pas ces modifications ; c’est dire, enfin, que si ces modifications sont temporaires, le régime des Capitulations rentre automatiquement en vigueur dans toute sa plénitude à l’expiration des termes prévus. Cette interprétation de la clause de perpétuité est l'interprétation qui a été officiellement donnée à plusieurs reprises par le Gouvernement ottoman dans les traités de commerce de 1838 et 1861, par le Gou-

(3) Cf. ABp EL HAKIM EL Riari. Le mouvement de Réforme des Impôts directs en Egypte, thèse Paris 1929, p. 213 : « Or, pour ma part, au point de vue juridique, il y a la clause rebus sic stantibus qui est toujours tacite dans tous les traités. Or, un traité à période indéterminée peut devenir caduc par le jeu de cette clause. »

Voir également Faucxizre. Traité de Droit International, T. I, 3° partie, p. 383 et 384.

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YErement égyptien dans les Conventions de 1875 relatives à la Réforme judiciaire. L'article 1°° des traités de commerce de 1838 et de 1861 est ainsi conçu :

« Tous les droits, privilèges et immunités qui ont été conférés aux sujets et aux bâtiments français par les Capitulations et les Hattis antérieurs, sont confirmés, à l’exception des clauses des dits Hattis que le présent traité a pour objet de modifier ».

Les Conventions. de 1875 contiennent la disposition suivante : |

« Les Capitulations telles qu’elles ont été appliquées jusqu'ici en Egypte, demeurent la loi absolue des rapports entre le Gouvernement égyptien et les étrangers, à l’exception des dérogations partielles et explicites consenties à titre d’essai.. Au cas où, conformément aux prévisions du 2° paragraphe de l’article 10 du Règlement organique, les Puissances jugeraient qu’il y a lieu de retirer leur approbation au nouvel ordre des choses, il demeure entendu que le régime actuel, n'étant que temporairement suspendu, reprendrait son caractère obligatoire. ».

Il n’y a aucun doute que les principes qui viennent d’être exposés doivent être appliqués en Egypte. Il ést vrai que l'Egypte a été détachée de l’Empire Ottoman et qu’elle forme un Etat internationalement indépendant. Il est vrai aussi que les Capitulations ont été abrogées en Turquie. Mais, en 1875, par la disposition ci-dessus rapportée, des conventions relatives à la Réforme judiciaire, l'Egypte contractant régulièrement dans les limites de sa souveraineté à elle concédée par les firmans de 1873, a fait siennes les Capitulations précédentes conclues par la Sublime Porte. C’est donc en tant que traités égyptiens et non en tant que traités ottomans, que les Capitulations sont toujours en vigueur en Egypte.

Telle est la théorie restrictive purement juridique, faisant abstraction de toute évolution politique ou économique des pays où les étrangers continuent à bénéficier des garanties conférées en 1740.

Sa mise en pratique conduit au raisonnement suivant, qui forme l'illustration des principes précédents et dont les éléments constituent la thèse des Puissances capitulaires relativement aux pouvoirs de l’ancien Empire Ottoman, avant 1914, en matière commerciale.

Les Capitulations (4) qui, entre autres questions réglaient les rapports de commerce de la Turquie avec les autres Puissances, sont des traités sans limite de durée. Des traités de commerce ont pu leur être substitués, mais ces derniers traités confirmaient les traités précédents.

Grâce à cette confirmation, les Capitulations ressuscitent (5) toutes les fois que les traités de commerce expirent, et comme les Capitulations contiennent toutes, la clause de la nation la plus favorisée, au profit des Puissances capitulaires, le régime douanier établi par les Capitulations, en ressuscitant, devieht un tout indivisible, une ‘propriété commune de ces Puissances, assurant légalité absolue de leur traitement en matière commerciale et douanière. La Turquie ne pouvait donc modifier ses tarifs douaniers que par voie de révision des traités en se soumettant au bon plaisir des Etats étrangers. Ses tarifs constituaient donc un type spécial dit Enchaînés.

Le raisonnement qui vient d’être présenté, applicable à la Turquie, suzeraine de l'Egypte, était en droit, évidemment, valable pour sa vassale. Ici, deux opinions encore s'opposent et se contredisent. La première, qui, nous l'avons vu un peu plus haut, est celle des juristes étrangers, soutient que, bien que l'Egypte ait été détachée de la Sublime Porte, bien qu’elle ait obtenu son autonomie douanière et qu’enfin les Capitulations aient été abrogées en Turquie, le régime capitulaire, tel qu’il subsiste actuellement, demeure en tous points une conséquence des termes de la Convention du 25 octobre 1875, rappelée plus

(4) Voir Le Temps, 15 août 1920.

(5) Cf. Avis du Contentieux de l’Etat Egyptien, 1920.

haut (6) — c’est donc en tant que traités égyptiens que les Capitulations sont restées en vigueur en Egypte.

La seconde opinion relative à cette controverse, celle des jurisconsultes égyptiens et du Gouvernement, soutient, comme nous le verrons plus loin en détail, que l’usage s’est formé en Egypte en extension du système capitulaire, que son effet a été de rendre l'Egypte maîtresse de ses tarifs et de sa liberté en matière douanière. Elle ajoute que cet usage particulièrement tangible dans les plus récentes conventions commerciales passées avec les pays étrangers — tout spécialement avec la France et l’Italie en 1906 — a détaché les Conventions commerciales des Capitulations proprement dites pour en faire des traités temporaires, dénonçables et réciproques et qu’arrivés au terme fixé d’un commun accord, les contractants avaient, #pso facto, la latitude de reprendre leur liberté.

C’est contre cette dernière interprétation qu’a tendu l'application que les Puissances ont voulu donner des règles capitulaires régissant les rapports de l'Egypte et des Etats occidentaux lors de la réforme douanière du 17 février 1930. Sans vouloir exercer brutalement une pression quelconque, désireuses surtout d’aider l'Egypte dans son évolution économique, et estimant par ailleurs fondée la demande du Gouvernement égyptien de faire usage d’un tarif douanier majoré comme élément important de ses recettes fiscales, les Puissances n’ont élevé aucune objection de principe à l’augmentation proposée des tarifs de douane, cependant elles ont laissé entendre qu’elles r'étaient pas sans armes, ni dépourvues de moyens, si les taux appliqués devenaient par leur majoration une entrave à l’exercice normal de leurs transactions commerciales. En fait, la question a été réservée en droit jusqu’à ce jour et la pratique qui a prévalu, a été d'attendre les conséquences que ne manquera pas d'exercer la récente réforme doua-

(6) Voir supra, p. 29 et suiv.

Cf. BorELLr BE, op. cit. Documents relatifs à l'institution des Tribunaux de la Réforme, p. CxI1.

nière au cours de la période d’essai que s’est donnée le Gouvernement. pe

Si un extrême souci d’accommodement (7) avait prévalu de la part des Puissances en ce qui concerne la modification du tarif des droits, et si faculté avait été laissée à l'Egypte d’établir le régime qu’elle estimait préférable pour ses intérêts, au contraire en ce qui concerne le règlement douanier, toutes étaient daccord pour ne pas permettre qu’on le modifiât sans leur consentement préalable.

Le raisonnement, qu’on pouvait peut-être admettre dans une certaine mesure en faveur de la liberté qu'avait l'Egypte de fixer à son gré son régime douanier, ne s’appliquait plus — et nous verrons que les juristes égyptiens en convenaient également — au règlement douanier.

Ce dernier renferme en effet les règles relatives à l’organisation des douanes et contient tout un système de surveillance et de sanctions contre les fraudes. Déterminant des procédures d'enquêtes, prévoyant des peines, des poursuites contre les délinquants européens, réglementant le droit de visite, d’abordage, de poursuite contre les con-

(7) Il y a licu cependant de signaler que quelque temps avant sa démission, le Haut-Commissaire britannique en Egypte estimait que, bien que le Gouvernement britannique fût favorable aux désirs du Gouvernement égyptien d'accroître ses revenus, il ne pouvait néanmoins pas ignorer la situation qui résulte des Capitulations et il émettait l’espoir que les moyens seraient donnés à la Chambre de Commerce britannique et aux autres Chambres d’étudier et de présenter leurs observations sur les différents projets, suffisamment à temps pour que des deux côtés soient prévenues et évitées les objections et les difficultés découlant des Capitulations.

Quant au règlement douanier, il considérait que la dénonciation par le Gouvernement égyptien de la Convention de 1889 au 17 février 1930, terminait automatiquement, à partir de cette date, les dérogations temporaires aux Capitulations contenues dans l’ancien « règlement douanier égyptien », dérogations qui avaient été acceptées dans la Convention anglo-égyptienne de 1880.

Sans suivre exactement cette théorie, le Gouvernement britannique, tout en acceptant à titre provisoire le régime nouveau, a fait connaître au Gouvernement égyptien que les règles proposées par ce dernier, relativement à l'expertise et aux pouvoirs du Commissaire du Gouvernement, ne pouvaient empêcher le recours aux Tribunaux mixtes pour le jugement des différends survenant entre la douane et les ressortissants britanniques.