CONSIDÉRATIONS DE NATURE JURIDIQUE RELATIVES AU RÈGLEMENT DOUANIER

Le règlement douanier, complément indispensable du régime douanier dont il assure l’exécution et sanctionne les infractions, a soulevé, tout autant que le projet de loi

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fixant les taux de douane, une importante controversé juridique au sujet de laquelle les représentants des divers intérêts économiques ont présenté des thèses différentes. La détermination des droits de l'Egypte en cette matière a également suscité des arguments en sens contraire, les uns tendant à accorder au Gouvernement certains droits qui lui permettaient de mieux assurer les pouvoirs de police qui lui furent conférés par le règlement douanier de 1902, les autres au contraire, strictement attachés aux Capitulations, estimant non seulement qu'aucune modification ne pouvait être faite aux accords antérieurement conclus sans accord préalable et sans approbation des Puissances, mais également soutenant la thèse que la dénonciation unilatérale des anciennes conventions signées par l’Egypte et les Puissances de 1889 à 1909 entraînait d’elle-même la déchéance des amendements au régime capitulaire inclus dans les conventions précitées et le retour au régime des Capitulations strictement entendues.

Or, que comprend le règlement douanier et quel est son objet ? — Le règlement douanier détermine à l’exception du droit douanier proprement dit qui fixe les tarifs de douane et définit le système douanier adopté, les règles fondamentales du droit douanier administratif et répressif. Il règle l’organisation des douanes, la procédure et les formalités äouanières, le droit douanier pénal ; surtout, il organise la lutte contre la fraude et la contrebande. Il est établi à l’effet, à la fois la protection du commerce honnête et la sauvegarde des intérêts du Trésor. En principe donc, pour un Etat souverain, l'élaboration du règlement douanier inclusif de mesures de police et de règlements administratifs est entièrement laissé à la disposition et à la discrétion de son Gouvernement. Celui-ci seul a le pouvoir de déterminer les mesures qu’il juge nécessaires pour organiser, modifier ou aggraver les règles de police et de sécurité que contient le règlement douanier. Ce dernier, de nature essentiellement administrative et judiciaire, constitue une matière d’ordre intérieur et n’est nullement régi par le droit international public. Il est vrai que sou-

vent des conventions entre pays différents ont été passées relativement au règlement douanier, mais c’est en pleine souveraineté que les Puissances contractantes ont accepté jes conditions de ces conventions. Il importe donc de considérer dans quelle mesure ont été appliquées en Turquie et en Egypte ces règles d’ordre international lorsqu’ont été élaborés les règlements douaniers ottoman ou égyptien. Il est nécessaire également de rechercher comment.ont réagi sur l’élaboration de ces règlements les principes capitulaires restrictifs de la souveraineté intérieure de ces pays.

On chercherait en vain dans le traité de 1838 des dispositions relatives soit à la répression de la contrebande soit à la protection des intérêts du Trésor, les 10 articles de la convention signée à Constantinople le 25 novembre 1838 se bornent en effet à établir les différentes modalités concernant le tarif lui-même. Il en est de même des dispositions réglementaires qui y furent ajoutées le 6 avril 1839 (21).

Tout au contraire, le traité de commerce passé le 29 avril 1867 entre la Turquie et la France a soin de réglementer le droit de confiscation en cas de fraude ; en effet il dispose dans son article xIv° : « Les marchandises introduites en contrebande seront frappées de confiscation au profit du Trésor ottoman, lorsque la fraude aura été dûment constatée, procès-verbal du délit de contrebande sera dressé et communiqué à l'autorité consulaire dont dépendra le sujet auquel appartiendra la marchandise ». Une telle clause figurait également à l’exclusion de tout autre développement dans les Conventions passées soit en 1861 soit en 1862 avec les autres Puissances. C’est en application de ces dispositions que le Gouvernement ottoman eut la faculté d’établir un règlement douanier dont il donna notification officielle aux Puissances le 17 avril 1863. Ce règlement (22), assez complet, comprenait 7 articles

(21) Voir ces dispositions règlementaires dans GELAT BEY, op. cit. V° France, p. 708, T. II.

(22) Voir le règlement du 17 avril 1863 dans GELAT BEY, op. cit.,

Va Douane, p. 215, et la circulaire du Ministre des Affaires Etrangères, dans le même ouvrage, p. 219.

dont le plus important, l’article 5, réglementait la confiscation, la saisie et la procédure à suivre après la saisie, soit devant une Commission des Douanes, soit s’il y a opposition ou appel, devant les Tribunaux de commerce. Il est précédé d’un préambule qui définit fort clairement son objet et sa base juridique, il est conçu dans les termes suivants : ( Conformément aux stipulations des traités de commerce entre la Sublime Porte et les Puissances amies (1861-1862) par lesquelles le Gouvernement de Sa Majesté Impériale réserve son droit d'établir par une disposition spéciale, les mesures à adopter pour prévenir la fraude, l'Administration Générale des Douanes de l’Empire, dans le double but de sauvegarder les intérêts du trésor et de donner plus de sécurité et de garantie aux opérations de commerce loyal et honnête, notifie les mesures suivantes qui auront force de loi dans toute l’étendue de l’Empire, à dater du jour de cette notification ».

Le principe des dispositions relatives à la répression de la fraude est inspiré directement du droit capitulaire. Il est en effet expressément stipulé qu’en cas de fraude ou de contrebande, toute décision de la Commission des Douanes devra dans les 24 heures de sa rédaction, être transmise sous forme d’une copie du procès-verbal de saisie, au Consulat du prévenu. Dautre part, le Consul devra en accuser réception à la Douane et après un délai de 15 jours, si au cours desquels aucune opposition ne vient à être formulée, la saisie sera définitive. Le Gouvernement ottoman, lié dans les détails d’exécution par les : règles capitulaires, avait pris soin de concilier en même temps l'application de ces mêmes règles avec les nécessités administratives et les exigences des intérêts pécuniaires du Trésor.

Les termes de cette réglementation ne soulevèrent aucune protestation de la part des Puissances. Celles-ci reconnurent l'effort fait par l’administration ottomane pour concilier les règles protectrices des intérêts de leurs nationaux avec la nécessité de répression des tentatives de

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contrebande. Ce règlement avait été fait à Constantinople ; il était applicable non seulement à la Turquie mais à toutes les parties de l’Empire Ottoman et en particulier à PEgypte, qui ne bénéficiait pas encore de lautonomie douanière. En Egypte, il fut l’objet d’une circulaire du Ministre des Affaires Etrangères en date du 14 mars 1863, circulaire qui contenait les modalités d'application du nouveau règlement et qui était adressé à tous les Consuls généraux des Puissances représentées en Egypte.

Mais il était à penser que l’acte (23) conférant en 1873 l'autonomie douanière à l'Egypte, allait avoir un effet considérable sur son degré de liberté en matière de réglementation douanière. il fallut en effet peu de temps au Gouvernement du Khédive pour s’efforcer, par des conventions nouvellement conclues, de se soustraire aux nécessités où les Etats capitulaires avaient conduit la Turquie.

L’effort que le Gouvernement du Khédive avait dirigé en matière judiciaire pour obtenir l’atténuation du régime capitulaire par l'institution des Tribunaux de la Réforme, eut en matière douanière et commerciale d’appréciables résultats. Il tendit à libérer des entraves qu’apportaient au commerce égyptien les modalités des Conventions conclues à Constantinople par le Gouvernement turc, d’une application possible peut-être en Turquie, mais préjudiciable aux relations commerciales que l'Egypte entretenait avec les Puissances, contractantes.

Et de même que le régime capitulaire avait évolué en

(23) Le firman du 8 juin 1873 adressé à Ismaïl Pacha, Khédive d'Egypte, résume toutes les dispositions antérieures conférant l’autonomie à l'Egypte en matière commerciale :

« Il (le Khédive d'Egypte) est autorisé à renouveler et à contracter, sans porter atteinte aux traités politiques de ma Sublime Porte, des conventions avec les agents des Puissances étrangères pour les douanes et le commerce et pour toutes les relations qui concernent les étrangers et toutes les affaires intérieures et autres du pays, et cela dans le but de développer le commerce et l’industrie, de régler la police des étrangers ainsi que leur situation et tous leurs rapports avec le Gouvernement et la population. Le Khédive a la disposition complète et entière des affaires financières du pays. »

Voir Ph. GELar BEY, op. cit., T. II, v° Egypte, p. 429.

maintes matières de façon divergente en Turquie et en Egypte, de même que l’organisation tant administrative que judiciaire différait sensiblement dans la vallée du Nil de celle appliquée dans les autres parties de l’Empire Ottoman, de même le Khédive dirigea la politique de son Gouvernement vers un assouplissement des règles concernant les relations commerciales, vers une spécialisation du règlement douanier propre à tenir compte des vrais intérêts du commerce de l'Egypte. C’est ainsi que 8 années à peine après l'institution des Tribunaux mixtes dont le fonctionnement rendait plus facile la lutte contre la contrebande, le Gouvernement khédivial réussissait à signer le 13 mars 1884 une première convention commerciale avec la Grèce, bientôt suivie d’une seconde le 9 mars de la même année avec la Grande-Bretagne, au terme desquelles étaient réglés, non seulement le taux des tarifs de douane, les prohibitions d’exportation ou les droits d'exportation, mais encore les modalités à suivre à l’avenir pour l’abordage, la surveillance, la constatation et la répression de la contrebande. — Ces questions faisaient l’objet dans la convention hellénique, des articles 13, 14 et 15 ; ce dernier article, particulièrement intéressant, stipulait : « Il est entendu que la présente convention ne peut en rien porter atteinte aux droits d'administration qui appartiennent aux deux Gouvernements contractants et qu’ils pourront appliquer toute réglementation utile au bon fonctionnement des services ‘de la répression des fraudes ».

À ces conventions fit suite peu après le premier règlement douanier égyptien promulgué le 2 avril 1884; ïl contient 44 articles divisés en IX titres dont les quatre derniers sont relatifs respectivement, titre VI, à la surveillance, sur mer ou sur le canal de Suez ; titre VII, à la contrebande, à la confiscation, à l’amende ; titre VIII, aux contraventions, aux dispositions du présent règlement ; titre IX, aux perquisitions à opérer en cas de fraude ou de soupçon de fraude. Tous ces articles et tous ces titres consacrés à la répression de la contrebande dérogent évidemment aux règles contenues dans les Capitulations ; ils

doivent donc être strictement appliqués (24). Dans tous les cas, les procès-verbaux de perquisition à bord doivent être communiqués à l'autorité consulaire dont dépend le prévenu si celle-ci en fait la demande ; de même à terre les visites domiciliaires peuvent être faites en dehors de la présence du Consul, mais ce dernier doit être avisé quelques heures à l’avance de la perquisition et il a le droit de se faire représenter s’il le juge utile. En outre, une dérogation non moins importante des règles capitulaires est contenue dans l’article 33 du règlement, article qui détermine la composition et la nature de la juridiction d'exception compétente pour juger en première instance des questions de fraude et de contrebande.

Tel qu’il se présentait ainsi, le règlement douanier de 1884 marquait une heureuse évolution des règles anciennes relatives aux relations commerciales de l'Egypte et des Puissances capitulaires ; il tenait compte dans une large mesure des nécessités nouvelles incombant aux intérêts en cause et il constituait un premier amendement de règles anciennes devenues désuêtes et incompatibles avec l’accroissement considérable du commerce. C’est pourquoi ce règlement auquel la Grèce s’était empressée d’adhérer, fut accepté peu après par un grand nombre d’autres Puissances entre 1884 et 1892, par la Grande-Bretagne en 1884, par les Etats-Unis le 16 novembre 1884, puis par l’Italie, le Portugal, la Suède, l’Autriche-Hongrie, si bien qu’en 1892, toutes les Puissances avaient donné leur adhésion, à l'exception de la France, de l'Allemagne et de la Russie qui avaient préféré, usant de leur faculté d’option, bénéficier des conventions turques de 1861-1862 et du règlement douanier ottoman tels qu’ils étaient restés en vigueur en Turquie. La situation particulière de ces trois Puissances demeura inchangée jusqu’à ce qu’elles eussent

(24) L'étude détaillée des articles relatifs à la répression de la contrebande a été faite à maintes reprises ; c’est pourquoi nous ne croyons pas utile de la développer de nouveau, malgré l'importance considérable qu’elle présente. Voir en particulier : PÉLIssré pu Rau- SAS, T. IT op. cit., p. 187 et suiv., 2° édit. ; BAHI-EL-DIN BARAKAT, op. cit., p. 290 et suiv.

conclu de nouvelles conventions et adhéré au nouveaü règlement douanier (c’est-à-dire jusqu'aux années 1902-

On peut donc considérer deux périodes en ce qui concerne le règlement douanier égyptien. — La première, de

1884 à 1892, au cours de laquelle toutes les Puissances — à l’exception de la France, de l’Allemagne et de la Russie — concluent des accords et des conventions avec PEgypte et adhérent, le plus souvent d'avance, au règlement douanier égyptien. Elles acceptent, par une clause insérée au traité, que leurs sujets et leurs bâtiments soient soumis aux mêmes règlements que les nationaux égyptiens. (Cf. Convention hellénique, art 4 ; portugaise, art. 3; autrichienne, art. 12 ; italienne, protocole d'adhésion au règlement douanier, 23 novembre 1884).

L'article de la Convention hellénique de 1884, auquel se réfèrent toutes les autres conventions ou les protocoles d’adhésion est, en ce qui concerne l’assimilation des nationaux et des étrangers, conçu dans les termes suivants (Convention hellénique du 3 mars 1884 : art. 4 in fine.) :

« Les droits de douane seront perçus sans préjudice des pénalités édictées en matière de fraude et de contrebande par les règlements ». De même l’article 14 du même règlement stipule : « Toute introduction des marchandises en contrebande donnera lieu à l’application des confiscations et amendes édictées par le règlement douanier égyptien. Les décisions qui prononceront les confiscations et les amendes devront être communiquées dans les délais légaux à l’autorité consulaire hellénique ».

I1 résulte des articles précédents et des articles 11, 13, 17 de la même convention ainsi que des protocoles d’adhésion signés par les autres Puissances, que sous la réserve de Ja communication des décisions aux Consulats des étran-, gers, aucune discrimination n’était faite entre ressortissants des différentes nationalités quant à l’application du régime douanier.

Seulement, étant donné que la référence à cette application est entièrement incluse dans la Convention doua-

nièré, on peut se demander ce qu’il adviendra lorsque Ia Convention douanière viendra à être dénoncée ou arrivera à son échéance.

Pour répondre à cette question, il importe auparavant de considérer rapidement le second groupe de conventions, celles conclues par l'Egypte et toutes les Puissances capitulaires — à l'exception du Danemark — de 1895 à 1909 (25). De tous ces accords commerciaux, le plus complet est la Convention française du 26 novembre 1902.

Tous ces traités prévoient dans leur article 21 (26) que les Etats capitulaires acceptent l’application à leurs ressortissants et à leur commerce du règlement douanier annexé à la Convention ; il y est ajouté : « Il demeure entendu qu’il ne pourra, pendant toute la durée de la Convention, être apporté aucun changement aux articles 2, 8, 11, 27, 33 à 41 (dispositions relatives à la contrebande) si ce n’est avec le consentement de l’Agent et Consul général de France. Toute facilité que le Gouvernemené égyptien pourrait accorder à l’avenir, par rapport à ses règlements douaniers, aux ressortissants, aux bâtiments, à la navigation et au commerce de toute autre Puissance étrangère, est acquise aux ressortissants. de la France ».

La question posée plus haut, ne à l'incidence réciproque du règlement douanier et de la Convention commerciale se retrouve ici. On a considéré dans certains milieux, tout particulièrement dans les milieux commerçants britanniques, que le fait d’avoir inclus dans la convention des articles se référant au règlement douanier déterminait nécessairement, lors de la dénonciation de la Convention, l’échéance concomitante du règlement et on en induisait que faute de conclure de nouveaux accords, l'Egypte devait accepter l’application du régime de rigueur expressément prévu par les Capitulations.

(25) Cf. Deuxième Convention hellénique 1895, France 1902,

Grèce 1906, Italie 1906, Russie 1909, Voir texte de ces traités dans Ph. GELAT Bey, op. cit. V° Douane.

(26) Dans la Convention hellénique, cet art. est l’art. 20.

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Certains ont considéré que l’acceptation du règlement se rattachait à l’ensemble des avantages ou des concessions mutuelles réalisées par la Convention et que, par conséquent, constituant une contre-partie dans la Convention, elle devait tomber en même temps que la Convention elle-même. Dans le même ordre d’idées on a soutenu (s'appuyant tout particulièrement sur l’article 21 in fine de la Convention française de 1902) que l’adhésion au règlement dans le protocole était conditionnée par le maintien du traitement de faveur au pays adhérent.

Les jurisconsultes du Gouvernement égyptien se sont élevés avec force contre une interprétation qui, à leurs yeux, est incompatible avec la nature du règlement ou l’interprétation logique des termes des Conventions et des protocoles.

Faisant remarquer que le règlement douanier est constitué par l’ensemble des règles qui, en organisant le service public des douanes, assurent la défense des frontières et protègent le commerce honnête étranger et indigène et les intérêts fiscaux du Trésor, on en déduit que le règlement répond à une attribution essentielle de l'Etat, attribution de même ordre que les attributions de police, de juridiction ou de défense de l’hygiène et de la sécurité publiques, que d’ailleurs aucun pays ne peut s’en passer, quel que soit le régime des conventions commerciales sous lesquelles se pratique son commerce avec l'étranger. Un pareil ordre juridique constitue donc non un moyen pour obtenir tel ou tel avantage; mais il a un objet bien déterminé, indépendant des conventions temporaires, et il doit survivre à pendant des conventions commerciales temporaires, et il doit survivre à tous les avantages et aux concessions que peut renfermer le traité proprement dit. Tel est le principe directeur qui donne à l’élaboration et au maintien du règlement douanier son support juridique dans le cas le plus général d’un Etat souverain.

Il est aisé aux juristes égyptiens de montrer qu’en cet ordre de choses le régime capitulaire même appliqué