CONCLUSION

LE PROJET DE TRAITÉ ANGLO-EGYPTIEN (3 août 1929)

Au cours des pages qui précèdent, nous nous sommes efforcés d’exposer l’ensemble des éléments que comprend à l’heure actuelle le problème complexe et délicat de lPatténuation du régime capitulaire en Egypte. Prenant séparément chacune des grandes divisions de la question nous avons présenté objectivement les arguments que soutiennent les représentants les plus qualifiés des intérêts en présence. Nous avons pu ainsi nous rendre compte que si souvent les thèses qui s'opposent semblent a priori fort éloignées l’une de l’autre, incompatibles même parfois avec les nécessités actuelles, cependant en pratique elles marquent un effort pour rechercher une solution se conciliant avec l'intérêt commun.

La question, ainsi que nous l’avons exposé, présente à la fois aujourd’hui un caractère international nettement marqué et une importance non négligeable pour notre pays. Les capitaux que les Français ont accumulés sur les bords du Nil, les œuvres qu’ils y ont entreprises, dont la plus considérable est à coup sûr le percement de l’isthme de Suez, la sympathie que la France a toujours marquée à l’égard de l’Egypte sont autant de raisons qui la conduisent à suivre avec intérêt l’évolution politique, intellectuelle et économique de ce pays. C’est pourquoi, lorsqu’au cours des années 1928 et 1929 le Gouvernement égyptien a présenté aux Puissances étrangères un certain nombre de revendications relatives à l’atténuation de certaines clauses acceptées lors de la Réforme de 1875, les intérêts français les ont étudiées avec un soin tout particulier et se sont employés à rechercher les modalités d’une acceptation de principe. Suivant de près les négociations engagées en

1928 et 1929 avec les Puissances au sujet des réformes concernant les Capitulations judiciaires, le projet de traité présenté le 3 août par le Foreign Office au chef du Gouvernement égyptien a ouvert une phase nouvelle et très importante dans les’ rapports futurs de l'Egypte avec la Grande-Bretagne et avec les Puissances capitulaires. Bien que devant vraisemblablement être amendé en certaines de leurs parties, les « 16 propositions » britanniques qui forment le corps du projet de traité sont destinées à . constituer la base de départ de nouvelles négociations d’où dérivera le statut définitif de l’Egypte. Sans vouloir présenter ici l’histoire de ce projet, il nous semble cependant nécessaire d’indiquer les grandes lignes de son élaboration.

Au mois de juin 1929 la question des rapports entre l'Egypte d’une part, la Grande-Bretagne et les autres Puissances d’autre part, se trouvait être la suivante au point de vue capitulaire et politique : les Puissances solicitées officiellement depuis peu de temps d’accepter une extension de compétence des Tribunaux mixtes, avaient en grande majorité donné leur acceptation de principe à l'Egypte. C’est pour régler avec le Foreign Office les modalités d'application de la Réforme ainsi que celles de l'admission éventuelle de l'Egypte à la Société des Nations que le premier Ministre égyptien se rendit le 13 juin 1929 en Angleterre. Cette dernière question surtout intéressait au plus haut point le Cabinet égyptien; auparavant déjà le Gouvernement britannique avait été pressenti à l’effet de faire connaître quel accueil il réserverait à une pareille demande si elle était faite par l'Egypte. Il avait été répondu que cette admission ne pouvait être faite qu’en excluant les questions réservées par la Déclaration du 28 février 1922 de l’application de la Convention internationale relative aux règlements par voie d’arbitrage des conflits internationaux à laquelle l'Egypte avait été conviée d’adhérer en 1924. C’est pour résoudre cette question et celle du Soudan, (que l’Ultimatum britannique de 1924 avait retiré à l'Egypte), que devaient être amorcées les négociations

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anglo-égyptiennes. L'arrivée au pouvoir du Gouvernement travailliste permit au Cabinet égyptien de présenter le pro- . blème dans son ensemble et au lieu de s’arrêter aux buts fragmentaires précédents, de tenter de résoudre de la manière la plus large la question politique et capitulaire. Sollicité par le Foreign Office de présenter les revendications du peuple égyptien, le Premier ministre, Mohamed Pacha Mahmoud, prenant comme base le projet Chamberlain-Saroit Pacha de 1927, s’attacha aux questions suivantes (1) :

1) Suppression de-l’occupation militaire britannique incompatible avec l’indépendance de l’Egypte, tant dans sa forme extérieure qu’au point de vue de sa portée réelle.

2) Projet d’alliance réalisant d’une façon adéquate la réciprocité des droits et des obligations des deux pays.

3) Entière liberté d’action à l’égard des ressortissants étrangers (retour à l'Egypte de la protection de la vie et des biens des étrangers, suppression du bureau européen de la Sécurité publique, souveraineté extérieure et intérieure de l'Egypte dans ses manifestations tant essentielles que particulières ; libération de toute entrave et élimination de toute réserve) à cet effet ne conserver les Conseillers britanniques judiciaire et financier qu’autant que I: Gouvernement égyptien aurait besoin de leur avis pour l’élaboration des grands projets de réforme qu’il aurait à entreprendre. |

4) Retour au Condominium anglo-égyptien de 1899 au Soudan.

Ces observations ayant été présentées, le Foreign Office fut chargé de rédiger un projet, étant convenu d’avance que le traité devait se limiter aux propositions essentielles et que les éclaircissements et les détails devaient être inclus dans un certain nombre de lettres explicatives à joindre au traité.

C’est dans ces conditions que fut remis au Ministre égyptien un premier projet (dénommé projet A) présenté

(1) Cf. Livre vert égyptien, signé MoHaMED PACHA MAHMoU», Le Caire 1920,

par le Foreign Office le 5 juillet 1929, projet d’alliance comprenant un préambule et 15 articles relatifs à toutes les questions politiques et militaires précitées ainsi qu’à celle de l’abrogation du régime capitulaire. Sollicité de présenter ces observations, Mohamed Pacha Mahmoud répondit à ce projet par un contre-projet (peu différent du projet À, mais dénommé projet B) éliminant des termes du projet. À certaines expressions, soit sujettes à contestations, soit évoquant le souvenir pénible pour l’Egypte des termes de l’Ultimatum britannique de 1924, soit enfin non conformes aux revendications du peuple égyptien. Ce projet B, accepté le 14 juillet 1929, fut soumis au Cabinet britannique qui, après un long examen, l’approuva en principe et chargea un comité de trois ministres de se mettre en contact avec des experts militaires et autres pour connaître leur avis sur le projet.

Quoique cette période fut particulièrement critique pour l’avenir du projet, surtout à cause de la répugnance des Anglais à installer leurs troupes en plein désert, loin de toute agglomération ou exposées à manquer d’eau potable, à cause également des difficultés relatives au retour des troupes égyptiennes au Soudan, le Cabinet britannique accepta en principe le projet B, qui légèrement modifié quant aux questions militaires, prit, sous le nom du projet C, la forme de « 16 propositions » (2) destinées à servir de base à la rédaction d’un projet définitif.

Laissant de côté les questions politiques et militaires qui bien que présentant un intérêt de premier ordre — déborderaient de notre sujet, examinons par quelles phases passa le probième relatif aux Capitulations. Cette question exige, pour être pleinement examinée, l’étude des articles 10 du projet & À » et 11 des projets « B » et « C », ainsi que celle des notes explicatives échangées entre les deux Cabinets à l’occasion de l’interprétation de cet article.

L'article 10 du projet A disposait :

(2) Voir annexe II, les 16 propositions britanniques, ainsi que les lettres explicatives échangées.

«Les Hautes Parties Contractantes reconnaissent que lc régime capitulaire existant actuellement en Egypte est incompatible avec l'esprit du temps et l’état actuel de l'Egypte.

« Sa Majesté Britannique s'engage par conséquent à employer toute son influence auprès des Puissances bénéficiant des Capitulations en Egypte pour obtenir, dans les conditions qui sauvegarderaient les intérêts légitimes des étrangers, le transfert aux Tribunaux mixtes, de la juridiction actuelle des Tribunaux consulaires, ainsi que l’application aux étrangers de la législation égyptienne.

« De son côté, le Roi d'Egypte s’engage à ce qu'aucune loi n’établisse aucune discrimination inéquitable à l’égard des étrangers en matière fiscale, ou ne soit incompatible avec les principes de la législation commune à toutes les Puissances capitulaires. »

La rédaction de cet article donna lieu de la part du Ministre égyptien à un certain nombre d’observations qu’il importe de résumer.

Le premier alinéa fut l’objet d’une première remarque — les négociateurs égyptiens estimèrent que les termes dont il se composait, ne faisant du point de vue de l'Egypte que répéter l’une des revendications les plus fréquemment présentées par les représentants du pays. Dire que les « Hautes Parties Contractantes reconnaissent que le régime des Capitulations.. est incompatible avec l'esprit du temps » était donc préciser en ce qui concerne l'Egypte une opinion qui avait pris la valeur d’un axiome, il fut donc proposé de substituer aux « Hautes Parties Contractantes » le terme plus restrictif de « Sa Majesté Britannique }.

De même le dernier alinéa fut l’objet d’un certain nombre de remarques. Il fut observé que les termes de ce paragraphe faisaient double emploi avec l’article 14 du projet À (3). En effet, ce dernier alinéa prévoit un enga-

(3) Cf. Art. 14 du projet A (devenu l’art. 15 du projet définitif) : « Les Hautes Parties contractantes conviennent que tout désaccord au sujet de l’application ou de l'interprétation des dispositions des

gement de la part de l'Egypte, d’autre part l’article 14 par ses termes très larges stipule au sujet d’un tel engagement et des difficultés pouvant survenir dans son exécution, que son règlement sera effectué en conformité des dispositions du Pacte de la Société des Nations. Il semblait donc prévu d'avance que toute contestation se produisant entre l'Egypte et la Grande-Bretagne (y compris les questions de législation insérées dans cet alinéa), mettait en marche la procédure d’arbitrage.

Une analogie apparaissait entre la solution précitée et celle prévue au projet Milner, mais tandis que ce dernier avait conféré au représentant britannique un droit de veto en matière de législation applicable aux étrangers, le projet actuel donnait de la même question une solution qui semblait de beaucoup préférable à la première et surtout plus facilement acceptable par les Egyptiens et les Puissances étrangères. Pour l'Egypte en particulier elle substituait au droit de veto individuel de la Grande-Bretagne l'arbitrage d’un organisme international. Il en résultait cette double conséquence : le projet rendait possible jusqu’à ce que Egypte eut adhéré à la Convention d’arbitrage de la Société des Nations, mais d’une manière exclusive et unilatérale, le recours de la Grande-Bretagne contre les projets législatifs égyptiens. Au contraire, dès le jour où l'Egypte aura signé cette Convention, ce droit de recours lui sera ouvert et le régime des Capitulations cèdera la place à un régime complet et réciproque d’arbitrage. Dans l’esprit des négociateurs égyptiens une telle proposition excluait le pouvoir conféré précédemment aux Tribunaux mixtes, d'approuver la future législation, fiscale ou autre, applicable aux étrangers. Ils estimaient que ce pouvoir d'approbation ‘ou excluait logiquement, ou devait faire

double emploi avec la procédure d’arbitrage prévue à .

l’article 14.

Mais le Gouvernement britannique ne voulut pas entrer

présentes propositions qui n'aura pu être résolu par des négociations directes, sera réglé selon les dispositions du Pacte de la Société des Nations. »

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dans cette voie, il estima nécessaire de conserver dans les conditions actuelles la procédure qui soumet la question de législation à l’approbation de l’Assemblée législative de la Cour mixte. Les négociateurs britanniques convinrent cependant de supprimer du texte du projet ( À » les questions relatives à l’engagement de l'Egypte en ce qui concerne le traitement des étrangers et de les insérer dans une des notes explicatives annexées aux & propositions » afin de déterminer les attributions futures des Tribunaux mixtes en matière de législation fiscale et de les restreindre à la double mission de s'assurer que la législation égyptienne n’établit pas de discrimination inéquitable à l’égard des étrangers et que les autres législations c’est-àdire d’ordre non fiscal, ne sont pas incompatibles avec les principes généralement adoptés’ dans les législations modernes applicables aux étrangers. |

À côté de l’article ro du projet À dont nous venons d’exposer les grandes lignes, ainsi que les observations auxquelles il donna lieu de part et d’autre, un projet de lettre explicative concernant les Capitulations avait été primitivement annexé au traité. Une partie importante des termes de cette lettre a été conservée par la suite et insérée définitivement dans la lettre n° 4 (voir plus loin annexe II), mais certains de ses éléments primitifs ayant été l’objet d'observations de la part des négociateurs il fut convenu de les supprimer dans le projet. Il importe cependant de les esquisser rapidement afin de pouvoir saisir dans quel esprit fut abordé, puis résolu à Londres, le problème des modifications à apporter au régime capitulaire.

Après avoir accepté que fut transféré aux Tribunaux mixtes toute la compétence actuelle des Consuls, aussi bien en matière pénale qu’en matière de statut personnel, le Ministre britannique se montrait disposé à opérer ce transfert conformément aux dispositions d'organisation judiciaire des projets de loi n° x, 2, 3 de 1920 (4) et plus loin il ajoutait : «Le Gouvernement de Sa Majesté estime qu’il

(4) Voir supra l'étude des projets n°° 1, 2, 3, de 1920.

est essentiel que les Egyptiens accusés de crime politique contre des étrangers soient jugés par les Tribunaux mixtes. Pour éviter la difficulté de décider si dans une affaire déterminée, l'infraction est politique ou non, la loi devra prévoir que lorsque le Procureur Général près les Tribunaux mixtes a des raisons de croire que l’infraction imputée à un Egyptien est une infraction politique, l'affaire sera de la compétence des dits tribunaux et sera jugée par eux.

Pour les cas de grâce ou de commutation de peine un petit Comité sera institué et c’est conformément à son avis que sera basé l’exercice du droit de grâce par le Roi. Ce Comité sera composé du Ministre de la Justice, du Conseiller Judiciaire et d’une troisième personne. Et il appartiendra à ce même Comité de donner son avis au Roi en ce qui concerne l'exécution de la peine capitale prononcée contre des étrangers en Egypte.

À l’heure actuelle, l’assentiment des Puissances ou de l’Assemblée générale des Tribunaux mixtes est nécessaire pour l’application de la législation égyptienne aux ressortissants des Puissances capitulaires en Egypte. Les pouvoirs de l’Assemblée générale des Tribunaux mixtes devront, à cet égard, être étendus à toute la législation’ égyptienne, à l’exclusion de la législation touchant la constitution ou la juridiction des Tribunaux mixtes euxmêmes. Cette dernière catégorie de législation aura pour effet de modifier en fait une convention conclue entre l'Egypte et les Puissances ; par conséquent, elle ne saurait entrer en vigueur que si elle a été approuvée par les Puissances.

Ce passage de la note britannique attira tout spécialement l'attention du Premier Ministre égyptien, à différents points de vue, en particulier les conseillers judiciaires financiers ne devaient demeurer à l’avenir au service du Gouvernement égyptien qu’autant que ce dernier estimait leur maintien nécessaire, il fut proposé d’éliminer de la rédaction de la note tout ce qui avait trait à la compétence générale et indéterminée du Conseiller Judiciaire dans les matières touchant aux étrangers. De même, après de

longues discussions les négociateurs égyptiens estimant indispensable de conserver aux tribunaux indigènes le . jugement des crimes commis par les Egyptiens, il fut donc convenu de supprimer le paragraphe relatif au jugement par les Tribunaux mixtes des Egyptiens accusés de crimes politiques contre les étrangers. Quant aux modalités concernant le droit de grâce ou de commutation de peine, il fut demandé, en conformité des principes de la responsabilité ministérielle, de reporter au Ministre de la Justice le droit d'initiative conféré dans la note en question à un petit comité de trois personnes.

Telles sont donc les phases par lesquelles passa l’élaboration du traité anglo-égyptien du 3 août 1920. Il est à penser qu’il donnera lieu encore à de nouvelles négociations, mais dans les parties réservées aux Capitulations il n’y a pas lieu de douter qu’il constituera le premier élément des discussions à engager entre l’Egypte et les Puissances. Ces dernières ont déjà admis en principe que le régime actuel soit amendé et rendu compatible à la fois avec leurs intérêts et les nécessités nouvelles nées du développement récent, politique et économique de l'Egypte. Cependant, quoique empreinte de la plus grande bienveillance envers ce pays, elles ne pourront modifier le régime sans obtenir auparavant un certain nombre de garanties, contre-partie indispensable aux concessions qui leur seront demandées. En particulier puisque de nouveaux juges devront être nommés pour permettre l’extension projetée de la compétence des Tribunaux mixtes, il est indispensable qu’un accord intervienne entre l’Egypte et les Puissances à l’effet de déterminer auprès de quelles Puissances capitulaires et dans quelle proportion devront être recrutés les nouveaux juges. En cette matière la compétition est grande entre les Puissances étrangères et il est nécessaire qu’une question d’une si haute importance soit fixée d'avance, La règle à suivre est évidemment de proportionner la natior: lité des nouveaux juges à recruter au nombre des causes nouvelles transférées de chacun des Consulats étrangers aux Tribunaux mixtes.

Par ailleurs le code pénal et les codes de procédure criminelle devront être revisés et rendus conformes à l’ensemble des règles appliquées généralement dans les tribunaux consulaires, de même la future législation devra prévoir et régler les conflits pouvant survenir à l’avenir entre les Tribunaux mixtes et les tribunaux consulaires, puisque ces derniers conserveront vraisemblablement leur compétence en matière de statut personnel. En ce qui concerne l’extension des lois égyptiennes aux étrangers en matière fiscale, il y a lieu également de prévoir les différends qui pourront s'élever entre l’administration et les contribuables étrangers dans l’application pratique de ces lois. À cet égard, les Tribunaux mixtes semblent assez mal préparés à trancher des contestations d’ordre fiscal (établissement, assiette et perception des impôts) et la nécessité se fera sentir d’instituer pour le jugement de telles affaires un tribunal administratif supérieur mixte à compétence bien délimitée et propre à assurer aux étrangers une parfaite impartialité en matière d'impôts. Enfin, sans rechercher une unification des divers ordres de juridiction, impossible en l’état actuel des choses, une solution convenable devrait être cherchée pour trancher les conflits nombreux qui en matière civile se produisent entre la juridiction mixte et la juridiction indigène. Une Cour de Cassation ou une Cour suprême, comme l’avait prévu la Commission des Capitulations, semble au moment où s’effectuera la dernière grande réforme de la justice égyptienne, devoir compléter heureusement l’ensemble des mesures à consacrer dans le domaine judiciaire, la renaissance actuelle de l'Egypte.

Cette grande œuvre, demeurée en évolution latente depuis quelques années, ne saurait plus tarder longtemps à se réaliser. La France, plus peut-être que tout autre pays, autant par les intérêts matériels qu’elle possède en Egypte que pour l’avenir de son œuvre intellectuelle dans tout l'Orient, sera appelée à s'intéresser tout particulièrement aux réformes de tous ordres qui suivront la conclusion du traité d’alliance anglo-égyptienne dans la vallée

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du Nil. Ces réformes, une fois acceptées par le Gouvernement français devront, conformément à la loi constitutionnelle (art. 8) (5) du 16 juillet 1875, être soumises au Parlement qui seul a qualité pour rendre définitif les traités relatifs à l’état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger.

Sans réaliser définitivement la suppression actuellement inopportune en Egypte du régime capitulaire, laquelle exigerait la disparition peu désirable des Tribunaux mixtes et celle de tous les privilèges conférés aux Consuls étrangers, les réformes projetées permettront l’atténuation des règles lim’.atives de la souveraineté intérieure de l'Egypte et consacreront la récente et remarquable renaissance de ce pays.

Ainsi donc sera à peu près achevé le grand mouvement international qui a, depuis trente ans, soit fait disparaître, soit considérablement amendé le régime des Capitulations. Successivement le Japon, l’Albanie, la Tripolitaine, l’île de Crête, la Chine, le Maroc, le Siam se sont libérés de ces legs onéreux d’un lointain passé, plus près de nous, la Turquie en 1924, la Perse en 1928 ont obtenu contractuellement la disparition des dernières entraves à leur pleine souveraineté. Restée donc seule en Orient à subir l’ingérence étrangère, l'Egypte s’est efforcée de se libérer de règles qu’elle estime être une offense à sa dignité nationale et une cause d’obstacles sérieux à ses progrès économiques et sociaux. Les arguments n’ont pas manqué à ceux de ses juristes qui se sont faits les infatigables avocats de la libération totale de leur pays, ils ont fréquemment invoqué à lappui de cette thèse l'autorité de nos principaux auteurs (6) de droit international, l’exemple récent de pays

(5) Cf. Code civil : Loi Constitutionnelle du 16 juiliet 1875, ALSACE. Les traités de paix, de commerce... ceux qui sont relatifs à l’état des personnes et au droit de propriété des Français à l’étranger ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres... »

(6) Cf. Faucxice. Traité de droit international. T. I, 3° partie : CRE De même, justifiant la suppression des Capitulations même si elles n'étaient pas considérées comme des actes unilatéraux, mais

moins avancés que l'Egypte et les principes wilsonniens de la libre disposition des peuples.

Il resterait à chercher jusqu’à quel point serait désirable pour l'Egypte elle-même et pour les étrangers la complète et définitive libération du pays. |

S'il est infiniment juste de satisfaire aux désirs d’émancipation des nationalistes égyptiens et de rendre à l'Egypte la place que lui confère le glorieux et le plus reculé des passés historiques qu’un pays puisse évoquer, le passé des Pharaons, il n’est pas moins permis de se demander si actuellement l’intérêt même du pays n’exige pas, pour que puisse se continuer le grand essor économique et intellectuel récent de l'Egypte, que lui soit conservée dans toute son ampleur la collaboration financière et technique étrangère qui depuis un siècle n’a cessé d’aider puissamment et dans toutes les voies au relèvement du pays. Or, cette collaboration exigera à coup sûr, pour être maintenue et développée, que lui soient assurées les garanties et les protections du passé et qu’elle continue de trouver sur les rives du Nil la même hospitalité de la part des Egyptiens.

C’est de l’ensemble de ces différents éléments et de ces intérêts parfois éloignés mais jamais inconciliables ni incompatibles, que devront tenir compte les membres de la future conférence internationale appelée à rédiger le prochain statut de l'Egypte.

comme des traités liant les deux parties, Ismet Pacha reproduit, entre autres, l’avis du célèbre juriste français Despagnet, dont les termes sont les suivants : « Les cas où la dénonciation des traités est légitime peuvent se ramener à trois principaux : 4) quand l’observation d’un traité est devenue compromettante pour l'existence politique ou économique d’un pays ; b) quand les circonstances qui ont motivé le traité ont changé et enlèvent à l’ancien accord sa raison d’être ; c) enfin, un traité peut être dénoncé quand il est devenu incompatible avec le droit commun international des Etats civilisés, auquel prennent part les pays contractants ; tel serait aujourd’hui un traité ancien non formellement abrogé, qui consa. crerait la traite des noirs condamnée par le droit des gens moderne »,