CHAPITRE V

Pouvoirs conférés au khédive d'Egypte, en matière financière, par les firmans de 1872 et de 1873.

Demi-indépendance de l’Egypte ; sa courte durée. — Faillite du gouvernement égyptien et Firman de 4879. — Contrôle anglo-français; son illégitimité.

Le droit de contracter des emprunts à l'étranger, et même à l'intérieur, avait toujours été refusé aux pachas d'Egypte par les firmans.

Nous avons vu, dans un des chapitres précédents, que la Porte n'avait toléré la construction d’un chemin de fer entre Alexandrie et le Caire,qu’à la condition rigoureuse qu'aucun emprunt ne fût contracté pour l’exécution de ce travail.

Cette prérogative, en matière financière, ne fut accordée au khédive qu'à une époque voisine de la réforme judiclaire. Elle ne fut elle-même qu’un préliminaire de con= cessions plus importantes qui firent de l'Egypte, pendant six années, un état demi-indépendant : nous voulons parler du firman de 1873.

En 1869, au cours d'un voyage en Europe, Ismail- Pacha avait fait une commande d'armes et de cuirassés, en même temps que contracté un emprunt. Le sultan lui demanda raison de ces infractions aux Firmans. Les puissances intervinrent ç/fcieusement, et amenèrent un arrangement par lequel ie khédive fit don de ses cuirassés au sultan.

A la suite de cet événement, fut promulgué un firman, en date du 29 novembre 1869, par lequel il était défendu au khédive de contracter des emprunts à l'étranger sans le consentement préalable de la Porte. Cette défense dura peu ; elle fut levée par un firman postérieur, promulgué le 10 septembre 1872,et par un Hatt du 25 septembre de la même année qui reconnaissaient, sans restriction, au khédive, le droit de contracter des emprunts, même à l'étranger. Ces concessions fureut coufirmées par le firman de 1873 qui dispose : « le khédive aura, comme auparavant, la disposition complète et entière des affaires financières du pays, ainsi que le plein pouvoir de contracter des emprunts à l'étranger sans autorisation ‘. »

C'est en 1873 que fut promulgué ce firman, le plus important de tous, celui qui,tout en confirmant les firmans et les Hatts-Houmayoum précédents, semblait être une charte de privilèges faisant du khédive un souverain indépendant. Il confiait à ce dernier l'administration civile et financière du pays,et l’autorisait à faire non seulement des règlements mais aussi des lois. Le mot « lois » était

4 Coll. des Firm.

une addition au firman de 1867. Le khédive étaiten outre autorisé à renouveler et à contracter, aussi longtemps qu'il n’enfreindrait pas les traités politiques de la Porte, des conventions douanières et commerciales avec les puissances étrangères. Le firman de 1867, il faut le remarquer, ne mentionnait queles conventions douanières. Le khédive recevait enfin pleine et entière autorité pour veiller à la défense et à la protection du pays, et pouvait augmenter ou diminuer, sans limites, le nombre des troupes impériales d'Egypte. Une restriction n’était apportée qu’en matière de construction des cuirassés.

Du reste, la monnaie continuait à être frappée en Egypte au nom de l'empire, et les drapeaux sur terre et sur mer devaient être les mêmes que ceux des autres troupes du sultan. L'Egypte devait également fournir à ce dernier un contingent en temps de guerre, et ne pouvait garder la neutralité. C'est par une exception toute particulière à ces principes, qu’eut lieu la neutralisation de l'Egypte, en 1878, lors de la guerre turco-russe.

Enfin, le tribut restait fixé, comme auparavant à 150,000 bourses. L'Egypte ne jouit pas longtemps de la demi-indépendance que lui reconnaissait implicitement le firman de 1873. Celle-ci fut détruite par un firman postérieur, celui de 1879, promulgué au milieu des complications intérieures et financières dont l'Egypte était le théâtre. « Le khédive, disait ce firman, n'aura pas le droit de contracter des emprunts, sauf pour ce qui concerne exclusivement le règlement de la situation financière présente... Il ne devra, sous aucun prétexte, aban-

donner à d’autres, ex fout ou en partie, les privilèges | accordés à l'Egypte et qui sont une émanation des prérogatives inhérentes au pouvoir souverain ,ni aucune partie du territoire ‘.»

En un mot, la situation de l'Egypte redevenait, par le firman de 1879, ce qu’elle avait été sous celui de 1841. Les vice-rois d'Egypte n'avaient point attendu, pour contracter des emprunts à l'étranger, d'y avoir été auto- risés par le sultan. Dès l’année 1862, vers la fin de son règne, Saïd-Pacha conclut le premier emprunt publie à Londres. Son successeur Ismaïl-Pacha conclut le deuxiéme en 1864, puis un troisième en 1869 ?. C’est à l'occasion de ce dernier,que le sultan en sa qualité de « souverain du pays » déclara au khédive «sa volonté » qu'aucun emprunt ne fût conclu à l'étranger, sans autorisation préalable de la Porte.

Cette restriction très gênante pour Ismaïl-Pacha fut levée, peu de temps après, par les firmans dont nous parlions plus haut. Un emprunt eut donclieu, en 1876, dans des conditions normales et régulières. Il réussit très mal au gouvernement égyptien qui, en 1876, cessait ses paiements, après avoir perdu son crédit sur les marchés

financiers de l’Europe.

1 Loc. cit.

2 I] faut donc regarder ces divers emprunts comme inconstitution-

nels, et déclarer que les porteurs de titres ne devaient avoir droit au remboursement, comme tous créanciers d’un incapable, que dans la mesure de l'enrichissement de leur débiteur.

En 1876, il était déclaré en faillite, sur la plainte des créanciers, par les tribunaux mixtes qui, en cette circonstance du moins, n’excédèrent pas les bornes de leur compétence, comme en maint autre cas où ils s’arrogèrent le droit d'apprécier et de déclarer illégal un acte administratif.

Le tribunal mixte d'Alexandrie s'étant déclaré compétent, la cour d'Alexandrie confirma son jugement par les motifs suivants : « Considérant, dit-elle, que le gouvernement égyptien, en acceptant les traites de la daïra sanieh établissant l'obligation d’en payer le montant au porteur,à l'échéance convenue,et en décrétant, sans autre forme, le 6 avril dernier, que cette échéance devait être prorogée de 3 mois, n’a pas exercé la fonction toute 0bjective qui caractérise l'administration publique, mais qu’il a plutôt exercé l’autre fonction toute subjective, dans laquelle l'administration doit être considérée comme une personne civile, comme un être moral juridique égal à tout autre particulier devant la loi, soit pour ses droits, soit pour ses obligations et, par suite, soumis en vertu de la règle universelle de tout état juste et civilisé et suivant les termes de l’article 10 du règlement organique, à l'instar de tout autre particulier au pouvoir judiciaire. ‘ »

Cet arrêt soulève une double question : l’une générale et de droit international, l’autre spéciale et de droit égyptien interne.

La première peut se formuler de la manière suivante :

1 Affaire Carpi. 20 avr. et 3 mai 1876. — Journ. dr. int. pr. 1876, pag. 397.

Un état qui a fait un emprunt a-t-il le droit,en sa qualité de personne publique, de suspendre, pour un temps, le paiement des intérêts de sa dette? En d’autres termes, les règles du droit privé, qui obligent les débiteurs de tous pays à tenir leurs engagements, s'appliquent-elles aux états ?

Disons tout de suite que, pour résoudre cette question dont nous ajournons la discussion, il faut soigneusement distinguer la question de droit et la question de sanction.

La question de droit égyptien ou de droit interne se pose dans les termes suivants : Les tribunaux mixtes étalent-ils compétents dans l’espèce qui nous occupe ? Nous avons déjà résolu la question en affirmant précédemment leur compétence.

L'article 10 du règlèment d'organisation judiciaire dit en-effet: « Le gouvernement, les administrations, les daïras de S. A le Khédive et des membres de sa famille sont justiciables des tribunaux mixtes dans les procès avec les étrangers. » L'art. 11 ajoute : « Les tribunaux, sans pouvoir statuer sur la propriété du domaine public, ni interpréter ou arrêter l'exécution d’une mesure administrative, pourront juger, dans les cas prévus par le Code civil, les atteintes portées à un droit acquis d’un étranger par un acte d'administration ».

Or, que trouvons-nous dans l'espèce présente ? Un engagement pris par legouvernement égyptien de payer, à jour fixe, une certaine somme à des créanciers étrangers. Ceux-ci avaient donc bien acquis un droit, contre le gouvernement égyptien, dans les limites tracées par

les codes. C’est également par un acte d'administration que le ministère égyptien prétendait méconnaître ces droits acquis.

Il ne sérait pas juste d’objecter que les tribunaux mixtes, en critiquant le décret ministériel, violaient l’article 11 quileur défend « d'interpréter ou d'arrêter l'exécution d'une mesure administrative ». Ces mots signifient seulement que les tribunaux mixtes ne pourront s’associer à la puissance publique n1 critiquer ses actes, qu'ils ne pourront davantage s’ingérer dans des questions de contentieux administratif.

Ce qu’il importe surtout de mettre en relief, dans l’arrêt de la cour, c’est qu’il y à eu un contrat civil formé entre le gouvernement égyptien et des créanciers étrangers, dans les termes du Code civil, et que l'appréciation de ce contrat rentre dans la compétence des tribunaux mixtes en vertu de l’article 10 du règlement d’organisation judiciaire. Les autres considérations présentées par la cour « sur les fonctions subjectives et objectives de la puissance publique » et sur les « règles universelles de tout état Juste et civilisé » nous semblent moins exactes ; elles confinent au droit naturel et à la philosophie du droit dont elles. empruntent un peu les expressions même.

Quoi qu'il en soit, les créanciers qui, en grande majorité, étaient anglais et français, réclamèrent l'intervention de leurs gouvernements respectifs pour éclairer la situation financière de l'Egypte. Une commission fut nommée sous le nom de « commission internationale supé-

rieure d'enquête». Celle-ci, dans un rapport détaillé, critiqua le gouvernement personnel du Khédive, et lui demanda d’y introduire des réformes administratives. Le Khédive accepta ces conditions et prit pour ininistres les délégués de la France et de l'Angleterre, en déclarant, par un rescrit du 28 août 1878, que son gouvernement reposerait désormais « sur l'indépendance ministérielle. » Puis, peu après, par un coup d'état prémédité, il forca les ministres européens à la retraite.

Dans ces circonstances, l'Angleterre et la France se souvinrent de la suzeraineté du sultan et lui demandèrent la déposition d'Ismaïl-Pacha. Cette déposition ne nous semble pas très légale, car elle est contraire au traité de Paris qui stipule lattribütion viagère et héréditaire du gouvernement de la province d'Egypte à Méhémet-Ali et à chacun de ses successeurs. Mais, ce détail est d'une importance très accessoire à côté de la question suivante : Un gouvernement peut-il, à l'instar d'un particulier, être déclaré en faillite par une sentence judiciaire ? En second lieu, la faillite, c’est-à-dire la cessation du paiement des intérêts de sa dette par un gouvernement, peut-elle amener le dessaisissement de ce dernier au profit de ses créanciers représentés par leurs gouvernements respectifs ? ;

Nous n’hésitons pas à résoudre les deux parties de cette question par la négative la plus absolue. Il est contraire à tous les principes du droit des gens moderne qu’un particulier ait une action quelconque contre un gouvernement pour des emprunts contractés par celui-ci

en qualité de personne publique. La jurisprudence francaise est même allée plus loin, puisqu'elle s’interdit d'apprécier les actes juridiques accomplis par un souverain étranger comme simple particulier. Un gouvernement

-est, en effet, un être moral, pour qui la liberté et l’indépendance sont des droits #rréductibles; or, ce serait y porter atteinte, que d'autoriser un particulier à s'immiscer dans l’administration intérieure du pays età compromettre ainsi la marche des services publics *.

Nous admettons toutefois qu'il est nécessaire de distinguer, comme nous l'avons dit plus haut, la question de droit et la question de sanction.

Il n'est pas douteux qu’un Etat, qui emprunte, soit tenu de remplir ses engagements au même titre, et avec la même rigueur, qu'un simple particulier. Quelle serait la raison d'une solution contraire et de principes .différents ?

L'état n’est que la personnification, le représentant d’une collection d'individus, d’une société, en un mot, c’est une personne morale. Or, 1l n’est pas douteux qu’un

t Dans un récent article — Journ. dr. int. pr., 4890 ; I, p. 27. — M. Gabba, professeur à l'Université de Pise, écrit qu'un citoyen ne saurait avoir d’action contre l’État en tant que personne publique: que, d’autre part, il est très difficile d'établir une ligne de démarcation entre les actes que l’Etat accomplit, en qualité de personne publique, et ceux qu'il accomplit comme simple particulier ; en un mot, qu'on ne saurait établir de critérium pour distinguer l'imperium de la gestio d’un Etat.

io te

être moral à les mémes droits et les mêmes devoirs qu’un être physique. Nous concluons donc que l'Etat n’est pas dispensé, en sa qualité de personne publique, de remplir ses obligations et, particulièrement, de payer régulièrement l'intérêt de sa dette.

Toute autre est la question de sanction qui peutse formuler ainsi: « Ya-t-il, contre l'Etat qui se soustrait à l’obligation de payer les intérêts de sa dette, une sanction efficace ? »

Nous avons déjà répondu qu'on ne saurait découvrir cette sanction dans le droit international car, elle ne pourrait exister que sous la forme d’une immixtion étrangère, d’une intervention qui léserait les droits de souveraineté de l'Etat débiteur. La jurisprudence internationale s’est prononcée en ce sens, et il n'y a guère que l'Egypte qui ait été l’objet, lors de la faillite de son gouvernement, d'une intervention internationale.

La seule sanction des obligations de l'Etat, en cette matière, sera donc une sanction de droit privé. Elle consistera dans les actions judiciaires que les particuliers lésés pourront intenter, avec plus ou moins de liberté et de chances de succès, suivant le droit constitutionnel du pays mis en cause, contre l’état débiteur.

Sur la deuxième question, nous répondrons que la protection accordée par un gouvernement à ses sujets créanciers d'un état étranger est une question wscrétionnaire, dépendant exclusivement du bon vouloir du gouvernement et des circonstances qui déterminent sa politique. « Ni le droit constitutionnel, écrit M. Martens,

ni le droit international ne reconnaissent aux gouvernements le devoir de défendre, dans le domaine des relations internationales, toutes les opérations commerciales et financières plus ou moins risquées de leurs sujets respectifs. Si on reconnaît ce devoir des gouvernements, il faut le reconnaître pour tous les cas d'insolvabilité des Etats étrangers débiteurs, et ne point faire de différence entre ceux à l’égard desquels une telle protection peut se réaliser sans danger et ceux qui ne permettront jamais une intervention étrangère entre euxetleurs créanciers ”. » Cette solution est éminemment juste et raisonnable ; il faut que l'intervention s'impose dans tous les cas ou qu’elle ne soit admise dans aucun. Les principes de justice et d’équité internationales l’exigent. Il vaudrait mieux, cependant, que les gouvernements prissent le parti de n'intervenir Jamais en faveur de leurs sujets créanciers d'un état étranger.

On ne peut mieux justifier ce point de vue que ne l’a fait lord Palmerston dans une dépêche fort intéressante de janvier 1848. Le gouvernement anglais était sollicité, par l'opinion publique, d'intervenir auprès d’un gouvernement étranger, au profit de créanciers anglais. Lord Palmerston déclara nettement que si les sujets anglais confient leurs capitaux aux gouvernements étrangers, ils le font certainement dans une intention de gain. Siguner un emprunt ouvert par un gouvernement étranger ou acheter à la Bourse des obligations étrangères, cons-

1 Op. cit.

titue une opération commerciale, comme toute autre opération financière ou commerciale. Le risque qui se joint à toutes les opérations de ce genre est également inséparable des souscriptions aux emprunts d'état. Les créanciers ne devraient donc pas perdre de vue l'éventualité de la banqueroute et ils ne doivent s’en prendre qu’à eux-mêmes, s'ils perdent leur argent. Lord Palmerston déclarait, en conséquence, qu'il n'existait pour le gouvernement anglais aucune obligation juridique de défendre les intérêts et droits des sujets anglais à l'égard d'un Etat étranger en faillite. «Le gouvernement, ajoutait l’homme d'état, se laissera guider dans ce cas exclusivement par des considérations de convenance et de politique intérieure. » |

Qu'on ne pense pas davantage justifier l'ingérence européenne dans la faillite égyptienne par cette remarque qu'il y avait, dans l’admimistration,beaucoup d’abus et de gaspillage. Ceci est une question de droit interne, de droit constitutionnel dans laquelle les étrangers n'ont rien à voir, pas même les créanciers qui ont prêté de l'argent à leurs résques et périls.

Que l’on admette néanmoins, pour un instant, la légalité d’une intervention de l’état en faveur de ses sujets, et qu'on se demande quelle sera la nature de cette intervention ? En d’autres termes, sera-t-elle diplomatique, ou se produira-t-elle sous la forme d’une #mmixtion dans les affaires intérieures de l’état débiteur ?

En présence de cette alternative, l’hésitation n’est pas possible. Chaque état peut exiger de ses voisins le respect