CHAPITRE VII

Responsabilité du gouvernement égyptien dans les troubles d'Alexandrie.

Obligation qui en résulte de dédommager les étrangers qui en ont éprouvé un préjudice. — A qui appartenait-il de fixer le chiffre des indemnités ? — Compétence des tribunaux mixtes.

Les troubles et les massacres d'Alexandrie, en juinjuillet 1882, n’ont pas seulement provoqué une intervention armée de l'Angleterre, intervention que nous avons toujours considérée comme injuste et contraire aux traités, ils ont soulevé une question de responsabilité du gouvernement égyptien.

Les Européens, victimes du pillage et de l’incendie,ont réclamé à l’autorité locale des: dommages-intérêts proportionnés au préjudice qu'ils avaient éprouvé. Ces réclamations soulèvent tout d'abord la question préjudicielle suivante : Un gouvernement est-il responsable du préjudice causé sur son territoire, aux étrangers qui l’habitent, par des troubles, des émeutes ou des révoltes ?

La question, amsi posée, ne peut se résoudre que par

la négative. Non, un gouvernement européen quelconque n'est pas responsable et, par suite, ne doit aucune réparation aux étrangers victimes d'aggressions ou d'émeutes.

Il n’a pas appelé les étrangers sur son territoire, il ne leur à pas garanti la sécurité ; done, c’est à leurs risques et périls, que ceux-ci viennent résider sur son territoire. |

Les détails de l'incident de Saïda sont encore présents à toutes les mémoires. Le gouvernement français, sommé de réparer le préjudice causé à des Espagnols résidant sur son territoire, répondit par les considérations el les arguments de droit que nous venons de développer, ou plutôt il déclara, en les sous-entendant, qu’il ne considérait pas sa responsabilité comme engagée. Mais, par bienveillance et par courtoisie pour l’état étranger qui s'était fait l’interprète, par voie diplomatique, des revendications de ses nationaux, 1l daigna accorder une indemnité. Mais, qu’on ne s’y trompe pas, cette indemnité fut donnée à titre gracieux, elle ne fut, ni la réponse à une sommation diplomatique, ni l'exécution d’une condamnation judiclaire.

On prétendrait done à tort, que les principes du droit international, consacrés par les législations du monde civilisé, assurent, dans chaque état, protection et défense à tous les étrangers qui vont y demeurer. Cette assurance, ajoute-t-on, repose sur l’assimilation des étrangers aux regnicoles eux-mêmes, en ce qui touche la protection due par l'Etat aux droits de chacun de ses sujets.

Ce raisonnement nous paraîtinexact. Nous considérons que l'Etat ne doit pas à des étrangers qui viennent, comme nous l'avons dit, résider sur son territoire à leurs risques et périls, la même protection qu'à ses nationaux. Tout au plus, l’admettrions-nous pour cette catégorie d'étrangers qui résident en France avec l’autorisation du gouvernement français. Ges derniers jouissent de certains droits civils, refusés aux étrangers non domiciliés, et ont, par conséquent, les mêmes droits à la protection du gouvernement que les nationaux eux-mêmes.

A ce premier tempérament, nous en ajouterons volontiers un second, et nous dirons que l'Etat doit réparer le préjudice causé à des étrangers, au cas de troubles et d’émeutes, s'ils se sont produits par la négligence ou la complicité de l'autorité locale. Nous serions d’un avis tout opposé, si le préjudice n'avait pu être empêché, par suite de l'insuffisance des forces préposées au maintien de la sécurité publique.

Telles sont, du moins, les règles du droit international européen ‘.

Mais, souvenons-nous que l'Orient fait exception à ces règles du droit commun. En effet, la situation des étrangers établis en Egypte est bien différente de celle qui est faite, par les divers Etats de la chrétienté, aux sujets d'un autre état qui viennent s'établir sur leur territoire. En

1 La théorie qui précède a été écrite d’après les idées émises à son cours de droit des gens par notre excellent et vénéré maître M. Renault.

Orient, et spécialement en Egypte, les étrangers qui vont y résider ont des garanties toutes spéciales dérivant des anciens traités, toujours en vigueur, sous le nom de capitulations. è

Ces traités et les usages qui en sont dérivés, garantissent aux étrangers fixés en Egypte leurs personnes, leurs biens et leur ecommerce contre toute attente qui leur serait portée par le gouvernement du pays ou par ses sujets.

Particulièrement, dans l'espèce que nous examinons, la responsabilité du gouvernement Egyptien résulte, à la fois, des principes du droit international créé par les capitulations et aussi de ce fait que le dommage a été causé par la négligence et même par la complicité de l'autorité égyptienne. Il est, en effet, établi que la police d’Alexandrie et l’armée, du moins les troupes du parti national,ont favorisé les émeutiers.

Qu'il nous suffise d'ajouter, pour achever d'établir la responsabilité du gouvernement égyptien, que le khédive avait pris devant les consuls généraux des puissances l'engagement formelde protéger leurs nationaux et de les garantir contre tout dommage. « Les consuls généraux, écrivait au ministre de la guerre et de la marine, le 12 juin 1882,S$. A. le khédive, sont venus aujourd'hui m’entretenir de la situation, en présence de $. E. le Muchir Dervisch-Pacha, et me demander que la vie ainsi que les biens de leurs nationaux soient garantis, sous ma propre responsabilité, comme khédive d'Egypte et sous celle de S. E. Dervisch-Pacha, comme commissaire de $. M. le

sultan. J'ai acquiescé à leur demande et garanti la vie ainsi que les biens de leurs administrés *. »

La responsabilité du gouvernement égyptien une fois établie, il faut encore résoudre la question suivante : Cette responsabilité est-elle indéfinie ? On sait que la responsabilité du gouvernement français, en cas de troubles et d'émeutes, est limitée, comme celle de presque tous les gouvernements européens, par une loi spéciale : la loi du 10 Vendémiaire de l'an VI. Cette loi dispose que la responsabilité de l’état, en cas de troubles et d'émeutes, retombera sur la commune dans le territoire de laquelle les troubles se sont produits, rendant ainsi la commune responsable des dommages causés chez elle.

Or, le gouvernement égyptien n’est protégé par aucune loi de cette sorte ; sa responsabilité demeure donc pleine et entière, par conséquent illimitée, en vertu 1° de l’article 10 du règlement d'organisation judiciaire : « Le gouvernement, les administrations, les daïras de S. A. le khédive, dit cet article, et les membres de sa famille seront justiciables des tribunaux mixtes dans leurs procès avec les étrangers. » 2° En vertu des articles 212, 213 et 214 du Code eivil égyptien ainsi conçus : «Art. 212. — Tout fait poursuivi par la loi oblige son auteur à réparer le préjudice.»—Art. 213 : « Ilen est de même si le préjudice causé par un tiers provient d’une faute denégligence, d'imprudence ou de défaut de surveillance des personnes

1 Mon. off., 13 juin 4882.

Age HN

que l’on a sous sa garde.» — Art. 214: « Le maïtre est

également responsable du dommage causé par ses serviteurs, quand ce dommage a été causé par eux dans l’exercice de leurs fonctions. » | Cette opinion a été confirmée par la jurisprudence des tribunaux mixtes. Un arrêt, du 44 avril 1879, de la Com-

mission chargée de juger les réclamations des sujeis

étrangers contre le gouvernement égyptien a condamné ce dernier à payer 1,200 livres égyptiennes au sieur Panajotti Zucca, pour des faits de pillage commis à son détriment par une bande de soldats ”. Un autre jugement de la Chambre spéciale d'Alexandrie, ayant acquis l’autorité de la chose jugée, a condamné le gouvernement égyptien à payer à la maison Corizza la somme de 50,000 livres anglaises pour réparation des dommages dont elle fut victime lors des pillages et des massacres commis, dans la ville de Kassala, par les troupes égyptiennes révoltées.

Les prétentions à une indemnité des étrangers, ayant éprouvé un préjudice pendant les journées de juin-juillet 1882, reposaient douc sur un droit certain et indiscutable. Cependant, le gouvernement égyptien feignit d’abord de n'être lié que par une simple obligation morale. Ainsi, le khédive, dans une lettre adressée au président du conseil des ministres, le 7 août 1882, disait : « Je désire que mon gouvernement affirme, dès à présent, sa volonté d'in-

1 Jur. tr. mix., 1883.

demniser, dans des conditions à déterminer en temps opportun, toutes les victimes d’une manière équitable. » Plus loin, il ajoutait en accentuant son idée : « Je considère comme un devoir d'humanité qui s'impose à mon gouvernement de rassurer les victimes de ces désastres, et de calmer leurs apprébensions pour l’avenir en témoignant, dès aujourd’hui, que tant de malheurs n’échappent pas à notre sollicitude *. »

Il n’est pas besoin de dire que nous repoussons toutes ces déclarations du gouvernement égyptien qui tendaient à transformer une obligation juridique en un simple devoir moral. Notre conclusion sera donc la suivante : Le gouvernement Egyptien était responsable du préjudice souffert par les étrangers établis à Alexandrie, dans les journées de juin-juillet 1882 :

4° En vertu des capitulations.

2° Par suite de la négligence et de la connivence de l'autorité locale.

3° En vertu des articles 10 du Règlement organique des tribunaux mixtes, 212, 213 et 214 du Code civil égyptien.

4° Enfin, en vertu de l'engagement formel pris par le Khédive, le 12 juin 1882, de garantir les personnes et les biens des étrangers ”.

1 Mon. off., 8 août 1882.

2 Toutefois, nous ferions une restriction en ce qui concerne les dégâts produits par le bombardement et l’intervention armée de l'Angleterre. Ces représailles et cette intervention étaient contraires au droit des gens ; elles constituaient un cas de force majeure dont le gouvernement égyptien ne devait pas réparation.

Il ne suffit pas d'établir que la responsabilité du gouvernement égyptien était engagée, il faut rechercher quelle autorité était compétente pour la convertir en un chiffre d'indemnités, et faire droit aux revendications des parties intéressées. Tout d'abord, on pouvait songer à un règlement par voie diplomatique. Les victimes, pouvaiton dire, étant de nationalités différentes, il est juste de déférer leurs prétentions à l'examen d’une commission internationale, composée des représentants de ces diverses nationalités et de représentants du gouvernement égyptien. Ce fut le parti qu’on adopta, ou plutôt que proposa le Khédive aux puissances, par un décret du 4 novembre 1882, sur la légalité et l'équité duquel nous conservons des doutes très sérieux.

Il ne tient aucun compte de l’article 10 du Règlement organique des tribunaux mixtes qui attribue à ces derniers la connaissance des procès en responsabilité civile intentés au gouvernement égyptien par des étrangers. Serait-il exact d'objecter que, l'institution des tribunaux mixtes ayant été l'œuvre commune du gouvernement égyptien et des puissances européennes, cette juridiction peut être, dans un cas particulier et du consentement des parties contractantes, privée de la connaissance d’une catégorie spéciale de procès? L'objection ne nous paraît pas sérieuse, car cette résolution léserait des intérêts particuliers et des droits acquis qu'il n'appartient pas aux puissances de méconnaitre.

Le règlement par voie diplomatique nous paraît, en

.outre, moins bien approprié à une justice rigoureuse et

De dm à >

impartiale que le règlement par la voie judiciaire. Les

commissions internationales sont toujours plus ou moins

accessibles à la politique et à l'esprit de concessions réciproques qui est le trait dominant de la diplomatie.

Le décret khédivial du 4 novembre 1882, que nous venons de critiquer, était ainsi Conçu :

« Art. 1®.— Il est institué une Commission internatiouale exclusivement compétente à l'effet de recevoir et d'examiner les réclamations des victimes des ne insurrectionnels. »

« Art. 2.— Ne donneront droit à aucune indemnité les

dommages indirects, les pertes de numéraire, de bijoux, d'argenterie, d'œuvres ou d'objets d'art et d’antiquité, de titres ou valeurs de toute nature, de loyers ou de ré-

coltes. »

Le paragraphe 2? du mème article faisait une excep-

tion pour les objets précieux dont la perte pourrait être

* établie par des livres de commerce ou des documents

écrits ayant date certaine.

L'article 3 ajoutait : « Un décret ultérieur, rendu Frs commuu-accord entre les puissances représentées à Ja Commission et notre Gouvernement, déterminera par

quels movens et avec quelles ressources il sera fait face au règlement des indemnités accordées. » 10

Ces derniers mots laissaient en suspens la question de.

savoir à quel chapitre du budget seraient inscrites les 2

sommes déboursées. Des difficultés s'étaient élevées, sur

-ce point, entre le gouvernement égyptien etles contrôleurs généraux. Il ne faut pas oublier, en effet, que le

RE

gouvernement égyptien, depuis sa faillite, était dessaisi d’une partie de ses attributions financières, qu’une partie du budget avait été spécialement affectée à l’amortissement de la dette.

Le budget égyptien est, en quelque sorte, un budget double ; suivant done que les sommes affectées aux indemnités seraient inscrites au chapitre de l'amortissement ou à celui des services publics, celles-ci seraient payées par les créanciers étrangers ou par le gouvernement égyptien lui-même. On comprend donc lintérêt considérable qu'il y avait d'inscrire au budget proprement dit, et non au chapitre du service de la dette, les allocations d’indemnités.

Les contrôleurs généraux, dans une note du 7 août 1882, déclaraient que la situation financière de l'Egypte était très compromise,et que le gouvernement ne pouvait plus faire face à ses engagements. Ils reconnaissaient cependant, que celui-ci était feu de réparer le dommage causé aux victimes d'Alexandrie : 1° en vertu de l’art. 10 du Règlement d'organisation judiciaire, 2° en vertu des articies 212, 213 et 214 du Code civil. Cependant, malgré ces raisons de droit, les contrôleurs proposaient linstitution d’une Commission internationale ‘. Les motifs qu'ils donnaient à l'appui étaient d'ordre purement politique et budgétaire. Ils craignaient que le trésor et les créanciers égyptiens n’eussent à souffrir d'une exagéra-

i Docum, dipl., 1883.

tion de dommages-intérêts accordés aux victimes par les tribunaux mixtes.

Le gouvernement égyptien accepta, comme nous l’avons vu, avec empressement l’idée d’une Commission mixte, mais il voulait que cette Commission n’eût pas le droit de toucher au budget égyptien. En d’autres termes, le Gouvernement consentait à indemuiser les victimes sur les économies faites aux dépens des créanciers, mais il ne comptait pas restreindre ses dépenses dans ce but. Les contrôleurs, de leur côté, voulaient que les indemnités soient prises sur le budget de l'Etat, et pour le surplus seulement, sur les économies produites par la suspension de l'amortissement. Rien n’était plus équitable, rien n’était au contraire plus injuste, que de mettre à la charge des créanciers privilégiés du gouvernement égyptien des dépenses qui ne devaient être supportées que par lui.

La seconde observation que nous suggère le décret Khédivial précité, porte sur son article 2 qui règle les questions de responsabilité et de preuve. Le gouvernement égyptien restreint, par cet article, la garantie qu'il avait promise, aux seuls biens immobiliers. Il en exclut arbitrairement tous les objets mobiliers, surtout ceux de grande valeur, à moins que la perte n’en soit prouvée par des livres de commerce ou des documents écrits ayant date certaine. C'est une dérogation gratuite à l’article 283 du Code civil égyptien qui autorise la preuve par témoins en cas de perte fortuite, nous pourrions ajouter à fortiori, ou de force majeure.

Les articles 2 et 4 du décret soulevérent une vive opposition de la part des puissances et surtout de la France. Celle-ci réelamait la suppression pure et simple de ces deux articles, elle n’obtint que celle de l'article 4. Quant à l’art. 2, il fut décidé que, pour donner satisfaction au gouvernement français, on y ajouterait l'amendement suivant : « Tous autres moyens de preuve ne seront admis que dans des cas exceptionnels, et lorsque la Com- . mission le jugera absolument nécessaire.» C'était substituer à des règles fixes l'initiative absolue et discrétionnaire de la Commission. Le décret,ainsi modifié, fut signé par le Khédive, avec l’assentiment des puissances, le 43 janvier 1883 1.

Il ne suffisait pas de biffer l’art. 4 du décret primitif de 1882 pour trancher la question de savoir quelle partie du budget égyptien serait affectée au paiement des indemnités. Aussi, ne fut-elle résolue qu’assez tard, par une sorte de transaction et de moyen terme.

Déjà, à la conférence tenue à Londres en 1884, M. Childers avait émis l’idée d’un emprunt sur-privilégié fait sans garantie et dont les titres serviraient à payer les indemnités. L'art. 2 de son projet voulait que le service dudit emprunt figuràt, en première ligne, au chapitre des dépenses du budget égyptien. Dans la séance du 2 août 1884, le délégué français M. Waddington présentait, à son tour,un projet ainsi conçu :« Le gouvernement égyp-

1 Mon. off,, 14 janv.

tien est autorisé à émettre des titres de la dette privilégiée jusqu’à concurrence de la somme nécessaire pour le règlement des indemnités. »

L'accord sur cet emprunt s'établit rapidement entre les puissances. S. A. le Khédive, dans son discours d’ouverture de l'assemblée des Notables, le 26 juillet 1885, s’exprimait ainsi à ce sujet : « La rébellion militaire a fait peser sur le trésor de lourdes charges telles que les indemnités et autres. [1 a fallu pourvoir au règlement de {a situation financière ; à ceteflet, les grandes puissances, après communication avec notre gouvernement, sont tombées d’accord sur la nécessité de contracter, sous leur garantie, un emprunt de 9,000,000 L. st. ; S. M. [. le sullan à autorisé l'émission de cet emprunt‘. »

Pour la première fois, depuis bien longtemps, les principes du droit des gens et le texte des traités se trouvaient respectés. L’emprunt n’a été contracté, en effet, qu'avec l’assentiment detoutes les puissances signataires du traité de Londres et de l’agrément du sultan dont le droit de veto absolu, en matière d'emprunts, et tous les droits de suzeraineté avaient été reconnus, pour la dernière fois,en 1879, lors de la promulgation du firman d’investiture en faveur de Tewfik-Pacha.

La Commission de la Dette, par un règlement d'août

1 Arch. dipl., 1885 ; p. 174.

1885, arrètait,en conséquence,les dispositions suivantes: «En conformité de l'accordintervenu entre les puissances, disait l’art. 2 de ce règlement, et aux termes de l’art. 9 du décret Khédivial en date du 27 juillet 1885, les in-

demnités seront payées intégralement, et sans intérêts de retard 1. »

Disons, en terminant, que la date du 8 mai 1883 avait été fixée comme délai de la présentation des titres que pouvaient faire valoir les ayants-droit aux indemnités. Passé ce délai, toute demande devait être rejetée. Ce délai fatal ne nous semble rien moins que légal. Sans nous arrèter à démontrer combien il était insuffisant, qu’il nous soit permis de dire que les victimes des événements de juillet 1882 étant de véritables créanciers du gouvernement égyptien, leurs créances ne pouvaient se prescrire que par le laps de 15 ans, conformément à l’art. 272 du Code civil égyptien. Cette dérogation au droit commun était le corollaire et la conséquence nécessaire de la dérogation plus grave faite à la compétence des tribunaux mixtes en faveur d’une Commission internationale.

Si ce n’était une question de fait, qui n’a rien de commun avec le droit et surtout avec la Justice, nous dirions que les opérations de la Commission internationale furent des plus irrégulières, et que l'admission de certaines prétentions audacieuses eut lieu sans preuves, tandis que

1 Arch. dipl., 1885 ; p. 175.

d’ autres, mieux fondées, furent rejetées malgré les pr

gistrement des réclamations dont un ee füren admises, par des manœuvres frauduleuse, après l'ex ration du délai fixé.

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