CHAPITRE VI

Au milieu des pays qui Tentourent et dans l'Europe en général, la France parait avoir un système électoral bien étrange par son Régime extrême simplicité : le suffrage univer- exceptionnel, sel et égal, direct et secret, identique, sans la moindre variante, à tous les degrés : législatif, départemental et municipal. Ce mode de suffrage y fut introduit en 4848, dans un mouvement de réaction excessive contre lé régime passé. A l'inverse de ce qui se produisit dans les autres pays, notamment en Allemagne, le pouvoir ne put ressaisir les concessions exagérées qui lui avaient été arrachées dans des périodes troublées ou plutôt il chercha avec une habileté incomparable à tirer à son profit exclusif les fruits de Tavènementd un corps électoral inexpérimenté et énorme.

Remarquons, au surplus, que la France est un des

rares pays qui aient encore des droits

d'octroi, entrave presque partout ail- .^'JP^*?

inoirecis

leurs supprimée au développement des Communaux, villes. On pourrait soutenir, avec quelque fondement que dans une commune à octroi, ce ne sont pas seulement ceux qui ont un revenu minimum qui contribuent aux charges locales et peuvent par conséquent revendiquer leur part des droits. Avant Pyfiferoen 15

la loi de 1897 qui a réduit les droits d'octroi sur les boissons hygiéniques, ce qui entraîna pour la ville de Paris une diminution de recettes de 35 millions de francs, Toctroi de la capitale produisait 155 millions par an.

Le suffrage universel est donc à la base du droit électoral français, avec exclusion, toutefois,

Suffrage uni- des femmes, des mineurs et d'autres

V6rS6l Gl

uniforme. séries d'incapables. La France a un électeur sur 3.67 habitants ou 27.^ 0/0; tandis que la Belgique a un électeur sur 4.7 habitants ou 21 0/0 des habitants (l'âge plus élevé est la principale raison de cette différence)

Une seule assemblée délibérante en France n'est pas élue de la même façon que la Chambre et les conseils municipaux et départementaux : c'est le Sénat.

Tandis que le scrutin direct est la règle partout ailleurs, la Chambre haute est élue au second et même en partie au troisième degré.

Le corps électoral sénatorial est en effet composé de mandataires électifs, à savoir les députés, conseillers généraux et d'arrondissement et de délé- Electeurs S^^^s communaux. Chaque conseil munisénatoriaux. cipal désigne un nombre de délégués plus ou moins proportionnel au nombre de ses membres. Ces délégués sont presque vingt fois aussi nombreux que les autres électeurs sénatoriaux (1). Ils sont depuis 1884 au nombre d'environ 76.000, tandis qu'il y a 3.529 conseillers d'arrondissement, 3.081 conseillers généraux et 580 députés. Pour la presque totalité du corps électoral, il faut donc dire que le Sénat est élu au 3® degré.

(1) Voir Oscar PyCferoen. Du Sénat en France et dans les Pays- Bas. Bruxelles, 1892, inl2, p. 25.

Les députés sont élus directement.

Signalons encore quelques autres différences entre la

composition des deux Chambres.

1^ La Chambre des députés est renou- DiCférences

velée intégralement de 4 en 4 ans. Les ^i ^"l''® ^^ i , *=* Lhambre et le

sénateurs sont soumis à réélection par Sénat, tiers tous les trois ans ; ils sont donc élus pour neuf ans.

2<> Le nombre des sénateurs est invariablement fixé à 300 ; celui des députés varie d'après la population.

3^ Les sénateurs sont élus au scrutin de liste par département.

Les députés sont élus au scrutin strictement uninominal.

L'une et l'autre règle n'ont pas toujours existé.

Jusqu'en 1884 les lois Constitutionnelles prescrivaient qu'un quart du sénat, 75 sénateurs, étaient inamovibles et choisis par cooptation. Les inamovibles ont été supprimés pour l'avenir : il n'en reste plus que fort peu.

Quant à la Chambre des députés la loi organique du 30 novembre i875, art. 14 stipulait déjà que les membres en seraient élus au scrutin individuel. En 1885 la législature fut élue au scrutin de liste. En 1889, toujours par des mobiles d'intérêts de parti, le scrutin uninominal fut rétabli.

Tout arrondissement de moins de 100.000 habitants a droit à un député, ceux d'une population supérieure ont droit à un député nnfnom'inal par 100.000 habitants, mais ils sont divisés en autant de circonscriptions électorales.

En fait, de flagrantes anomalies se présentent dans la répartition des mandats. L'arrondissement de Barcelonnette n'a que 15.477 habitants ; la 3^ circonscription de Sceaux en a 132.340 : l'une et l'autre ont leur

député. Dans une même ville, à Lyon, qui est divisée en neuf circonscriptions» Tune d'elles a 35.111 habitants, une autre 105.808.

Ces inégalités ont leur répercussion naturelle sur le résultat des élections. Dix députés ont été élus avec un nombre de suffrages variant de 2.507 à 3.730 voix. Dans beaucoup d'arrondissements des candidats ayant obtenu bien plus de voix échouaient. Les dix députés qui réunirent le plus de suffrages avaient de 13.613 à 16.831 voix (1).

Parmi les conséquences du scrutin uninominal en France, M. Mommaert cite : la corruption électorale^ la domination des intérêts particuliers, le rétrécissement des idées, l'émiettement des forces politiques. 11 faut y ajouter Tabstentionnisme : le chiffre des abstentions atteint de 22 à 37 0/0 des incrits. Si l'on ajoute à cela la règle qui permet au ballottage de choisir entre tous les candidats du premier tour et même parmi de nouveaux candidats, et qui déclare élu celui qui réunit la simple pluralité, on constate que la représentation politique peut se trouver complètement faussée. ANevers, dans la première circonscription, au scrutin de ballottage du 22 mai 1898, le candidat élu l'a été par 4.824 voix sur 17.587 votants et 23.678 inscrits.

Aussi les partisans de la représentation proportionnelle deviennent de plus en plus nombreux en France. Toute l'organisation actuelle du suffrage universel est d'ailleurs aujourd'hui l'objet de critiques aussi sévères que fondées. M. Villey constate l'abaissement du niveau des assemblées politiques, le mauvais et piètre recrute-

(1) Jean Mommaert. Le scrutin uninominal en France, Bévue Catholique de droit, lll, p. 233 à 242 et 277 à 285.

ment du personnel parlementaire (1). Il demande l'exclusion des indignes et des assistés, et de tous ceux qui n'ont pas de résidence suffisamment stable et durable. M. Fouillée écrit de son côté : «Nous avons en France le suffrage atomique, amorphe, inorganisé et fatalement chaotique. Notre suffrage universel, tel qu'il est institué, enveloppe, sous les apparences de la justice, une interminable série d'injustices ».

Entre autres réformes de détail nous citerons le vote obligatoire. 11 a été défendu par divers publicistes, M.d'Eichtal (2) et d'autres, et proposé à maintes reprises à la Chambre (3). L'obligation du vote qui n'existe pas encore pour les électeurs directs, existe déjà pour les délégués municipaux qui forment le corps électoral sénatorial. Ceux-ci sont tenus sous peine d'amende d'assister à tous les scrutins. En revanche ils touchent une indemnité de déplacements, refusée aux électeurs directs mais d'autant plus nécessaire aux électeurs sénatoriaux que le vote a lieu au chef-lieu du département. Le scrutin pour l'élection des députés a toujours lieu à la commune.

Le scrutin de liste exclu des élections politiques a été maintenu pour les élections administratives, notamment à la commune. Elections

Les conseils municipaux sont comme locales, la Chambre des députés élus pour 4 ans

(1) Voir l'article de M. J. Mommaert. Les idées électorales en France dans la Revue Catholique de droit, III, p. 12 à 19.

(2) La crise de la souveraineté nationale et du suffrage universel. Revue politique et Parlementaire, X, p. 499.

(3) Entre autres, par M. Gauthier de Glagny, le 26 juin 1895 (yoir aussi Documents Parlementaires» même année, u9 1365 et Débats Parlementaires, p. 1680).

et renouvelés intégralement. Les conseils généraux et d'arrondissement sont au contraire élus pour 6 ans et renouvelés par moitié tous les 3 ans.

La législation française ne connaît ni pour les conditions d*électorat, ni pour la procédure du vote, ni pour le droit administratif, de différence entre les. villes et les campagnes. C'est la loi de l'uniformité à outrance. « Riches ou pauvres, industrielles ou commerçantes, modestes hameaux de campagne ou grands centres urbains, les communes sont en fait très différentes. Elles sont semblables en droit par l'unité de législation d'où résulte des règles similaires et une organisation identique » (1).

M. Taine dit, avec plus d'énergie encore : « selon

l'usage révolutionnaire et français, le

Trop législateur était tenu d'instituer l'uni-

d'uniformité. formité et de faire des symétries. Ayant mis le suffrage universel dans la société politique, il a dû le mettre aussi dans la société locale... Contre tous les enseignements de l'expérience, contre l'évidence de la nature, il a refusé de constater qu'en France il y a au moins deux espèces d'hommes, ceux de la ville et ceux de la campagne, partant deux types de société locale, la commune urbaine et la commune rurale ; il n'a pas voulu tenir compte de cette différence capitale, il a statué pour le Français en général, pour le citoyen en soi, pour des hommes fictifs, si réduits que nulle part le statut qui leur convient ne peut convenir à des hommes réels et complets. D'un seul coup, les ciseaux législatifs ont sur un seul patron, découpé, dans la même étoffe, trente six mille exem-

(1) Jean Imbart de la Tour. Décentralisation et liberté dans la Commune. Revue politique et Parlementaire. 22 p . 87.

plaires du même habit, le même habit indifféremment pour toute commune, quelle que fut sa taille, un habit trop étroit pour la cité et trop large pour le village (i). »

Chaque commune a un conseil municipal, un maire et des adjoints élus parle conseil parmi ses membres et pour la durée du mandat des conseillers, c'est-à-dire quatre municipaux, ans. Les séances du Conseil municipal sont publiques et présidées par le maire.

Le Conseil municipal n*a guère de compétence pour les matières d'intérêt général. Sa compétence est avant tout locale. Jusqu'en 4884 il ne pouvait délibérer au sujet d'impositions extraordinaires ou d'emprunts qu'après avoir été complété par l'adjonction des plus imposés de la commune en nombre égal à celui des conseillers. La démocratie a brisé cette faible entrave. Il ne reste plus qu'un double frein aux Conseils communaux, mais il est des plus solides : c'est l'intervention de l'autorité supérieure et le pouvoir monarchique du maire.

La loi énumè're les cas dans lesquels la délibération du conseil municipal doit être ratifiée par le préfet ou par l'autorité supérieure : pour les ventes ou locations de biens de la commune, les travaux publics, le percement de rues, les impositions dépassant une certaine limite^ les emprunts, les '^^iJ'^péfe?^ octrois.

Le budget préparé par le maire, est voté par le conseil, mais réglé définitivement par le préfet, qui peut le changer presque à son gré. La loi établit une série de dépenses obligatoires, vingt catégories, et cette énumération n'est pas limitative. Si les dépenses prescrites

(1) Revue des Deux Mondes i*' mai 1890, p. 104-105.

par la loi ne sont pas prévues, et si pour une raison quelconque le préfet estime que le budget n'est pas conforme à la loi, il le modifie. La commune ne peut plaider, même en défendant, qu'avec l'autorisation du préfet.

Aussi M. Aucoc peut-il dire que les attributions du préfet sont immenses, et son pouvoir prépondérant. Nous le verrons encore mieux en parlant de la compétence du maire. Si le conseil persistait à vouloir lutter contre le préfet, celui-ci peut le suspendre pour un mois, et même provoquer sa dissolution par le Président de la République.

Le maire est le chef de l'administration, ses adjoints

ne forment point avec lui un collège. Le

Le Maire. maire peut leur déléguer une partie de ses

attributions. NiTun ni les autres ne sont

d'ailleurs des professionnels, ce sont des hommes de

parti . La loi ne veut pas qu'ils soient rémunérés : ils

ne peuvent que se faire indemniser de leurs frais

éventuels.

Le maire est donc -seul chargé de l'administration : il gère les biens et les revenus, dirige les établissements dépendants, surveille les travaux, représente la commune dans les actes de la vie civile. En tout cela il est l'agent d'exécution des décisions du Conseil communal. C'est lui qui nomme la plupart des employés communaux, sauf les gardiens de la paix ou agents de police, considérés comme relevant du pouvoir central, les instituteurs, les gardes forestiers et le receveur communal. Une fois élu et, pendant tout le temps de ses fonctions, le maire est en fait indépendant du conseil : il peut être blâmé, mais non destitué. Seul le préfet a le droit de suspendre et de révoquer" le maire et les adjoints et même de mettre un commissaire spécial au lieu et place du maire.

Le maire est agent du pouvoir* central en même temps qu'il est le chef de Tautorité municipale. Gomme tel il est éminemment dans la dépendance du préfet. Il doit faire exécuter les lois et décrets dans la commune.

Il a la police dans ses attributions : il fait, à lui seul, tous les règlements de police, pour le bon ordre, la sûreté ou la santé publi- Police, ques, la voirie, sous la seule réserve du droit du préfet de les annuler dans le mois. Il réglemente le nettoyage et l'éclairage comme il peut interdire les processions; il donne les alignements En tout cela il échappe au contrôle du Conseil communal parce qu'il ne s'agit plus d'un intérêt exclusivement communal. Ces droits considérables de police du maire lui viennent du temps où il était nommé par le chef de l'Etat. Quand on a substitué la règle de l'élection à celle de la nomination, l'Etat n'a pas repris ses pouvoirs de police qu'il avait délégués au chef de la commune.

De bons esprits le regrettent (1). Aujourd'hui encore en matière de police, la municipalité c'est le maire. Dans toutes les attributions si le maire n'agit pas conformément à ses devoirs, le préfet peut l'y forcer et au besoin le faire lui-même ou par un commissaire spécial. Il garde la haute main sur la commune. Il a le veto, et il peut casser les règlements du maire et par un usage adroit de sa propre prérogative y substituer les siens.

L'organisation communale française exclut complètement les règlements locaux et limite l'autonomie de

(1) Voir un article de M. Graux, député, dans la Revue Politique et Parlementaire. VlII, p. 69 La Police à Paris et la réorganisation de la police paritieiine ,

l'administration municipale à ce point que le conseil ne peut que délibérer et que l'exécution de ses décisions appartient à des organes de TEtat.

L*Etat a pris en matière de police des précautions

toutes spéciales dans quelques grandes

Police de la villes, Paris, Lyon, Alger. Gela répond

capitale. ^ ^jgg idées développées avec force par

M. Maurice Block (i) : « Il n'y a aucun danger pour TEtat à étendre les pouvoirs des maires dans les petites communes, leur désobéissance n'aurait qu'une bien faible portée. Il en est autrement des grandes villes, il leur faut une force armée pour maintenir Tordre, et à un moment d'effervescence, si la ville était entre les mains d'hommes de parti, cette force pourrait être dirigée contre l'Etat... Ajoutons que plus une ville est grande, et que ses intérêts ont des ramifications hors d'elle, que le cercle de son influence est étendu, plus il importe de mettre à la tête de la police des hommes expérimentés et bien préparés par leurs études. Ces considérations s'appliquent aux plus hauts degrés aux capitales... Elle (la capitale) est le siège des grands pouvoirs législatifs et exécutifs et du tribunal suprême, ainsi que des institutions qui intéressent le pays tout entier, et c'est à ce fait que la capitale doit sa grandeur et sa gloire. Plus de la moitié du budget général y est dépensée. » Elles ont sur leur territoire les ambassades qui sont des portions de territoire étranger à protéger, les Palais des Chambres, le siège de l'autorité executive. « De nos jours, d'ailleurs, il faut tenir compte plus qu'autrefois de la possibilité d'émeutes, de troubles, de révolutions ».

(1) La Police et Vautorité municipale. Revue Politique et Parle' mentaire, 1. 1, p. 374.

A Lyon, la loi du 19 juin i851 maintenue par celle de 1884, confie au préfet du Rhône la direction de la police sans soumettre ses actes au contrôle du conseil municipal. Les dépenses de la police Lyonnaise sont inscrites au budget du ministère de l'intérieur. La ville de Lyon y contribue en versant annuellement une certaine somme à titre d'abonnement. Mais c'est le préfet, représentant du pouvoir central qui est le chef de cette police. Lyon a donc en fait une police d'Etat.

Paris a plutôt une police mixte. Elle a un préfet de police nommé par le gouvernement, autre que le préfet de la Seine et com- Paris, plètement indépendant de l'administration municipale. Ici l'Etat donne une subvention à la ville. Le budget est soumis au vote du Conseil municipal. En 1896, les dépenses totales étaient de 32 millions 226.131 francs, dont l'Etat supportait 11 .094.090 francs. La ville supporte presque exclusivement les crédits affectés au personnel.

Quant aux résultats du système français, à l'appréciation qu'il convient de porter à son ^. , sujet, nous ne pourrions trouver de et

témoin et de juge plus autorisé, que le appréciation, profond penseur et le philosophe érudit : Taine.

« Dans les trois quarts des affaires, écrit-il (1) les trois quarts des conseils municipaux ne siègent que pour donner des signatures. Leur délibération prétendue n'est qu'une formalité d'apparat ; l'impulsion et la direction continuent à venir du dehors et d en haut, sous la troisième République, comme sous la Restauration et sous le premier empire, c'est toujours l'Etat central qui gouverne l'autorité locale ; parmi des tirail-

lements et des frottements, à travers des conflits passagers, il est et demeure l'initiateur, le préparateur, le conducteur, le contrôleur, le comptable et l'exécuteur de toute entreprise, le pouvoir prépondérant au département comme à la commune, et avec les conséquences déplorables que Ton connaît. — Autre conséquence encore plus grave : aujourd'hui son ingérence est un bienfait, car la prépondérance, s'il y renonçait, passerait à l'autre pouvoir ; et celui-ci, depuis qu'il appartient à la majorité numérique, n'est plus qu'une force aveugle et brute ; livrée à elle-même et sans contrepoids, son ascendant serait désastreux : avec les inepties de 1789, on verrait reparaître les violences, l'anarchie, les usurpations et la détresse de 4790, 1791 et 1792. »

Bien des publicistes français plus récents ont apprécié dans le même esprit, sinon en termes analogues, l'action du suffrage universel dans la pratique : Benoist (1), Duguit (2) et d'autres s'accordent à demander que le suffrage soit « organisé ».

« Le suffrage universel, dit encore M. Taine, direct et compté par têtes est, dans la société locale, une pièce disparate, un engin monstrueux.. (3) » et plus loin : « Les contribuables n'ont pas été reconnus pour ce qu'ils sont invinciblement et par nature, pour un syndicat de voisins, pour une compagnie involontaire, obligatoire et privée où la solidarité physique engendre la solidarité morale, pour une société naturelle et limitée dont les membres, propriétaires en commun de

(1) La Crise de VElai Moderne.

(2) Notes sur le fonctionnement du régime parlementaire en France, depuis 1875. Revue Politique et Parlementaire, 10 août 1900, p. 363 à 374.

(3) Taine /, e,, p. 96.

rhôtel, ont chacun une part de propriété plus ou moins grande selon leur contribution plus ou moins grande aux dépenses de Thôtel ».

Il décrit sur le vif le rôle absorbant du préfet qui nomme jusqu'au garde -champêtre du moindre village, qui propose le budget tout dressé au budget communal, qui conduit les conseillers pas à pas. Il constate Tinfériorité des administrations locales en France vis à-vis de celles des villes Prussiennes, et il conclut :

« Le suffrage universel a eu pour effet la déchéance des vrais notables, et déterminé Tabdication et Texclusion des hommes qui, par leur éducation, leur part très grande dans les contributions, leur influence encore plus grande sur la production, le travail et les affaires. Sont des autorités sociales et devraient être des autorités légales » .