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Berne

Lucerne

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Unterwalden-lc-haul .

Unterwalden-Ie-bas . .

Claris

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Soleure

Bsile (ville)

Bâie (campagne)

Schaflliouse

Àppenzell (Rhodes eitj^rieures)

Apponzelle (Rhodes in [(Prieures)

St-Gall

Grisons

Argovie

Thurgovie..

Tessin

Vaod

Valais

NeucliAtel

Genève

de nationalité Sîiisse. Cette réforme réduirait à 146 le nombre des sièges que le dernier recensement élève à 167. Les cantons suivants perdraient : Zurich : 4 députés ; Bâle (ville) et Genève : 3 ; Saint-Gall, Tessin, Vaud : 2 ; Berne, les Grisons, Argovie, Thurgovie, Valais : 1.

Le nombre des députés cantonaux n'est pas déterminé partout suivant les mêmes bases : Berne a un député par 2000 habitants. Zug, un par 250 habitants. Nul ne peut voter en plus d'un endroit. Le nombre des électeurs est de 22.7 0/0 pour l'ensemble du pays ; il varie d'après les cantons de Interdiction 16.5 (Bâle ville) à 30.4 0/0 (Tessin). Le mSlUpil nombredes votants,en moyenne de 58.9, est de 27.7 0/0 des inscrits dans le canton de Vaud, de 90 0/0 à Unterwalden le haut (chiffres de 1890).

Les élections au Conseil national sont directes. Elles ont lieu tous les 3 ans. Celles du mois de novembre 1902 ont établi comme suit la composition de ce Conseil : 101 radicaux, 33 conservateurs, 24 députés du centre (libéraux-conservateurs et libéraux-catholiques) et 9 socialistes.

Le Conseil des Etats est composé de deux délégués par cantons. Ici la diversité du mode d'élection est très grande. Dans dix conseil cantons, les délégués au Conseil des des Etats. Etats sont élus directement par les électeurs, dans 8 cantons ils sont choisis, au 2° degré, par le Conseil de chaque canton-, dans 4 cantons ils sont acclamés, plutôt qu'élus, par les assemblées populaires appelées Landsgemelnden (1).

(1) En regard des institutions électorales des cantons suisses, il n'est pas sans intérêt de mettre celles d'une république analogue : oelle de St-Marin. Ce petit Etat d'une dizaine de mille habitants est gouverné par un Conseil souverain composé d'a-

p-wp™

g 2. Procédure.

Les cantons règlent la procédure électorale comme

ils l'entendent ; elle est bien souvent

Diversité de différente pour les élections générales et législation , , X '^ ^ , ^ 1

électorale. locales. Le secret du vote par exemple,

imposé pour les élections du Conseil national, est très inégalement sauvegardé. Dans les uns le bulletin de vote peut être écrit ou imprimé ; dans trois autres il doit être écrit sur place ; que font alors ceux qui ne savent point écrire ? Dans 13 cantons le bulletin est déposé dans Turne en une enveloppe officielle, dans 8 autres il n'y a pas d'enveloppe. Dans le canton de Lucerne la loi du 29 novembre 1892 laisse dans chaque commune le mode de votatîon au choix de la majorité des électeurs. Pour les élections cantonales et communales, la commune peut décider à la majorité des deux tiers que le vote sera public. Quand le scrutin public est adopté, le vote a lieu à mains levées ; il est contrôlé au besoin par la séparation en deux groupes.

Dans le canton de Zug la Constitution du 31 janvier 1894 énumère un certain nombre de votations qui doivent être faites au scrutin secret, mais elle décide que les élections des autorités communales (conseils des habitants, des citoyens locaux, des paroisses et des corporationsj se font au scrutin public. Toutefois le vote est secret si un dixième des électeurs le demande en temps utile.

près le système de la représentation des intérêts : les 60 mom* bres sont choisis pour un tiers dans la noblesse, pour un tiers parmi la bourgeoisie et pour un tiers parmi les propriétaires ruraux. Ils se recrutent par cooptation (voir Annuaire de légit* lation étrangère, i898, p. 404),

Il est de règle aussi qu'en matière locale le vote est public dans les cantons à Landsgemeinde A Saint-Gall, les élections et votations cantonales sont secrètes^ mais . les maires, conseillers communaux et juges de paix sont élus au scrutin public à moins qu'un tiers des électeurs communaux ne demandent le vote secret- Pour les autres élections communales, ce sont les électeurs qui décident si le vote sera public ou secret.

L'heure d'ouverture et de fermeture des bureaux de vote est laissée par quelques cantons à la décieion des conseils municipaux.

C'est surtout dans l'application du principe de la représentation des minorités que les divergences mni nombreuses. Nous ne voulons point parler ici de la diil'érenciation déjà signalée dans la répartition des mandats. Si le Conseil national est composé sur la seule base de la population et le Conseil des Etats uniformément à raison de deux membres Reprôaeotîition par canton, c'est pour répondre à l'idée ^^sy^stèm"^^'^ fondamentale d'une Confédération d'E- divers, tats égaux eil droit et formant un seul peuple. Mais comment expliquer par des raisons purement logiques que la loi fédérale interdise la représentation proportionnelle aux élections fédérales, tandis qu'elle est permise et usitée dans beaucoup de cantons. La question a été plus d'une fois agitée pour îe Conseil national : les élections à cette assemblée se font au scrutin de liste sauf pour 5 députés : il y a entr' autres seize collèges de 4, 5 ou 6 députés. La proposition de garantir les droits des minorités a été écartée piiv le référendum en 1900. M. Numa Droz a établi par des chiffres que la majorité du Conseil national et le gouvernement qui s'appuie sur elle ne sont que le^ élus d'une miiiorité, et que de 1881 à 1890 les députés éluB

n'ont jamais représenté plus de 34 à 40 0/0 de Tensemble des électeurs (i).

Neuf cantons sur 22 ont établi chez eux la représentation des minorités, chacun à sa façon, .

o) dans les et chacun pour des autorités différen-

élections

communales, ^^s. La Constitution de Lucerne porte € Il sera tenu compte autant que possible des minorités ». Ce principe constitutionnel n*aété réalisé que pour les municipaiités {iS9^). La ville de Berne a admis la représentation des minorités pour rélection communale (1894). Dans le canton de Fribourg pareille représentation est facultative ; elle doit être appliquée dans les communes où un certain nombre d'électeurs le demande. De fait toutes les localités importantes ont adopté ce mode d'élection (1894). Depuis 1898 la représentation proportionnelle est aussi en vigueur dans, le canton de Schwyz.

A Genève, les minorités n'ont leur représentation assurée qu'au Grand Conseil (1892).

b) dans les Neufchâtel ne l'admet que dans les éleccantonales, tions can/o)ia/^5 (1892).

Le Tessin vote, au système de la concurrence des listes^ comme les deux précédents, mais il applique la formule non seulement pour le choix du Conseil législatif du canton, mais encore c) pour toutes P^^i^ ^^t désignation des autres autorités les élections, cantonales (gouvernement et tribunaux) et des autorités communales (1890). Zug pratique depuis 1894 la représentation des minorités dans toutes les élections. Soleure, l'a appliquée, depuis 1895), aux élections du conseil cantonal et à celles des

(1) Bévue Politique et Parlementaire y t. 26, p. 640.

autorités communales qui se composent de 7 membres au moins.

Le canton de Vaud pratique depuis 1867 le système du vote limité dans l'élection des candidats judiciaires, parmi lesquels sont choisis les magistrats et les jurés.

Ailleurs c'est par le scrutin uninominal qu'on veut parfois arriver à une équitable répartition des mandats. Dans le Valais, la loi Système donne le droit à une ou plusieurs com- circonscription munes d'un même district, qui réuni- séparée, raient une population suffisante pour prétendre à un ou plusieurs députés, de s'ériger en arrondissement électoral distinct, A Genève

au contraire, avant lia réforme propor- . et de la

' r- r circonscription

tionnaliste, le gouvernement et la unique.

majorité,maintenaient malgré des émeu-'

tes et des conflits sanglants, la règle de la circonscription

unique pour tout le canton et même du local de vote

unique, dans la ville de Genève. La majorité radicale

conservait ainsi son pouvoir exclusif malgré une oppo

sition qui comptait dans le pays plus d'un tiers des voix

mais qui n'était pas représentée au Grand Conseil.

§ 3. Le Gouvernement direct.

La Suisse est le pays du gouvernement direct. Toutefois ici, comme dans les autres domaines, les applications varient presque à l'infini.

Des auteurs partagent les cantons en démocratiques et représentatifs. Les premiers sont ceux dans lesquels le peuple ne va pas Landsgemeinde. aux urnes mais à l'assemblée, dans lesquels tous les habitants constituent l'assemblée délibé-

rante et législative. Ce sont les cantons à Landsgb- MEiNDE. Ils sont au nombre de six : les deux demi cantons d*Appenzell, les cantons d'Uri, de Glaris et les deux cantons d'Unterwalden. Dans chacun d'eux, tous les habitants se réunissent à l'endroit coutumier, à * l'époque fixée par la constitution ou les traditions : ici c'est le chef-lieu du canton ; ailleurs deux localités ont alternativement cet honneur ; ailleurs encore une prairie ou un endroit public a été désigné par les vieux usages. L'époque de la réunion est suivant les cantons, la fin d'avril ou le commencement de mai. La fréquentation de l'assemblée est, dans un canton, obligatoire sous peine de dix francs d'amende. A AppenzellR. E., les électeurs viennent avec leur épée, symbole de leurs droits d'hommes libres. La réunion commence par la prière, muette parfois, orale le plus souvent et partout différemment prescrite par le droit écrit ou coutumier.

Les droits des assemblées de Landsgemeinde varient partout dans les détails Ces cantons ont aussi un Conseil national qui prépare les lois ou qui les fait. L'assemblée est appelée soit à ratifier ces lois, soit à délibérer à leur sujet (1). Elle peut aussi être appelée à discuter d'autres propositions. Le droit de chaque électeur d'exercer cette initiative est réglementé partout différemment. Tantôt il doit en prévenir le Gouvernement du canton 4 mois, ailleurs 2 mois d'avance. D'après la Constitution d'Appenzell R. E. toute discussion est interdite à l'assemblée populaire,"On n'y fait que voter. Dans les autres landsgemeinde, c'est le contraire. A Claris, pour que la discussion ou du moins le vote puisse

(1) Voir toute la gamme de la compétence des Landigemeindê dans l'ouvrage de M. Jean Signorel. Elude de législation comparée $ur le Referendun^ W(jfiii(|<i/» etc. Parjs, Rousseau, 1896, p. 120.

être quelque peu sérieux, les électeurs reçoivent un mémorial, toute une brochure indiquant et exposant les affaires qui seront traitées à la Landsgemeinde,

Dans les autres cantons suisses c'est sous la forme du RBFERBNDtJM que s'excrcc le gouvernement direct. Le référendum n*est pas en Référendum matière fédérale ce qu'il est en matière a) Fédéral, cantonale ou communale.

La Constitution fédérale fait intervenir tout le peuple suisse non seulement pour élire les membres du Conseil national, mais pour exercer le droit de veto et le pouvoir constituant» Les règles en vigueur sont assez simples :

i® Les citoyens sont appelés à se prononcer sur les lois fédérales, les décrets et les arrêtés fédéraux qui sont d'une portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence, si la demande en est faite par 30.000 citoyens actifs ou par 8 cantons ;

2** En matière constitutionnelle :

a) Le peuple a le droit d'initiative. 60.000 citoyens Suisses, ayant le droit de vote, ont la faculté de réclamer l'adoption d'un nouvel article constitutionnel, ou l'abrogation ou la modification d'articles déterminés de la Constitution en vigueur.

b) Il a le droit de sanction. Une nouvelle constitution ou de nouveaux articles constitutionnels n'entrent en vigueur qu'après avoir été accepté par la majorité des électeurs votants et la majorité des Etats.

Les votations fédérales doivent avoir lieu au scrutin secret.

Les CONSTITUTIONS CANTONALES u'outpas toutcs adopté les mêmes formes de gouvernement direct. Les cantons op den^i-cî^ntons, y compris ceux k landsgemeinde, o^t

inscrit le référendum dans leurs lois fondamentales, mais chacun d*une manière diverse quant à la procédure à suivre et quant à la compétence

6) Cantonal, du peuple institué en législateur imméédiat. Tandis qu'il est des cantons à landsgemeinde où il suffit de la volonté d'un électeur pour mettre une proposition en délibération, ailleurs il faut que des milliers d'électeurs, dans le canton de Vaud jusque 6.000 le demandent pour que tout le peuple soit consulté. Pour exercer le droit d'initiative populaire^ il est nécessaire, selon quelques constitutions, de faire connaître des vœux généraux, ailleurs de formuler un projet complet, enfin quelques législations cantonales ordonnent d'ajouter éventuellement un contre-projet du conseil élu.

Le peuple ne doit être appelé à sanctionner des lois en matière cantonale que dans 5 cantons: spécialement pour lui permettre de s'opposer à certaines dépenses ; ailleurs le peuple peut être amené à donner son veto, si Ton juge opportun d'organiser un référendum. Ceci se présente dans 9 cantons, et dans les uns l'initiative en doit être prise par les autorités constituées : le grand conseil ou un groupe de députés, dans les autres par un nombre d'électeurs qui varie de 1.000 à 6.000. Ge sont les lois qui sont ainsi soumises à la ratification populaire et suivant quelques constitutions les arrêtés, plus rarement les budgets.

La procédure suivie dans un canton n'est pas celle adoptée dans un autre. Le canton de Zurich autorise seul le vote par procuration. A Soleure le peuple est appelé à chaque instant, ailleurs il Test régulièrement deux fois par an.

Dans le canton de Schafîhouse le vote est obligatoire, dans les autres cantons il est facultatif.

L'uniformité dans les votations populaires ne se rencontre donc pas ; elle n'existe pas plus que l'identité du droit électoral.

§ 4. Les Communes.

Le rôle de l'électeur communal est plus important en Suisse qu'ailleurs. Ce qui est l'exception dans les autres pays est ici la règle. Assemblées La plupart des pays ont prévu le cas où ^^^^ef ^^^ le nombre des électeurs serait trop peu électeurs, nombreux pour procéder à une élection.

En ce cas tous ensemble ils administrent les affaires de la commune, ils délibèrent en commun, sauf à confier le pouvoir exécutif à une ou à un petit nombre de personnes. La Suisse est partie du point de départ opposé ; au lieu de dire : chaque commune a son conseil municipal, il faut dire ici : chaque commune à son assemblée générale des habitants. Six cantons ont encore la landsgemeinde pour la gestion des affaires cantonales. Presque tous les autres cantons ont également maintenu l'assemblée générale pour le gouvernement des intérêts locaux. Le canton de Genève est peut être le seul qui ait adopté le type normal de l'administration locale en Europe : un conseil délibérant et un collège, pouvoir exécutif.

Toutefois les autres cantons n'ont pas coulé leur organisation municipale dans un moule uniforme. Ils ont à côté de l'assemblée Conseils élus, générale institué un pouvoir exécutif.

Quelques uns y ont ajouté un second pouvoir délibérant créant un conseil communal en même temps qu'ils maintenaient l'assemblée générale ; le premier est chargé de préparer les délibérations du second. Il en

est même qui ont un système mixte : dans le canton de Vaud les communes dont la population n'excède pas 600 âmes sont administrées par l'assemblée générale des électeurs et par une « municipalité », et les communes dont la population est plus forte, par un conseil municipal et une i municipalité • ; il est loisible aux petites communes, avec l'autorisation du pouvoir central cantonal de substituer un conseil électif à l'assemblée générale. Les conseils communaux vaudois doivent comprendre en majorité des « bourgeois d. Dans le canton de Fribourg les communes de plus de mille âmes ont, en môme temps que rassemblée générale des électeurs, un conseil général et un collège communal. De grandes villes, comme Berne, Zurich, ont maintenu longtemps la dualité de l'assemblée Suppression générale et du conseil municipal. C'était l'asst mblée un système purement utopique. La déli- ^f ^^^*r* d*°* bération d'une assemblée de 5.000 élecvilles. teurs ne saurait être une chose sérieuse. C'est à peine si 1500 d'entre eux pouvaient pénétrer dans l'église choisie pour le lieu de la réunion. Ils n'entendaient guère les orateurs et la décision était vraiment le fait du hasard plutôt qu'un acte de la majorité. Aussi est-on arrivé à transformer la procédure du gouvernement direct, à remplacer la délibération commune par un scrutin. La ville de Berne a modifié en 1887 son organisation communale pour substituer le référendum à rassemblée communale. Zurich, Genève et d'autres en ont fait autant.

Le référendum communal affecte

Référendum comme le référendum cantonal une infl-

municipal. nité de formes. On a rarenient concédé

le droit d'initiative populaire : dans le

ca^itoo de Genève, le plébiscite a^ en 1895, rejeté pour

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les communes le référendum d'initiative et introduit celui de sanction.

A Berne les propositions dont l'initiative a été prise par 600 habitants, doivent être soumises au vote de tous. L'ensemble des citoyens conserve en outre le droit de fixer le budget de Tannée et le taux de certains impôts communaux.

Toujours est-il que le référendum municipal est un fait plus récent que le référendum cantonal, et qu'il sMntroduit non par tendance à l'uniformité, mais à raison de Timpossibilité matérielle dans les villes un peu importantes de réunir en bloc tout le corps électoral. C'est une mesure de défiance à regard des élus du suffrage universel local.

A la tête de la commune suisse se trouve le maire ou syndic. Comme dans les autres pays et par la force des choses, il est néces- Maire, sairement, en même temps que le directeur de l'association municipale, le représentant en certaines matières du pouvoir central. A ce dernier titre il est placé sous le contrôle du pouvoir cantonal. Le conseil d'Etat à Genève peut notamment le révoquer, et dans ce cas il n'est pas immédiatement rééligible. Il a généralement des pouvoirs de police : telle est la règle dans le canton de Genève pour toutes les communes sauf pour le chef-lieu du canton.

Le maire et les adjoints sont directement élus par les électeurs. La présidence du conseil ou de l'assemblée communale revient au maire, mais cette règle soufl're des exceptions. Dans le canton de Fribourg les maires sont directement nommés par le pouvoir cantonal, qui peut aussi, en cas de désordre dans l'administration communale, nommer pour 4 ans des commissaires spéciaux prenant la place du collège.

Les communes elles-mêmes sont d'ailleurs placées sous la tutelle du pouvoir central quoi- Tutelle qu'elles jouissent de la plus grande administraUve. autonomie. Le Conseil d'Etat de Genève peut suspendre les délibérations des conseils municipaux, les annuler, et provoquer la dissolution de ces Conseils par le grand Grand Conseil du canton. Cette tutelle ne semble ni excessive ni inutile, car depuis 1885 les cantons et les communes ont trouvé le moyen de doubler leurs dépenses et d'augmenter de 60 0/0 leurs impôts (1). Le canton de Tessin a très étroitement limité le pouvoir d'imposition de ses communes : la loi du 4 décembre 1894 décide que les impôts communaux consisteront pour les 7/10 en impôts sur la fortune et le revenu d'après les bases de l'impôt cantonal, pour 2/10 en impôt sur foyers ou taxes de famille, et 1/10 en impôt de capitation par habitant de 18 à 60 ans sans distinction de sexe et résidant dans la commune plus de six mois par an.

(1) Numa Droz. Revue Politique et Parlementaire, t. XX, p.