III. Les autorités executives municipales

Tout le système électoral que nous avons décrit a manirestement pour but l'organisation de garanties en vue d'une bonne administration. D'autres mesures ont encore vté prises en vue du même objet. A signaler principalement l'organisation du pouvoir exécutif local, le contrôle des autorités de tutelle administrative et le choix des fonctionnaires chargés de la police.

Le chef de la commune, le bourgmestre, est élu, tant dans les communes urbaines que dans les communes rurales. Le conseil comniunal ou l'as- BlecUon du semblée municipale le désigne. Le choix bourgmestre, ^e doit pas être fait nécessairement parmi les membres du conseil, mais il doit l'être parmi les électeurs communaux. Dans les localités de plus de 3.000 habitants, le bourgmestre peut être pris en dehors de la commune.

Le choix du bourgmestre et de son adjoint doit être approuvé par le Gouvernement. Celui-ci refuse cette approbation quand il lui plait et pour ApprobaiJoa ^^^ motifs purement politiques. Pour par le les petites communes cette approbation Gouvernement, gg^ donnée par le sous-pré f et (Lanrfra^A). Pour les villes de 10.000 habitants et davantage, il faut l'approbation du Roi. Si elle est refusée, le conseil communal doit procédera une nouvelle élection, et si celle-ci n'est pas encore ratifiée, le gouvernement peut nommer un commissaire spécial aux frais de la ville pour six ans.

Les socialistes sont très opposés à l'approbation

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gouvernementale. Leurs idées ont été défendues au Landtag par les progressistes. En février 1902 la discussion du budget de l'intérieur a donné lieu à un assez long débat sur ce point. Citant des exemples à l'appui, les progressistes reprochaient au gouvernement d'écarter systématiquement, à raison de leurs opinions, des candidats partageant les idées de l'opposition. Le ministre répondit que l'adhésion à un parti politique quelconque n'est pas un obstacle aux fonctions municipales ; il rappela la confirmation de deux progressistes à Berlin. Il ne faisait d'exception que pour les socialistes. Ce sont, disait-il, les ennemis de l'Etat et de l'ordre social ; en présence de l'agitation croissante suscitée par le socialisme et de ses attaques contre la société, il faut serrer les rangs et fortifier les bases mêmes de l'Etat. Quiconque n'y consent pas, concluaitil, est indigne d'être fonctionnaire.

Le bourgmestre n'est pas à lui seul le pouvoir exécutif dans les communes prussiennes.

Les villes ont à leur tête un collège Le Magistrat, appelé le magistrat. Il est composé du bourgmestre, souvent d'un second et d'un troisième bourgmestre (dans ce cas le premier bourgmestre s'appelle Oberhurgermeister) ^ et d'un nombre d'échevins proportionné à l'importance de la commune (4) ; les grandes villes ont un magistrat d'une vingtaine de membres.

Les échevins sont élus et leur nomination doit être

approuvée dans les même conditions

que celle du bourgmestre. L'élection ^eTKi»?'

des échevins ne doit être ratifiée que sont des

, j 1 • fonctionnaires

par le gouverneur de la provmce. de carrière.

Les dispositions qui précèdent sont (1) Kirschner, j^. 922.

^' l'iSlectorat politique et administratif

en quelque sorte )n «iroit commun administratif dans les pays de l'Kurope occidentale. Les Etats germaniques ont de plus une particularité que trouveront bien étrange les habitués du droit français. C'est le système de !a carrière municipale.

Le mandat des fonctionnaires municipaux est très long, et sien principe il est gratuit, les fonctions rémunérées occupent cependant la place la plus importante.

Leâ bourgmestres sont élus pour 12 ans, les échevins et adjoints pour s^ix. Dans une partie de la Poméranie et dans le Hannovre les bourgmestres sont même nommés k vie, ce qui peut aussi se faire, avec le consentement du Gouvernement dans les autres provinces, hormis hi Westphalie et la province rhénane. Dans l'ancien éloctorat de Hesse leurs fonctions ne sont que de huit ans.

11 ne peut, avant ce terme, être mis fin à leur mandat sans leur propre consentement, à moins d'un jugement des ti'iiumaux disciplinaires. L'intéressé toutefois a le droit de se démettre, s'il n'en résulte pas un préjudice trop grave pour i'afl ministration . Ceux qui remplissent des fonctions gratuites sont au contraire tenus de les occuper penda nt un terme minimum de 3 ou de 6 ans suivant les provinces.

Car — et ceci est le trait distinctif du régime Prussien, — les bourgmestres sont des fonction- Leur n aires salariés, ainsi que la plupart des

traiipoiont, membres du magistrat. Dans les campagnes le bourgmestre peut toujours recevoir une légf^re indemnité. Ce devient un véritable traitement comme il convient à un fonctionnaire de carrière, siliM que la commune a 2.000 habitants dans le SchleswigHolstein,3,000 dans les autres provinces. L'art. 82 de Ift loi du 4 août 1897 organisant les cowujunes niralçs 4e

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la Hesse-Nassau dit expressément que t si la commune décide qu'elle aura un maire salarié, l'autorité administrative peut exiger qu'il soit alloué à ce maire un salaire convenable » .

En compensation, pour occuper un des postes rémunérés du pouvoir exécutif loc&l, pour faire à ce titre partie du collège des Conditions bourgmestres et échevins, la loi exige d'aptitude. que l'on soit capable d'administrer des services publics, ce qui veut dire que l'on doit avoir des connaissances spéciales de la partie technique dont on sera chargé .

Dans les grandes villes il y a un Oberbiirgermeister. Cetui-ci doit avoir des connaissances juridiques et administratives. Ces connaissances sont prouvées par des examens, à moins que les candidats n'aient rempli antérieurement des fonctions administratives ou n'aient publié des travaux scientifiques prouvant péremptoirement leur capacité, ou qu'ils n'aient auparavant fait leurs preuves dans l'administration.

La loi d'organisation exige en outre, que, dans toutes les villes érigées en cercles administratifs, le bourgmestre ou un membre du collège réunisse les conditions de capacité requises pour remplir les fonctions judiciaires ou administratives supérieures.

En vertu de la loi hanovrienne, une partie des membres du collège doit, sauf disposition contraire des statuts locaux, appartenir à la catégorie des commerçants ou des industriels. La loi de la Hesse électorale veut que les bourgmestres ne soient pris que parmi ceux qui sont capables de s'acquitter de cette fonction et qu'on ne choisisse point des personnes dont la situation de fortune serait ébranlée.

C'est surtout parce que les échevins et bourgmestres

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sont choisis autant que possible parmi ceux qui ont déjà acquis de Texpérience au service d'autres villes,

que Ton peut dire que ces fonctions sont

Stage une véritable carrière. On débute dans

préaljible. f}^^ localités de peu d'importance, des

peLiles villes, pour monter à des cités plus grandes, que Ton -quitte même quelquefois pour occuper un siège ministériel dans l'Etat ou dans l'Empire , Teis l'ancien ministre des finances Von Miquel, et d'autres:.

Quand une ville a besoin d'un bourgmestre, elle cherche parmi ceux qui ont le mieux réussi ailleurs, pour trouver the rujht man, le plus apte au prix qu'elle veut et peut y mettre, et il en est de même pour les diverses places d'ûchevins. Tous les membres actuellement rémunérés dans le magistrat à Halle, ont été appelés d'autres villes où ils occupaient des situations analogues (1). Le choix du conseil communal de Berlin, en 1892j se portait pour la place de premier bourgmestre sur celui qui avait occupé jusque-là les fonctions de second bourgmestre, et à la place de celui-ci on nommait l'avocat Kîrschner qui avait été pendant plusieurs années échevin (membre du magistrat) à Breslaij, et y était encore conseiller communal (2).

L'annonce suivante paraissait récemment dans un journal de Cologne ;

• Comme le soussigné arrive à l'âge légal de la retraite, en vertu de la loi sur les pensions du 4 octobre 1900, la place de bourgmestre de la ville de Gladbach

{\) James, The Government of a typieal Prussian City : Halle a/s. (Annak of the AmarUan Aeademy of political Science, 1900 nicii), p. 5.

(2) Bericht ûber dei Gemeinde Verwallung der Stadt Berlin in dtnJtihren, \%%% bis iS95, I, p. 2.

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devient vacante. Les candidats qui ont passé les examens d'Etat pour les fonctions judiciaires ou administratives et qui ont acquis de Texpérience dans une grande ville sont priés d'envoyer leurs offres avant le 10 mars. Le traitement est de 10.000 marcs, plus 1.500 marcs de frais de représentation et la pension. »

Dans une intéressante monographie de la ville de Halle, M. Edmond J. James nous y montre le magistrat composé de 8 membres rémunérés et 9 membres non rémunérés, les premiers choisis pour 12 ans, les seconds pour 6. Ils constituent un collège, mais les membres rémunérés qui sont censés se consacrer exclusivement à leurs fonctions, se partagent en fait la direction des divers services. C'est le bourgmestre qui opère la répartition du travail. Le conseil choisit à son gré les membres du magistrat pourvu qu'il se conforme à la loi et en prenne au moins un parmi les personnes réunissant les conditions d'aptitude aux carrières judiciaires ou administratives. S'il n'y a qu'un élu dans ces conditions, on en fait naturellement l'échevin du contentieux. Presque partout on a l'habitude de ne choisir que des hommes ayant fait des études de droit. A Halle, ce sont tous des juristes, sauf deux spécialistes l'un pour les écoles, un ancien fonctionnaire scolaire, l'autre pour les travaux publics, un ingénieur.

On commence d'ailleurs à prendre quelquefois des techniciens, des ingénieurs On l'a fait à Giessen et à Mayence. A Furth on admet les ingénieurs et les économistes aussi bien que les juristes (1).

Souvent les villes nomment leurs bourgmestres d'abord à l'essai, puis à vie.

Ils sont nommés h vie à Hannovre et dans d'autres

(1) Soiçiale Praçpis, §4 octobre 1901, p. 90.

grandes villes allemandes : Munich, Leipzig, Dresde, Stuttgart, Chemnitz, et dans nombre de villes plus petites ; — pour 12 ans à Berlin, Breslau, Cologne, Magdebourg, Francfort, Kônigsberg, Dusseldorf, etc. En Alsace-Lorraine (Strasbourg, Metz, etc).

Villes ils ne sont nommés que pour cinq ans,

Allemands conformément aux traditions françaises. La même règle est généralement suivie pour les échevins rémunérés que pour les bourgmestres .

Le nombre des membres rémunérés est de 19 contre 17 à Berlin, (1) de 11 contre 13 gratuits à Breslau, 9 contre 8 à Francfort, 8 contre 9 à Hannovre, et hors de Prusse de 14 contre 18 à Dresde, de 12 contre 15 à Leipzig, de 9 contre 16 à Chemnitz, de 16 contre 20 à Munich, de 9 contre 17 à Nuremberg. A Stuttgart le

(1) Les membres rémunérés du magistrat touchent à Berlin ensemble 267.125 fr. On pourra trouver des détails plus complets sur le rôle du magistral et du conseil dans notre monographie € Berlin et ses institutions administratives » (Bureaux de la réforme sociale. 1893, in-8, 65 pp.). Le conseil communal de Berlin a 126 membres, tous autres que les membres du magistrat. Le magistrat dirige les afifaires de la commune par les « députations » formées de ses membres auxquels sont quelquefoit adjoints des conseillers, et par la gestion personnelle confiée aux membres rémunérés du magistrat, mis à la tête des services administratifs. Chacun de ceux qu'on appelle les échevins juristes, les « reehtsràthe, dirigent Tun des départements municipaux. A Berlin, il y a entr'autres, un syndicus que Ton peut comparer à un échevin du contentieux, deux stadtbauràthe, échevins des travaux publics, deux stadtschulràthe échevins de l'instruction publique, le Kàmmerer, échevin des finances, etc. L'influence des bureaux est ainsi fortement diminuée puisque la direction réelle avec la responsabilité effective appartient à des fonctionnaires électifs, d'ailleurs soutenus, inspirés et contrôlés par un élément non-professionel placé constamment à rôté d'eux.

On trouve les mômes règles dans les autres Etats Allemands. A Munich il y a 2 bourgmestres, 15 échevins, et 20 membres du magistrat non professionnels ni rémunérés. Le conseil cpmmi;pal y compte 60 membres,

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bourgmestre est seul rémunéré. Dans les petites villes il y a moins de membres rémunérés que dans les grandes.

Là où ils sont nommés pour un terme limité, les membres salariés du magistrat ont d'ailleurs toutes les chances d'être réélus. S'ils ne Position Tétaient pas, la ville devrait leur payer assurée. une pension, suivant les conventions conclues entre parties. Le conseil communal hésite donc, et préfère souvent faire une économie que de s'obstiner dans des préférences personnelles. Cette pension est de la moitié du traitement après le premier terme de 42 ans, de la totalité après le second terme, soit après 24 ans. En réalité les membres salariés du magistrat occupent donc une situation assurée aussi longtemps qu'une cause d'incapacité physique ou autre ne les empêche pas de continuer leurs fonctions. Dans ce cas ils auraient droit à une pension proportionnée à leurs états de service.

Le premier bourgmestre de Halle était en fonctions depuis 18 ans quand M. James fit son enquête, le second ou adjoint depuis 25 ans et tous les autres membres rémunérés du collège n'avaient pas seulement fait des études préliminaires, mais ils avaient acquis dans d'autres villes une longue expérience des mômes fonctions.

Ces fonctions ne doivent d'ailleurs pas être très largement payées, parce qu'il y a une pension, et parce qu'elles sont recherchées pour la considération qui s'y attache. A Berlin, le !«'' bourgmestre a 30.000 marcs, et ailleurs le même fonctionnaire a 40.000 marcs ; les adjoints ont à Berlin 48.000 marcs, ailleurs de 6 à 42.000 ; les échevins 42.500 à Berlin, ailleurs environ 6.000. Cela suffit pour attirer ceux qui ont accjuis des

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diplômes universitaires ou ont été attachés à des services administratifs et pour faire ambitionner ces places.

Un auteur américain, M. Shaw, approuve fort tout ce système qui tend à conduire l'administration municipale avec Tesprit pratique qui préside aux opérations financières et aux exploitations industrielles. Il compare la gestion des affaires locales allemandes à celle d'une compagnie de chemins de fer dans laquelle le conseil d'administration, choisi par les actionnaires, nomme un directeur général et d'autres hauts fonctionnaires et laisse à ceux-ci, sortis eux-mêmes hiérarchiquement de l'administration, le soin de tout diriger.

Le pouvoir municipal peut donc aisément se résumer en deux mots. L'autorité législative

Autorité du ^st leconseil communal, l'autorité exécumagistrat. tive le magistrat. Et non seulement celui-ci exerce en fait l'initiative des mesures prises par le Conseil communal, mais il a encore une autorité plus grande que le contreseing mi- . nistériel ; il donne son approbation, sa sanction, pour que les résolutions prises par le Conseil deviennent exécutoires. Si au sujet de cette sanction un conflit surgit, si le magistrat refuse son approbation, le conseil peut en appeler à l'autorité supérieure. Il est très rare qu'il faille recourir à cette intervention : le cas ne s'est présenté qu'une fois en 18 ans à Halle, et ce à propos d'une question d'impôts. Les membres du magistrat ont, par ce droit de sanction, plus d'analogie que ceux du collège en Belgique, avec les ministres du Gouvernement Parlementaire. Ils y ressemblent encore à d'autres égards ; ainsi le bourgmestre est le président de ce conseil exécutif, sans être président du Conseil communal, de l'assemblée délibérante. Ils diffèrent toutefois des ministres français ou belges par leur

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situation indépendante vis-à-vis du Conseil ; une fois élus, ils sont légalement assurés de conserver leur mandat pendant un long terme, et en fait certains de se maintenir en place plus longtemps encore, si euxmêmes ne préfèrent accepter un poste encore mieux rémunéré ou plus considéré.

Les autorités supérieures veillent à ce qu'on fasse à ces membres du collège une situation pécuniaire satisfaisante et honorable, et le collège est ainsi protégé contre les velléités de parcimonie exagérée du conseil. Quant aiix membres qui exercent leurs fonctions gratuitement, ils ont évidemment une indépendance au moins égale.

Ces agents^ si libres d'allures, ne sont pas seulement le pouvoir exécutif ; ils sont la véritable administration locale. Tout ce qui est d'intérêt local et n'implique point une dépense d'argent est de leur compétence.

Ce magistrat dont les membres agissent collectivement et appartiennent mi-partie au monde des fonctionnaires mi-partie à des^^élémenrs l'élément non-professionnel est le type professionnel de l'administration prussienne à tous professionnel ses degrés. Loin d'être gouvernée par la bureaucratie, le pouvoir local appartient en Prusse à des représentants élus auxquels on a su donner le caractère plus ou moins professionnel ou permanent tout en atténuant, en purifiant ce caractère par leur contact constant d'une part avec une assemblée délibérante, d'autre part avec une majorité, dans leur propre collège, de citoyens non rémunérés Ce dernier élément, d'un esprit directement opposé à toute tendance purement bureaucratique est le trait d'union solide et efficace entre les fonctionnaires et les administrés.

Ce système de large autonomie et d'intelligente con^-

binaison des éléments professionnels et profanes a donné les meilleurs résultats. M. Ed- Rôsultatsdu niund James (i) le constate, mais il système. ajoute qu'on ne devrait pas songer h l'introduire dans un pays non doté du suffrage restreint. Cette organisation, observe-t-il, a donné à la ville de Halle pendant les 25 dernières années une administration active, soucieuse du progrès. Sans cesse elle a cherché à améliorer la ville à tous les points de vue. En un quart de siècle elle a accompli des merveilles.

On en pourrait dire autant de toutes les grandes villes, encore que la capitale, Berlin, ait été parfois en conflit avec le Gouvernement pour des questions de travaux publics, pour la nomination du bourgmestre,ou d'autres objets. Ces conflits ont probablement été la raison déterminante du projet de loi récemment déposé par le gouvernement et tendant à créer à Berlin un Oberpràsidium qui serait pour Berlin et ses faubourgs un fonctionnaire comparable au préfet de la Seine à Paris (2).