Histoire de la civilisation en Russie , t. Ier, p

l'administration centrale.

l'accordons, surtout dans le sens de rudimenlaire; mais rationnelle, c'est différent; nous avons une idée plus haute de ce que la raison d'un peuple chrétien peut accepter. En effet, les témoignages des résidents étrangers, depuis Fletscher, et le chapitre deMeiners1 auquel ils servent de base, en particulier les observations sévères consignées par Olearius dans son Voyage, encore sous Tan 1636, attestent que nous n'avons pas été dans l'erreur quand, dans notre première Statistique, nous nous prononcions dans un tout autre sens. Avanl l'avènement desRomanof, disions-nous, l'administration de la Russie se trouvait dans un état déplorable. 11 n'y avait alors que concussion et exaction, et plus un fonctionnaire était puissant, plus il se permettait de malversations. Le chaos régnait partout; les masses, dépourvues de toute garantie, souffraient cruellement de l'arbitraire et de l'avidité de tous ceux qui avaient de l'autorité sur elles. Même sous les premiers princes de cette illustre famille, ajoutions-nous, on ne put encore remédier à tant de maux: le désordre continua, et Pierre le Grand luimême, bien qu'il introduisît des améliorations considérables dans toutes les branches de l'administration, ne réussit pourtant pas à l'assujettir à une règle fixe, ni à la rendre plus paternelle. Après lui encore, les voïvodes et les lieutenants étaient investis de tous les pouvoirs; ils cumulaient les fonctions de chefs militaires, d'administrateurs, déjuges et de chefs de la police. Tout était confondu, tout dépendait de leur bon plaisir, en vertu du monstrueux pouvoir discrétionnaire qui leur était confié.

Au temps de Pierre Ier, les pays du dehors, s'ils étaient

I. T. Ier, p. 296-:U7. Olearius (trad. de Wicquefort, t. Ier, p. 312) fait connaître tout le mécanisme de l'administration de son temps. Cf. Karamzine, t. Vit, ebap. iv (p. 158) ; Herrmann , t. III, p. 539-548; Oustrialof, t. Ier, p. 207-216 , t. Il, p. 1015.

beaucoup plus avancés en civilisation que la Russie, ne pouvaient pourtant pas lui offrir des modèles pour toutes choses; l'administration notamment n'y était pas encore perfectionnée comme elle Fa été depuis le commencement du siècle actuel. Ici le génie de l'imitation était insuffisant. Au reste, il nous serait impossible de faire connaître en détail tous les travaux du grand homme relatifs à la réforme de l'administration ; il faut consulter à ce sujet les historiens et les biographes1. Quant à nous, nous nous bornerons à reproduire un résumé que nous offre M. Oustrialof et qui nous a paru mériter l'attention. «Depuis le commencement de son règne, y est-il dit, Pierre se montra infatigable à assurer l'exécution ponctuelle des lois, une administration de la justice où il ne serait fait aucune acception dé la personne, l'inviolabilité des intérêts du Trésor, la sécurité des particuliers, de leurs personnes et de leurs biens. Pour atteindre ce but, il rendit à plusieurs reprises des oukases sévères, décréta de durs châtiments contre ceux qui violaient la loi, traita de criminel et fit poursuivre comme tel quiconque se laissait corrompre à prix d'argent ou s'enrichissait aux dépens de l'État ; enfin établit des autorités pour améliorer la justice et la perception de l'impôt, comme aussi pour en alléger le poids au peuple. Cependant, comme toutes les expériences faites lui donnèrent la conviction quo le mal était trop profond pour céder à des mesures isolées, il résolut de transformer l'administration dans toutes ses branches. Le principal point de mire de Pierre était do mettre ses sujets à l'abri de l'arbitraire des organes de la loi. Il réfléchit longtemps sur les moyens d'atteindre ce but, se rendit compte de la manière dont fonctionnait l'admi-

1. Voltaire, Bergmann, Ouslrialof, etc. D'utiles renseignements se trouvent aussi dans les ouvrages suivants : Herrmann, t. IV, p. 346-415; Gérebtsof, l. II, p. 101-109, et Ouspialof, Histoire de Bussîe, u II, p. 96-99.

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nistration dans les divers pays de l'Europe, eut des entretiens avec des jurisconsultes de mérite, et se pénétra profondément de l'esprit de la législation russe. A la fin, il s'assura qu'il serait, possible d'adapter aux besoins de la Russie les formes administratives alors en usage en Suède, et pensa qu'en les appliquant il s'approcherait le plus de l'idéal qu'il avait rêvé. En conséquence, il se mit à introduire, depuis l'an 1716, la forme collégiale dans toutes les affaires, tant de l'État que des provinces, ecclésiastiques aussi bien que séculières, civiles ou militaires. Selon la nature des choses, l'administration fut divisée en branches, et à la tête de chaque branche fut mis un conseil composé de trois ou quatre personnes égales en rang et partageant les mêmes attributions; le plus ancien des membres en eut la présidence et présentait aux délibérations du conseil les différents dossiers; les décisions étaient rendues à l'unanimité des voix; en cas de division, la majorité décidait, ou bien l'affaire passait à une instance supérieure. C'est sur cette base que Pierre, dans les dix dernières années de son règne, éleva le système administratif nouveau, non-seulement dans sa partie générale, mais aussi dans toutes ses subdivisions locales.... Les diverses branches étaient confiées à un égal nombre de collèges*. »

L'administration resta sur ce pied même sous le règne de Catherine H; cependant cette grande souveraine introduisit dans le système des modifications importantes. Voyant le sénat et les collèges surchargés par la multitude des affaires

1. Ces collèges, au nombre de 9, surcédaient aux prikases qui avaient existé jusqu'alors, en vertu de l'oukase du 12 (2 3) décembre 1718. — Il fout encore voir la suite de ce passage d'Oustrialof. — Un aperçu plus complet du système de l'administration sous Pierre le Grand a été donné par Hcrrmann , t. IV, p. 376- 392. Cf. Bergmann, t. IV. p. 318-322; Bûsching, Magaun, t. Ier, p. 11 1, et Gérebtsof, t. II, p. 1Q6et suiv.

et embarrassés, comme le dit Ch. Levesque', par la différence de leurs espèces, à ce point qu'ils ne pouvaient, par le travail le plus assidu, les expédier qu'avec lenteur, elle chercha la cause du mal et reconnut qu une sage répartition des affaires en serait le remède. Elle distribua le sénat et les collèges en divers départements, et depuis ce moment l'expédition des affaires devint plus facile et plus prompte. De plus, Catherine porta son attention sur l'administration provinciale et en entreprit la réorganisation. Le 7 (18) novembre 1775 parut le règlement à jamais mémorable, qui, embrassant toutes les parties de cette administration , traça aux employés de tout rang la ligne de conduite qu'ils avaient à suivre, fixa les attributions dans lesquelles ils devaient se renfermer, et offrit aux administrés un commencement de garantie contre l'arbitraire , toujours excessif jusqu'alors2. L'application de cette nouvelle mesure occupa Catherine depuis l'année indiquée jusqu'à celle de sa mort , où tout l'empire se trouva divisé en 44 gouvernements (gonbernia) , chacun subdivisé en un petit nombre de districts (ouyesda), proportionnellement à la population. La base qu'elle avait adoptée pour cela était qu'un gouvernement ou goubernie embrasserait de 3 à 400,000 âmes, et un district, de 20 à 30,000. Deux ou trois gouvernements devaient composer une lieutenance (nomestnitchestvo) , confiée à un gouverneur général. Ce règlement relatif ;i l'administration provinciale fut suivi, en 1785, du statut sur la noblesse et de celui sur les villes (gorodovoïè polo-

1. Histoire de Russie, Ie édition, t. VI, p. 41, Cf. Ouslrialof, t. II, p. 279.

2. Voici le titre delà traduction française officielle de cette pièce : flèglemeiUt de S. M. /. Catherine JI, impératrice et aulocratvice de toutes les Russie*, ele , pour l'administration des gouvernements de l'Empire des Russies, Pétersbourç, 1778, in-4°, 14- et 196 pages. - Outre Levesque et Gérebtsof , on peut voir sur la reforme de l'administration par Catherine, Oustrialof, t. Il, p. 279-287.

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jénié)*, dont i) a été question plus haut (p. 307 et 322). Dès son avènement au trône, la même impératrice avait réorganisé le sénat* , et beaucoup d'autres réformes attestèrent en même temps son activité aussi éclairée qu'infatigable.

C'est sous l'empereur Alexandre Ier que le système collégial lut remplacé par le système moderne des ministères. Pour bien se rendre compte des intentions bienfaisantes de ce monarque vraiment libéral, il faut lire le préambule des deux oukases du 8 (20) septembre 18021, qui transformèrent toute l'administration. Dans ce travail, son principal collaborateur était-ce Spéranski, l'homme remarquable qui fut son sage, mais peut-être trop impétueux conseiller, surtout dans la seconde période de ses réformes (1808 à 1812)? On le prétend, mais ce n'est pas notre avis*, ni celui des hommes éminents qui, en même temps que nous ou après nous, en ont émis un sur ces matières5. Quoi qu'il en soit, Spéranski eut une part immense à tout ce qui se fit pour la transformation nécessaire de l'empire des Tsars dans la période postérieure et sous le règne de l'empereur Nicolas ,

1. Non pas en 1788, comme on lit, peut-être par une faute d'impression, dans l'ouvrage de M. de (îérebtsof (t. II, p. 1 18), qui renferme l'analyse de ces statuts.