CHAPITRE III

l/administration provinciale, la bureancratie et le tchinovnùme. — Gouvernements et districts. ~ Le gouverneur et ses pouvoirs. ~ Défauts du tchinovnisme russe. — EfTels du tableau des rangs. — Manque de spécialité. — La vénalité et ses causes. Gomment la corruption administrative peut tempérer le despotisme bureaucratique. — DifDcullé pour la bureaucratie de se contrôler elle-même. — Insuffisance de tous les remèdes employés contre la vénalité. — Formalisme et mépris des règlements.

Avant les réformes contemporaines, toute Tadminislration provinciale élait organisée sur le type de Tadministra* tion centrale, avec cette différence que, les pouvoirs s'y trouvant plus concentrés, Taulorilé y avait plus d'unité. Les circonscriptions administratives de la Russie remontent à Pierre le Grand ou plutôt à Catherine II. Le premier avait partagé Tempire en huit gouvernements Igoubernii); saOlie Elisabeth en porta le chiffre à seize, Catherine II à quarante. Le nombre de ces circonscriptions s'est accru de règne en règne, moins avec les conquêtes successives de l'empire qu'avec l'énorme accroissement de sa population. Les gouvernements primitirs de Pierre ou de Catherine ont dû être coupés en deux, parfois en quatre, sans que la moyenne du chiffre de leurs habitanls ait diminué.

La Russie d'Europe compte, en dehors de la Finlande, de la Pologne et du Caucase, une cinquantaine de gouvernements; le royaume de Pologne, aujourd'hui privé de son administration particulière, en compte une dizaine d'une étendue notablement moindre ^ Ces divisions adminis-

1. La nomenclature orficicllc dislingue, parmi les provinces de rempire.

traUvc8 sont pour la plupart tout artificielles; 'loti les conventionnelles, toutes mécaniques; elles n'ont d'autre raison d'être que la volonté du pouvoir autocratique, qui a découpé à son gré le territoire de l'empire, sans tenir compte des traditions historiques, ni de l'origine des habi tants^ A cet égard, les gouvernements russes ressemblent singulièrement aux départements français; ils sont le produit du même esprit, des mêmes habitudes de centralisation. La nomenclature des goubemies russes n'a pas, du reste, les mêmes prétentions scientifiques que celle de nos départements; elle est beaucoup moins compliquée; chaque gouvernement n'ayant, le plus souvent, d'autre noni que celui de son chef-lieu. Il n'y a guère d'exception que pour les provinces de l'ouest ou du sud, d'origine étrangère ou d'annexion récente : l'Esthonie, la Livonic, laCourlande, la Podolie, la Volliynie, la Bessarabie, la Tauride. Ces noms historiques sufQsent seuls à dénoter une individualité provinciale, d'ordinaire étrangère à la vieille Russie. Les circonscriptions territoriales de l'empire diffèrent de nos départements par un point important, les dimensions. L'autocratie russe n'a pas, de môme que la ré« volulion française, cherché à fractionner le pays en minces parcelles, comme pour y rendre plus impossible toute velléité d'indépendance de la vie locale. L'Étal le plus vaste est celui dont les divisions administratives sont les moins nombreuses. Les provinces russes varient singulièrement de grandeur selon les régions, le climat, la densité de la population. Les gouvernements du nord

lç8 -gouvcrnemeDls proprement dits {goubcrnii) et les territoires ou régions [oblaslij) qui n^ont pas encore une organisation complète ou gardent quelques institutions particulières. Le nombre des oblaat, d'ordinaire situées nux extrémités de l'empire, va du reste en diminuant avec les progrès de la population et de la centralisation.

1. I^s historiens ont remarque l'cxlrémc petitesse des unités locales dans l'ancienne Moscovîe, et comment de ces unités on formait les combinaisons les plus bizarres. Voyez, par exemple, A. Gradovski : Sysi. mestn* oupravLjU {Sfjornik Gosoud. znanii, lome VI, 1878).

et de Test, Perm, Yialka, Astrakani Yologda, Arkhanget surtout, égalent ou dépassent en superficie les grands Élaf s de l'Europe occidentale. L'étendue moyenne de chaque province reste encore considérable, elle est supérieure à celle des petits États de l'Europe centrale, de la Belgique, de la Hollande ou de la Suisse. La population des provinces russes est loin d'être en rapport avec leursdimensions, elle serait plutôt en raison inverse; les plus grandes, qui comprennent les solitudes du nord ou les steppes de l'est, sont les moins peuplées : Arkbangel, avec ses 858000 kilo* mètres carrés, ne compte que 315000 âmes. En revanche, plusieurs gouvernements de médiocre étendue, dont le nom est presque ignoré de l'Occident, renferment presque autant d'habitants que les vingt-deux cantons suisses. Dans la Russie d'Europe, la population moyenne d'uno goubernie est de 1 400000 ou de 1 500000 âmes*.

Les gouvernements russes, ceux des frontières au moins, ont été longtemps réunis, par groupes de trois, quatre ou cinq, en gouvernements généraux, qui embrassaient ainsi de vastes régions. Aujourd'hui, ce mode de groupement n'existe plus qu'en Asie et dans les anciennes provinces polonaises*. Les trois provinces baltiques elles-mêmes ont récemment perdu ce signe de distinction, pour rentrer dans la masse des gouvernements de l'empire. Celte simplification est un indice des progrès de la centralisation dans la voie de l'uniformité administrative.

Les goubernies sont partagées en districts [ouezdy)y correspondant & nos arrondissements. Ces districts russes.

1. Koursk a plus de deux millions d*habitaiit8 ; Kief, Poltafa, Tàmbof, Vo* ronëge, en ont chacun environ deux millions et demi.

2. Moscou possède un gouverneur général, mais ce D*e8t là qu*une marque d^honneur, accordée à la vieille capitale. Après les attentats de 1879, Alexandre H avait temporairement rétabli des gouverneurs généraux, arec les pouvoirs les plus étendus, dans les principales villes de Tempire, à Saint- Pétersbourg, Odessa, Kharkof^elc^aflode mieux combattre l'agitation révolutionnaire. If!n 1881 Alexandre nia supprimé TancieD gouvernement général d'Orenbourg.

ainsi associés par le pouvoir central, ont, pour la plupart, une existence plus ancienne et une individualité plus naturelle que les gouvernements qu'ils composent*. Aussi gardent-ils une vie propre, supérieure à celle de nos arrondissements. Chaque province compte huit, dix, douze, parfois quinze districts, en sorte que, tout en restant notablement plus étendues que nos arrondissements, les subdivisions de la province sont relativement moins grandes que les provinces mômes. Dans ces districts, encore plus vastes et même, d'ordinaire, plus peuplés que nos arrondissements, il n'y a, en dépit de l'excès de la centralisation russe, rien qui corresponde à nos souspréfets. L'administration impériale n'est représentée que par un simple officier de police (ispraviiik). Il est vrai que le défaut de constitution politique n'y a pas encore fait sentir l'utilité d'une classe de fonctionnaires qui, chez nous, sonl bien moins des administrateurs que des agents de propagande ou d'élection.

A la tête de chaque gouvernement est un gouverneur (goubemaior). Ce fonctionnaire offre beaucoup d'analogie avec l'intendant de notre ancien régime, avec notre préfet d'aujourd'hui. Autrefois, le gouverneur concentrant en ses mains tous les pouvoirs, chaque province était une Russie en miniature et comme une réduction de l'empire autocratique, dont elle reproduisait en petit l'organisation. Comme l'empire, la goubernie était régie par un pouvoir pratiquement illimité. Le gouverneur, assisté d'un vicegouverneur, avait bien à côté de lui un conseil de gouvernement, mais, de môme que le Conseil de l'empire, ce conseil provincial n'avait que voix consultative. Il y avait bien, depuis l'impératrice Catherine, des assemblées périodiques de la noblesse; il y avait même un comité des finances locales •, composé de députés de la noblesse et

1 Voyez, piir exemple, Gradovski, Sboriiik Gos. tnaniit t. Y (187Q. 2. {Komitet zentskikh povinnostei),

de dépiilés des villes; mais le conUôle de ces assemblées ou de ce comité éîait purement extérieur, purement théorique. La plupart des droits accordés aux administrés par les lois de Catherine II étaient devenus de pures formalités, que personne n'eûl osé prendre au sérieux. De l'administration le pouvoir du gouverneur débordait sur la justice. Si Catherine avait remis à la noblesse le choi^ des juges de première instance, le gouverneur avait le droit de les confirmer, le droit de les mettre enaccusalion, même de les révoquer.

L'autorité et les soins du gouverneur s'étendaient sur toutes les branches des services publics; il était, il est encore aujourd'hui, entouré de comités dont il est président : comité des impositions, comité des voies de communication, comité des prisons, comité de bienraisance, comité de l'enseignement, etc. A quoi sert tout cet appareil de contrôle? Â rien, d'ordinaire. La plupart de ces comités sont formés des subordonnés du gouverneur ou d'employés d'un rang inférieur; la servilité bureaucratique, l'esprit d'obéissance passive y étouffe généralement toute indépendance. Au lieu d*étrc une garantie de bonne gestion, tous ces comités n'ont guère fait que diminuer la respon< sabilité du gouverneur, en ayant Tair de la partager.

Les besognes les plus diverses se trouvaient réunies dans les mains de ce fonctionnaire, lequel était souvent un militaire, ignorant de l'administration. La multiplicité de ses attributions contraint le gouverneur à une immense correspondance; hors d'état d'embrasser toutes les affaires qui lui sont confiées, il ne fait le plus souvent que transmettre les instructions de la capitale ou signer les décisions prises dans ses bureaux. Cet homme, qui de loin semble revêtu d'une autorité omnipotente, se trouve fréquemment réduit au rôle de simple expéditionnaire des écritures. De la puissance il n'a que les dehors, les honneurs et les tentations.

L'institution d'assemblées provinciales^ dotée$ de 9é-

rieuses prérogatives, semblait devoir restreindre le pouvoir des gouverneurs; mais, si l'autorité de ces derniers a été diminuée, leurs attributions sont restées aussi vastes que mal délimitées. La réforme de Tadministration proprement dite, qui depuis longtemps est en projet, reste encore & l'étude. En attendant, la loi maintient au gouverneur ses anciennes fonctions et ses anciens pouvoirs, bien que ses attributions ne concordent plus avec les droits concédés aux nouvelles assemblées électives ^ Il y a là, entre la législation de Tempire et les récentes institutions, un manque d'harmonie qui se retrouve malheureusement dans d'autres sphères. Les grandes réformes d'Alexandre II, si dignes d'admiration à tant d'égards, ont, nous devons le répéter*, ce défaut d'avoir été conçues isolément, sans plan d'ensemble, sans idée mère, d'une manière empirique et fragmentaire, en sorte qu'au lieu de former un système coordonné, les institutions de la Russie actuelle présentent partout des contradictions, des anomalies. Les nouvelles lois ne cadrent pas avec les anciennes, qui subsistent & côté d'elles. De là un manque de détermination, un principe de confusion qui n'est pas étranger au peu de succès des meilleures réformes. La Russie, léguée & Nicolas II , ressemble à ces châteaux conslruils à diverses époques, où l'on voit côte à côte les styles les plus différents, ou encore à ces vieilles maisons, refaites peu à peu et par morceaux, qui n'ont jamais l'unité ni la commodité des demeures élevées sur un même plan et d'un seul jet. Ce qui a manqué à Pierre le Grand et à ses successeurs, c'est, nous l'avons dit, l'instrument même de la centralisation moderne, c'est une bureaucratie instruite et honnête. La Hoscovie possédait bien depuis longtemps une classe de serviteurs de l'État; mais ces serviteurs, constitués en no-

1. Voyez, par exemple^ M. Notovilch : Osnovy reform mésinago i Uenir» vupravienia.