BUREAUCRATIE ET FORMALISME
qualité de vice-gouverneur. Le scrupuleux fonctionnaire appelle son secrétaire, lui dicte la réponse, la signe comme gouverneur et se la fait adresser comme vice-gouverneur : la régularité de la correspondance orficielle ne souffrait ainsi en rien de l'absence du premier fonctionnaire de la province. L'abus des écritures avait des inconvénients plus graves, celui entre autres de multiplier les commis avec les bureaux ou les chancelleries, par là même d'augmenter le nombre des employés insuffisamment payés, le nombre des tchinovniks vivant aux dépens de la fortune publique ou de la fortune privée. L'administration se trouvait ainsi enfermée dans une sorte de cercle vicieux dont la bureaucratie ne pouvait la faire sortir*.
La complication de la procédure administrative a eu en Russie une autre conséquence, moins attendue encore : le mépris des règlements, qui sont trop nombreux, trop gênants pour être toujours fidèlement observés. A force de vouloir conduire les fonctionnaires pas à pas, le législateur les a habitués à prendre des libertés avec la loi, ou à n'en respecter que les formes extérieures. C'est qu'en vérité l'observation des règles prescrites amène parfois d'intolérables lenteurs. S'agit-il, par exemple, de la réparation d'un édifice public, d'un toit, d'un mur, d'un poêle, le législateur exige d'interminables formalités : enquête préliminaire, rapport à un comité, rapport au ministère, contre-enquête, devis de réparation, expertises, vérifications de toute sorte. Les précautions prises par la loi sont telles que, si l'on voulait s'y conformer, le toit aurait le temps de s'effondrer ou le mur de s'écrouler. Comment procèdeton dans la pratique? On commence par faire la réparation ; quant aux formalités, enquêtes, rapports, expertises, elles n'ont souvent lieu que sur le papier, dans les minutes des
1. L'une des premières préoccupations de Tempereur Alexandre ni a été de chercher à diminuer le nombre des employés, en simpliflant les écritures et les formalités administralivcs ; mais cette réforme peut longtemps rester à l'état de pieux deêideratum.
bureaux. Pourvu que les écritures soient en règle, tout est en règle.
Le Tormalisme, qui est un des défauts habituels de la bureaucratie, s'allie ainsi fréquemment Jvec le mépris ou l'oubli des formes prescrites. L'excès môme de la réglementation enseigne aux employés à ne point tenir compte des règlements. Les fonctionnaires les plus scrupuleux auraient peine à leur toujours obéir. De même que pour les Israélites modernes, la loi de Moïse, avec ses rites multiples, est presque impossible & observer dans son intégrité, de même les règlements administratifs russes, avec leur prétention de tout prévoir et de tout déterminer, sont souvent d'une si fastidieuseminulie, que le Ichinovnik ne sait comments'y conformer, et se trouve malgré lui entraîné à des irrégularités.
Les administrés sont, du reste, loin d'avoir toujours à s'en plaindre. En Russie, le fonctionnaire le plus insupportable serait celui qui prétendrait toujours s'en tenir à ses instructions et aux règlements. C'est une des choses qui rendentsouventodieux les tchinovniks d'origine allemande, alors môme que, par les connaissances, par la probité et par la ponctualité, ils l'emportent sur leurs collègues d'origine slave. Chez le fonctionnaire russe, la qualité la plus précieuse ailleurs se transforme en défaut; la régularité, la fidélité aux règlements dégénère presque fatalement en tyrannie Iracassière. Aussi le fonctionnaire le plus populaire est-il encore le tchinovnik du vieux temps, bon enfant et plein de laisser-aller, dont « l'uniforme déboutonné laisse entrevoir la robe de chambre ».
Les fonctionnaires de tout rang, sans cesse obligés de s'éloigner des prescriptions légales, perdent peu & peu le respect ou la religion de la loi; et le sens de la légalité, qui fait déraul aux instruments du pouvoir, ne saurait se rencontrer dans la société placée sous leur direction. Toutes les précautions du législateur se retournent ainsi contre son but. Les bandes étroites dont l'autorité emmaillote ses agents se déchirent ou se reldchent à chacun de leurs pas, en sorte que
