ZEMSTVOS : LEURS ATTRIBUTIONS

fervalle des sessions, toutes les affaires sont confiées à la commission permanente, à Youprava^ qui, élant nommée pour trois ans, comme l'assemblée dont elle émane, s'empare d'autant plus fréquemment de la direction des afTaires que l'incurie ou la faiblesse du zemslvo la rend plus indépendante. Celte ouprava a des pouvoirs plus étendus que les commissions analogues de nos conseils généraux; elle ne se contente pas d'exécuter ou de faire exécuter les décisions de l'assemblée; elle gère pour celle-ci, conduit les opérations financières du zemslvo, étudie toutes les affaires et prépare tous les projels qui doivent être discutés aux sessions annuelles. C'est en quelque sorte le ministère de ces petits parlements provinciaux. A l'aide de cette ouprava^ que nous retrouverons dans les municipalités urbaines, la Russie a tenté d'acclimater chez elle le système d'administration collective en usage dans tant de pays de l'Europe et de l'Amérique, système que la première révolution a vainement essayé d'implanter en France, et qui, malgré ses succès dans la plupart des Étals où il est en vigueur, a depuis cette infructueuse expérience gardé chez nous mauvaise réputation.

Avec des assemblées électives pourvues d'aussi larges attributions, avec ce comité permanent à leurs côtés, il semble que Tautorité des fonctionnaires doive être singulièrement réduite, et la bureaucratie dépouillée de son ancienne omnipotence. Il est loin d'en élre encore ainsi. La loi, et à son défaut les mœurs et les interprétations de la loi, ont conservé aux représentants de la couronne la meilleure part de leur puissance sur la vie locale. Le tchinovnisme a su retenir dans ses mains beaucoup des pouvoirs qui semblaient transférés aux assemblées élues.

Et d'abord, le législateur, en créant les assemblées territoriales, les a jetées au milieu de l'ancienne organisation

semble avoir voulu cvilcr par là toule apparence d'une réunion simuiianés des rcpréscntanls du payi.

administrative et de Tancicnnc hiérarchie, sans modlQer les fondions et les droits des (chinovnil(Sy qui possèdent seuls Tautorilé cfTeclive et gardent seuls la responsabililé. Au lieu de chercher à faire rentrer les nouveaux États provinciaux dans le cadre général de Tadministration, Alexandre H les y a introduits brusquement, comme des corps étrangers, sans lien organique avec les institutions qui les entourent*.

En faisant appel au self-govemmenty on a laissé presque intact le vieux régime bureaucratique, sans vouloir s'avouer leur incompatibilité. Des deux forces ainsi mises en présence, il fallait que Tune se subordonnât l'autre. Au rebours des premières espérances, c'est jusqu'ici le tchinovnisme qui a tenu les assemblées électives sous sa dépendance. Dans l'indécision où étaient laissées les frontières de l'ancienne administration bureaucratique et des nouveaux Étals provinciaux, il était impossible que l'une des deux puissances limitrophes n'empiétât pas sur l'autre; et naturellement c'est la plus forte qui devait se permettre le plus d'incursions sur le territoire d'autrui*. Si, avec des limites aussi mal définies, il n'y a pas plus souvent conflit entre le tchinovnisme et les zemstvos, cela tient à l'impuissance de ces derniers à repousser les envahissements des gouverneurs et de l'administration. Pour éviter toute lutte entre ses fonctionnaires et les assemblées électives, le gouvernement d'Alexandre II n'avait, du reste, cessé de rogner les fianchises des zemstvos; il avait eu soin de les assujettir peu à peu au représentant du pouvoir central.

Le statut de 1864, plusieurs fois remanié dans un sens restrictif, avait déjà cependant pris ses précautions contre

1. Yoy. Bezobrazof : Zemskiia outchrejdénia % samooupravlénié.

2. Le gouvernement a fini par reconnaître les inconvénients d*un pareil étal de choses. Alexandre IH a chargé une commission de préciser les attribulions des zcmslvos en remaniant Tadministralion provinciale. 11 est vrai que, si Ton donne suite aux projets élaborés par celle commission de 1882 à 1885j ce ne sera pas la bureaucraUe qui s'en plaindra.

ZEMSTVOS ET TGHINOVNISMB. 193

toute velléité d'indépeDdance des futurs États. La loi détermine elle-même un grand nombre de mesures que les zemstvos ne peuvent mettre à exécution sans Taveu du gouverneur. Il en est ainsi, par exemple, de tout remaniement des routes provinciales, ainsi de tout accroissement des taxes locales, c'est-à-dire des mesures qui se présentent le plus fréquemment devant ces assemblées. Pour d'autres décisions, la sanction du gouverneur ne sufBt plus, il faut au zemstvo la confirmation du ministère de l'Intérieur; ainsi en est-il, par exemple, des principaux impôts ou des gros emprunts. Les affaires importantes ne sont pas les seules soumises à de pareilles restrictions, les seules exposées à de tels relards. Toutes les décisions des Ëlats provinciaux doivent être immédiatement communiquées au gouverneur, qui, vis à*vis de ces assemblées, possède un droit de veto suspensif. Le gouverneur doit répondre dans les huit jours ; s'il fait opposition, le zemstvo est obligé à une nouvelle délibération. Ck^lte fois le vote de l'assemblée est défmitif, mais il reste au gouverneur le droit d'en arrêter l'exécution en en référant au ministre. C'est devant le sénat, c'est-à-dire devant la plus haute autorité judiciaire de l'empire, que doivent être portés les différends entre les fonctionnaires de la couronne et les Ëlats provinciaux. On ne saurait blâmer la loi qui confie ce râle d'arbitre à la haute cour de justice, si les cas de conflit étaient plus strictement limités, et si la plupart des affaires dévolues au zemstvo n'avaient besoin d'une prompte solution.

Gomme toutes les décisions des États provinciaux peuvent être arrêtées par le veto du gouverneur, et que ces assemblées n*ont régulièrement qu'une sessioa annuelle, l'administration est maîtresse de retarder, d'une année au moins, l'exécution de toute mesure qui n'est pas à son gré. A cet égard, rien ne limite la volonté des fonclionnaires impériaux : la loi les érige en juges des votes du zemstvo en déclarant le gouverneur libre de s'opposer n* 13

i9k LA RUSSIE ET LES ROSSES.

& tbule résolution qui lui paraît contraire aux vrais intérâls de l'empire. Il suffirait d*iine formule aussi vague pour mettre les Étais provinciaux dans la dépendance du bon vouloir dos fonctionnaires. Par une sorte d'interversion des rô!es, les assemblées territoriales, qui semblaient créées pour contrôler la bureaucratie et le tchinovnisme. se trouvent ainsi placées sous la tutelle de l'administration. Les États provinciaux ne sont môme pas assurés de la force que donnent aux assemblées délibérantes la publicité et l'appui de l'opinion. Les débats des zemstvos sont publics; mais les comptes rendus des séances ne peuvent être publiés qu'avec l'approbation du gouverneur. Si la parole est libre, elle ne peut sortir de l'enceinte du zemstvo qu'en se courbant sous le joug de la censure*.

Le gouverneur se dresse constamment entre les assemblées territoriales et le pouvoir central, comme entre elles et les populations. A l'inverse des assemblées de la noblesse, les États provinciaux sont privés du droit de pétition. S'ils sont autorisés à adresser des demandes au pouvoir en vue d'intérêts locaux, ils ne peuvent le faire que par l'intermédiaire du gouverneur. Or les vœux ainsi exprimés n'ont pas le même poids sur l'opinion que ceux de nos conseils généraux, et ils n'ont pas plus de crédit auprès des autorités centrales. On calculait en 1881 que, sur un millier de vœux émis par les États provinciaux, à peine une centaine avaient été admis & l'examen^ et une vingtaine seulement pris en considération.

Les prérogatives des zemstvos, déjà si bornées dans la

]. Plusieurs zemstvos ont entrepris la publication de joarnaai ou d'aanuaires contenant le résumé de leurs travaux; mais, grâce aux restrictions légales et à l'indifTérence de la société, la plupart de ces publications ont peu de lecteurs. 11 en a été de môme d'un Annuaire des Zemstvos^ fondé par la Société économique de Pétersbourg, afîn de centraliser toutes les nouvelles intéressant les États provinciaux. Lo premier volume n'a trouvé que trois cents acheteurs, alors qu'il existe plus do quatre cents zemstvos de gouvernement et de district, lesquels comptent enseml's des milliers de membres. Aussi cet annuaire n'a-t-il pu continuer à paraître que grâce à une subvention du ministère des Finances.