ZEMSTVOS : PAUVRETÉ DE LEURS RESSOURCES

pratique, ont encore été légalement diminuées durant le court règne de l'empereur Alexandre III. Le gouvernement, avant tout préoccupé de renforcer l'autorité de ses agents, a pris soin d'accroître le pouvoir des gouverneurs de province vis-à-vis des représenlalions locales. Là môme où il n'a pas enlevé aux zemstvos le choix de certains fonctionnaires ou de certains magistrats, il a mis leurs élus dans la dépendance directe du gouverneur, qui a le droit de les suspendre comme de les confirmer, si bien que ces élections sont souvent devenues plus apparentes que réelles.

Toutes ces restrictions légales ne sont peut-être pas la principale entrave à l'activité des zemslvos. Le droit de veto est un de ceux dont gouverneur ou souverain ne saurait user et abuser sans cesse, il le garde naturellement pour les grandes occasions. Si les tchinovniks se plaisent parfois à entraver l'œuvre des zemstvos, c'est, le plus souvent, moins par une opposition formelle aux décisions de l'assemblée, que par mauvais vouloir ou négligence dans leur exécution. Les Étals provinciaux ne disposent, en effet, d'aucun moyen de faire exécuter les mesures qu'ils ont le droit de voter; ils n'ont d'autres organes, d'autres agents que les agents et les organes du pouvoir central. Pour l'exécution de la plupart de leurs décisions, ils restent dans l'entière dépendance du gouverneur de la province, et ils n'ont pas sur ce dernier les moyens d'action que la politique donne à nos conseils généraux vis-à-vis de nos préfets. Ce n'est point encore là le seul embarras des zemstvos. Il est des fonctionnaires assez soucieux du bien public pour leur prêter un loyal concours ; mais, alors même qu'elles sont sincèrement secondées par les représentants de l'autorité centrale, les assemblées territoriales voient se dresser devant elles une barrière plus haute, plus difficile encore à écarter : c'est le budget, le manque de fonds.

Il y a une fâcheuse disproportion entre les obligations

imposées aux zemstvos et les ressources mises & leur disposilion. Leur sphère d'action, qui embrasse tous les inlérêts locaux, est beaucoup plus étendue que leurs moyens financiers. La loi attribue aux États provinciaux une part des contributions foncières, mais cette contribution provinciale (xemskii sbor) est notoirement insuffisante. Le trésor a enlevé aux nouvelles assemblées territoriales une partie des taxes, abandonnées auparavant à Tadministration locale. Dès leur naissance, les zemstvos semblaient ainsi condamnés & végéter dans l'indigence. En entrant en fonctions, ils ne disposaient que de ressources dérisoires. Dans beaucoup de cas, les revenus qui leur étaient afFeclés couvraient à peine la moitié des charges qui leur incombaient. Dans nombre de provinces, les frais d'administration s'élevaient annuellement & 80 000 ou 100 000 roubles, alors que le revenu oscillait entre 40 000 et 50 000. C'est sous les tristes auspices du déficit qu'a dû débuter le nouveau self' govemment.

Pour affranchir les assemblées provinciales des embar* ras d'une telle pénurie, il eût fallu que l'État leur pût concéder une part de ses revenus, sauf à se décharger sur elles de certaines de ses obligations. Il y a, semble-t-il, plusieurs taxes dont la perception se ferait plus économiquement et plus moralement par les zemstvos que par le trésor; il y a même plusieurs services dont les Étals provinciaux s'acquitteraient mieux et à moins de frais que l'administration centrale. La pratique des dernières années permet d'en citer des exemples qui paraissent des preuves. Quelques zemstvos, entre autres ceux de Novgorod et de Saratof, ont ainsi obtenu de l'État le service des postes dans l'intérieur de la province; ils ont, en peu de temps, réalisé sur ce chapitre de notables économies*.

Aujourd'hui encore les ressources des zemstvos restent trop bornées pour leurs besoins. Dès leur début, les

l.Golovatchef, Deciat lél reform, p. 192.

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assemblées provinciales n'ont pu faire face à leurs charges qu'en créant de nouveaux impôts. Celte nécessité seule devait singulièrement ébranler la popularité des institutions nouvelles. Les zemstvos tiennent de la loi le droit de créer des taxes à leur profit; mais, dans la pratique, ce droit est limité par les charges des contribuables d'un côté, par le veto du gouverneur de Tautre. Les États provinciaux, trouvant la propriété foncière déjà trop grevée, voulurent frapper la richesse mobilière, le commerce et l'industrie, qui en Russie étaient encore notablement moins imposés que l'agriculture. Les marchands des villes, dont les représentants sont en minorité dans les assemblées territoriales, obtinrent l'appui de l'État contre la majorité rurale des zemstvos. Un oukaze de 1867 a fixé au quart do l'impôt perçu au profit du trésor le maximum des taxes auxquelles les zemstvos peuvent assujettir les licences et patentes commerciales ou industrielles.

Les Étals provinciaux ont été obligés de retomber sur la propriété foncière, qui doit comme par le passé fournir la plus grande partie des contributions provinciales. Il y avait là naturellement de quoi refroidir le zèle des deux classes agricoles qui dominent dans ces assemblées. Le paysan, qui souvent plie déjà sous le double faix des impôts et des redevances de rachat, est peu soucieux d'y laisser ajouter un fardeau de surcroît. Comment en pourrait-il être autrement, alors que, dans nombre de contrées, le revenu normal de la terre demeure inférieur aux impôts qui pèsent sur elle? Le propriétaire de son côté, le pomêchtchik, bien que d'ordinaire plus épargné par le fisc, se ressent souvent encore de l'émancipation qui l'a privé des bras de ses serfs; il répugne à se laisser taxer tout seul pour des dépenses dont, en général, le paysan profite plus que lui. La classe qui aurait le moins de peine à porter des charges nouvelles est en effet la moins intéressée à fournir au zemstvo des fonds dont une bonne part est employée à l'instruction populaire ou à l'assistance publique. Marchands

des villes, propriétaires individuels, paysans des communes, les trois catégories d'habitants représentés aux Etals provinciaux ont souvent ainsi reculé devant la crainte d'augmenter démesurément leurs contributions. De tels soucis refrènent la passion des réformes et bornent les projets d'amélioration. Dans les zemstvos des provinces les moins favorisées, l'indifférence et l'inertie sont ainsi nées de l'accablement et de l'impuissance.

Le découragement n'a toutefois pas été général. Les provinces les plus riches ou les moins aiïaissées sous le joug de l'impôt ont, à force de courage, su se créer des ressources. Les revenus de la plupart des zemstvos n'ont cessé de croître d'une manière rapide. Vers 1865, au début de l'institution, les recettes réunies des vingt-neuf ou trente gouvernements alors en possession d'assemblées territoriales atteignaient à peine 5 millions de roubles; en 1868 elles montaient déjà à 14 millions 1/2, ayant presque triplé en trois ans. En 1872 le total de ces budgets provinciaux s'élevait, pour trente-deux gouvernemenls, à 19 millions de roubles; en 1874 il approchait de 23 millions; en 1876 et 1877 il dépassait 26 millions et demi. Dès 1885, malgré la guerre de Bulgarie, qui les a tous endettés, le revenu des zemstvos était porté à une quarantaine de millions de roubles. Pour presque tous, il est vrai, les dépenses sont restées supérieures aux receltes*.

Parmi les zemstvos, l'un des plus riches était, dans ces dernières années, celui de Perm, dont le budget annuel dépassait 3 millions de roubles; le plus pauvre était celui d'Olontts, dont les recettes descendaient au-dessous de 600 000 roubles. Moscou n'est venu longtemps qu'au cinquième ou sixième rang, et Pétersbourg demeure fort en arrière, au nombre des douze ou quinze moins favo-

1. La propriété rurale fournil seule aux zemslvoR les trois quarts de leurs revenus. Outre les taxes levées à leur profit, certains zemstvos possèdent quelques ressources accessoires, intérêts de fonds placés, fermages de terrei ou locations d'immeubles.