Art. 1 de la L, du 9 juin

2. Des retenues sont instituées sur les traitements: elles sont du premier douzième de chaque traitement ou augmentation, et, dans la suile, de 5 °/, sur le traitement annuel; les retenues pour congés absences, maladies, mesures disciplinaires viennent s'y ajouter, ainsi qu'une part des amendeset confiscations. — En retour, le fonctionnaire peut demander et obtenir une pension de retraite: 1° s'il est infirme et reconnu hors d’étal de continuer son service, ayant d’ailleurs contracté son infirmité dans le service; — 29 si, à défaut d'infirmité, il répond aux conditions suivantes: 60 ans d'âge et 30 ans de service pour les fonctionnaires réputés sédentaires ; 53 ans d’âge et 25 ans de service pour les fonctionnaires réputés actifs. Le montant de la pension est fixé d’après la moyenne des traitements des six années qui ont précédé la liquidation ; il est borné par différents maxima inscrits dans un tableau annexe de la loi.

3. De bons esprits (V. notamment H. VALLEROUX, le Correspondant du 40 décembre 1896) ont aussi avancé que la loi de 1853 était un expédicnt financier, dont 1è gouvernement impérial, fort besogñeux à ses débuts, se serait heureusement avisé, il aurait ainsi mis la main sur les capitaux des caisses de retraites particulières, incorporé ses capilaux à son budget, et grevé l'avenir pour dégager le présent, — Sans discuter ce qu'il peut y avoir de vrai dans une telle assertion, nous ferons seulement remarquer que le projet de la loi de 1853 datait de 1838: le gouvernement de Napo- Jéon II ne fit donc que s'approprier une idée du gouvernement de juillet. — Si d’ailleurs on devait entrer dans le détail des raisons de politique personnelle qui firent soutenir telle ou telle loi, par tel ou tel homme d'Élat, on se perdrait vite dans les insinuations ct les suppositions ; c’est ainsi, qu’en ce qui regarde la loi des retraites,

sions civiles sont avant tout une institution d'État, et cest cette idée, déjà exprimée dans la loi de 1790, qui a présidé en 1853 à leur établissement el leur réglementation. Nous en donnerons quatre preuves principales :

le Les pensions civiles n di point leur source, ainsi qu'on le dit trop souvent, dans une caisse spéciale de relraites, alimentée d'une part et principalement par les retenues opérées sur les traitements, d'autre part et secondairement, par des subventions de l'État. Elles ontleur source dans le budget même de l'État, elles sont essentiellement un bienfait de l'État, et, selon lexpression de l'orateur du gouvernement dans la discussion générale de la loi de IS53, le « fonctionnaire peut être reconnaissant envers l'État, car cest PÉlat qui paye sa pension ’. » Il est sans doute surperflu d'ajouter qu'il la paye aujourdhui très cher ; les retenues opérées sur les traitements et incorporées au budget des recettes sont loin de balancer le chiffre des pensions liquidées chaque année, et, chaque année, le chiffre des subventions nécessaires augmente : il était, en 1897, de 4 millions ; il est devenu, par sa constante progression, un des gros dangers de nos finances publiques ?.

on pourrait soutenir qu’elle fut présentée et appuyée par un gouvernement de surprise, en un temps où il avail grand besoin de se concilier les fonctionnaires. Cette préoccupation perce, en effet, au

ceurs des travaux préparatoires, dans la plupart des discours prononcés en faveur du projet.

A. Sommaire de la Séance du Corps législatif du 1% mai 1853, Discours de M. BarOCHE (Moniteur Universel du 15 mai). — On sait, d'ailleurs, que les pensions sont inscrites au grand livre de la Dette publique (art. 17 de la loi).

DEMI Re de Statistique du Ministère des Finances, avril 1888. D'après celte publication, la subvention fut de 24, 000,020

+ CCE 6 PR

2 Le droit à la retraite n'existe jamais pour le fonctionnaire d’une manière absolue et l'État s’est réservé la faculté d'en apprécier le bien fondé ; on fait valoir ses droits à la retraite dès qu’on remplit certaines conditions, mais le ministre compétent possède un pouvoir discrélionnaire d'accorder ou de refuser la liquidation demandée, et surtout de la retarder jusqu'au jour où elle lui paraîtra opportune. « La dette de l'État, disaient les travaux préparatoires, est une dette volontaire’; » et nous dirions volontiers nous-même qu’elle est un bienfait gracieux.

3 Quand on fait œuvre de bienfaisance et non de justice, on proportionne presque toujours la

en 1854, elle augmenta d'environ 500,000 fr. par an jusqu’en 1866, puis de 4 million par an jusqu’en 1870, de 1 million et demi par an jusqu’en 1878 ; en 1887, cette augmentation ressortait à 2 millions et demi, et on prévoyait une charge de 62 millions pour 1888. — Oncevineassez que cette constante augmentation tient à deuxcauses: l'accroissement du nombre des parties prenantes, et l'élévation de la moyenne des pensions : celle-ci était ce 874 fr. en 1854 et de 1,165 fr. en 1886. — En 1896, la dette viagère, déduction faite des pensions militaires, était en chiffres ronds de 70 millions, dont il faut déduire 25 millions de retenues, soit le chiffre de 45 millions de subvention, donné par nous.

4. Cela résulte: 1° des travaux préparatoires ; tout un parti voulait, daus le Corps législatif, que l’on inscrivit les pensions au Grand Livre ; le gouvernement S’y opposait, afin de marquer le caractère facultatif de l'accord des pensions. V.notamment, discours de M. Cunnier, Sommaire de la Séance du Corps législatif du 12 mai 1853, Moniteur Universel du 13 mai. — 2° Des art. 5, 19 et 20 de la loi. — 3° D'un Avis du Conseil d'Etat du 17 janvier 1889, et aux termes duquel « l'administration apprécie, discrétionnairement et suivant les exigences du service, le moment où elle doit autoriser ou prescrire la cessation de l'activité. o 40 De la récente Cére. du Ministre des Finances, en date du 27 mai 14897, et dans laquelle il annonce son intention d'user à l’avenir envers les fonctionnaires de son département de ce pouvoir discrétionnaire. — llest vrai d'ajouter que la Chambre, pressentie sur la question en 1889, se prononça nettement contre un tel pouvoir {V. Séance

du 5 juillet 1889, proposition JS, PIou).

Le

nature et la valeur de son bienfait aux besoins plutôt qu'aux mérites de celui qui le recoit ; la charité bien ordonnée est celle qui établit un ordre parmi ses pauvres. De même, l'État français, au lieu de proportionner le chiffre de la pension aux retenues versées par le fonctionnaire, Pa proportionné aux besoins supposés du fonctionnaire retraité ; les maxima des pensions sont fixés empiriquement et non mathématiquement !.

4 Enfin, la pension étant un bienfait et non point une prime d'assurance, il est naturel qu’elle s’applique à un individu déterminé, eLil n’est pas nécessaire qu’elle s’incorpore à son héritage et profite aux siens après sa mort. C’est pourquoi la loi de 18553 avait simplement décidé que des secours pourraient être accordés aux orphelins d’employés * . La loi du 28 avril 1893, en convertissant ces secours en pensions et cette faculté en nécessité, semble, ilest vrai, avoir lié l'État envers ses nouveaux pensionnés ; elle a converti son bienfait viager en un bienfait héréditaire * .

Ainsi, la pension civile nous apparait comme une

4. V. tableau n° 3, annexe de la loi. — Ce tableau divise les fonctionnaires en 3 sections: pour ceux de la première, le maximum de la retraite est fixé surtout d’après le rang social qu'ils ont tenu, étant en activité ; — pour ceux de la seconde,qui comprend en général les employés de vocation, magistrats ou autres, il est fixé aux 2/3 du traitement sans pouvoir excéder 6,000 fr.;—la troisième section comprend tous les employés proprement dits, et nous en citerons textucllement les chiffres :

Pour es traitements de 1,000fr.et au-dessous, lemaximumestde750f. — — 1,001 à 2,400 il est des 2/3 du traitement,

— — 2,401 à 3,200 il est de 1,600f.

— — 3,201 à 8,000 il est de la 1/2 du traitement, = — 8,000 à 9,000 il est de 4,000f.

2. L. du 9 juin 1853, art. 16 (ancien texte). 3, L. du 28 avril 4898, art 50.

so

dotation presque entièrement gracieuse de l'État en faveur de ses employés retraités; prélevée sur les fonds d'État, elle est accordée quand il plait à l'État ; son chiffre est déterminé par l'État, suivant des considérations empiriques, et enfin ce n’est encore que par une mesure toute gracieuse que l'État en à organisé la reversibilité au profit des veuves et des orphelins. Pas plus donc que l'assimilation faite par les économistes entre le traitement et le salaire ne nous à semblé fondée, celle qu'ils font de coutume entre la pension civile et une prime d’assurance ne nous parait acceptable.

IT

Or, c'est néanmoins dune telle assimilation que procèdent la plupart des critiques apportées à la loi de 1853, et des réformes qui en ont été proposées. Nous n’entreprendrons pas ici de les analyser et de les examiner toutes; nous nous bornerons à rapporter la critique célèbre dont M. de Courcy fut l'auteur vers IS72, et qui inspira directement le projet de réforme voté par le Sénat, en 1879.

M. de Courcy a amassé !, contre la loi de 1853, des objections de détail fort nombreuses et une objection de principe. Parmi les premières, il en est une qui n’intéresse que PElat, mais que nous rappellerons quand même, car l'événement lui à donné de la valeur et conservé de l'actualité: M. de

4. V. À. pe Courcy. Nolice sur la Caisse de Prévoyance des employés de la Compagnie d'Assurance générale, Paris, 1871, et Les Retrailes des fonctionnaires pubhlics. dans le Correspondant du 25 avril 1873.

Courcy voudrait que l'État se précautionnât contre l'accroissement annuel des charges dont les pensions grèvent son budget ; la fondation d’une Caisse de retraites, dont les revenus seraient capitalisés, et placés à intérêts composés, lui paraitrait, le cas échéant, préférable au système actuel. Il serait ladessus un peu extraordinaire de n'être pas de son avis. Mais il est permis de goûter beaucoup moins les autres objections de détail, qui sont de pure logique et dénotent une intelligence incomplète de la loi de 1853. M. de Courcy, par exemple, s'étonne de ce que le chiffre de la rente viagère servie par l'État ne soit pas en relation avec le montant des retenues subies, ou encore avec l’âge du rentier, car, dit-il, «en bonne logique, la valeur d’une rente viagère est toujours en raison inverse de la vieillesse du rentier ». EC il conclut qu’«un contrat d'assurance analogue, passé avec une Compagnie d'assurance, ferait évidemment l'effet d’une combinaison absurde. » Nous croyons avoir indiqué sur ce point ce que nous appelions l'esprit de la loi de 1853; cette loi ne prend ni l'État pour un entrepreneur dassurances, ni les employés de l'État pour des unités abstraites et égales, numérotées comme des polices d’assurances et qu'il s'agirait de faire participer mathémaliquement aux bénéfices une tontine. Elle con- Sidère plutôt les fonctionnaires comme des êtres inégaux et concrets, qu'il s’agit de secourir au moment de leur retraite, dans la mesure des besoins qu'ils ont pu acquérir et développer, au cours de leur carrière respective; dès lors, le fait de calculer la pension d’après les dernières années de service et de la borner à un maximum fixé empiriquement,

n'est peut-être pas si absurde qu'il semble à M. de Courcy, chez qui lPéconomiste est parfois un peu trop visiblement doublé d’un directeur d'assurance.

L’objection de principe faite par notre auteur consiste à dire que l’idée de pension de retraite est un préjugé, un encouragement à la paresse, et, qu'il y faut substituer celle d'épargne et de patrimoine. « La retraite, dit M. de Courcy, est un mode d'existence oisive, le patrimoine est un moyen d'entreprise, la retraite marque la destruction du capital amassé, le patrimoine constitue au contraire la récompense de lépargne. Il faut donc: 1e sup- ‘primer les pensions civiles ; 2 ouvrir un compte individuel à chaque employé, et lui placer son épargne en capital et intérêts composés ; 3 attribuer le montant du compte au titulaire, comme un droit acquis après un cerfain nombre d'années de service; 4 l’attribuer, à son défaut, à la veuve ou aux orphelins.

Tout ce qu’il y a de séduisant à la fois et de touchant dans cette idée de l'employé de l'État, épargnant peu à peu le capital de ses vieux jours el la dot de ses enfants, apparut sans doute à quelques membres de l'Assemblée nationale ; ef, le 24 mars 1873, l'amiral de Montaignac déposa en leur nom un projet de loi qui reproduisait presque à la lettre les opinions de M. de Courcy. L'Assemblée le prit en considération, et le renvoya au Conseil d'État ; celui-ci le renvoya lui-même au Sénat en 1876 ; il fut voté par la Chambre haute en 1879'. I1 portait alors, qu'une Caisse nationale

1. V. Rapport fait au Sénat, par M Gouix, le 5 mars 1879 ; le Sénat a adopté le 24 mars suivant.

des retraites serait chargée de centraliser les retenues prévues par la loi de 1853 el les subventions de l'État, d’en faire le placement et de tenir, au nom de chaque employé, un comple individuel des revenus et subventions, avec capitalisation de l'intérêt à 4 1/20) ; au cas de mise à la retraite, après 25 et 30 ans de services, le capital ainsi formé devait servir, au choix de l'employé, à l'achat d’une rente viagère où d’une rente perpétuelle ; au cas de décès, l’usufruit de la rente perpétuelle passait à la veuve et la nue-propriété aux héritiers.— La Chambre des Députés repoussa le projet du Sénat en 18S3, après audition d’un: rapport très fortement motivé, et il semble bien que, depuis cette date, il n’ait plus été question d’abroger et de refaire la loi de 1853, mais simplement de la modifier.

Quels sont donc les avantages de cette loi pour employé, et sur quels points mérite-t-elle d’être amendée? Son premier avantage nous paraît être de contraindre l'employé à la prévoyance: sans les retenues obligatoires, l'employé célibataire épargnerail bien rarement, sur son revenu mensuel, de quoi subvenir aux frais d’une prime d'assurance; ce n’est guère qu'après le mariage, et pour sa famille, qu'il deviendrait prévoyant. Les critiques de la loi de 1853 l'ont bien compris, et dans les pro-

1. V. Rapport déposé au nom de la Commission, ete., le 16 mai 1853.

jets sortis de leurs réflexions, les retenues sur les traitements demeurent obligatoires.

Le second avantage du régime des pensions civiles nous parait être le concours ou plutôt le secours incessant, et tous les ans plus considérable, que leur apporte l'État. Nous avons vu dans quelle idée l'État prêtait ce concours. Nous n'avons pas encore rappelé combien il est, en fait, précieux et même essentiel. La vérité est peut-être qu’on ne saurait se passer de lui. Malgré le mirage des intérêts composés, il est, en effet, excessivement difficile de fonder une société de retraites, qui paie des pensions dès son début, el qui soit viable. Mille circonstances viennent d’ailleurs contrarier la belle ordonnance {théorique d’une telle société : c’est l’'abaissement du taux de la rente, qui peut d’un jour à l’autre diminuer les intérêts à capitaliser; cest une épidémie qui, en augmentant la mortalité, augmente du même coup le nombre des pensionnaires ; ce sont, en un mot, tous les faits économiques el sociaux qui échappent aux prévisions de la science, — [’exemple des associations tontinières, qui existaient, dans chaque administration, avant 1853, ne semble-t-il pas enfin assez probant? Dès les premières années de leur institution, il leur faut, pour qu'elles vivent, des sûbventions de L'État; à partir de 1850, ces subventions deviennent si considérables, que l’on commence à parler d'une réforme ; en 1852, elles s’élevaient à 15,000,000 fr. !

% Un troisième avantage de la loi de 1853 nous parait être qu’elle procure à l'employé non point,

1. V. Travaux préparatoires de la loi dans le Moniteur Universel de mai et juin 1853.

comme le voudrait M. de Courcy, un capital, mais une rente viagère, garantie par l'État incessible et insaisissable *, et, en cas de décès, immédiatement reversible, pour partie, sur la veuve ou les orphelins?. Ce qui importe, en effet, ce n’est pas de faire du retraité un propriétaire, c’est de empêcher de mourir de faim; ce n’est pas davantage de lui fournir un capital d'entreprise — est-ce à soixante ans et après 30 ans d'administration que l’on se jette dans les entreprises ? — c’est de lui procurer au jour le jour des moyens d'existence. — Est-on bien sûr, d’ailleurs, que le capital amassé par une caisse de prévoyance ne serait pas insignifiant ? Vers 1857, plusieurs villes de France, sur les conseils du ministère de l’intérieur, fonderent à l'intention de leurs employés des caisses de prévoyance analogues à celle que rèva M. de Courcy, et dont le Sénat adopta le modèle en IS7S. Presque toutes ces fondations eurent une existence éphémère ; seule, la ville de Tours parvint à faire vivre la sienne un peu plus de 40 années ; mais, en ISTS, l'État la mit en demeure de transformer la Caisse de prévoyance en Caisse de retraites, eton lit expressément dans le décret rendu à ce sujet : «le titre de la rente perpéluelle remis à l'employé mentionne toujours un capital insuffisant, el il a fallu le plus souventen autoriser l’aliénationet latransformation en rente viagère ?. »

La pratique sinon la théorie, les chiffres sinon les calculs, parlent donc, du point de vue de l’em-